推進(jìn)基層社會治理的基礎(chǔ)性支撐平臺建設(shè)

◎劉求實 姚佳

近年來，我國各地區(qū)在基層社會治理中，通過試點或試驗的方式不斷探索各種新的做法和模式。通過對這些實踐探索的總結(jié)和分析發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)性支撐平臺建設(shè)對于基層社會治理體系的構(gòu)建和完善有著重要的、前提性的作用。

基層社會治理面對的基本問題及其特性

盡管基層社會治理過程中不可避免地交織著社會整合和系統(tǒng)整合①，但嚴(yán)格地說，基層社會治理面對的基本問題是根源于社會整合范疇的問題?；鶎由鐣卫韱栴}的這一屬性決定了其在資源獲得、權(quán)威生成、組織培育與活動協(xié)調(diào)、成員交往機(jī)制等方面有著與市場組織或行政組織非常不同的特性：一是資源來源分散，供給不穩(wěn)定，同時供需“市場”信息的清晰化和標(biāo)準(zhǔn)化程度較低。二是由于基層社會治理的參與主體類型多樣，且一般而言其相互之間沒有隸屬關(guān)系，因而在基層社會治理單元中，其共同體構(gòu)建、權(quán)威形成過程更加復(fù)雜，由個人意志達(dá)成公共意志并進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐袆右哺鼮槔щy。三是由于存在“搭便車”現(xiàn)象，因此在公共事務(wù)的參與、公共設(shè)施的維護(hù)過程中，需要一些特殊的治理機(jī)制設(shè)計。

基礎(chǔ)性支撐平臺及其功能

在基層社會治理實踐中，為了更好地應(yīng)對和處理問題，許多地方在探索和試驗的基礎(chǔ)上形成了比較有效的治理模式。

1.資源融通平臺

基層社會治理中各種活動的開展離不開資源的支持，其中有很多資源是通過非市場機(jī)制或不完全市場機(jī)制獲得的。無論是來自政府的預(yù)算下?lián)芑蚍?wù)項目購買，還是來自社區(qū)內(nèi)外個人、企業(yè)的捐贈或公益慈善組織的項目投入，這些資源在匯入基層社區(qū)層面的過程中，都存在資源“供需合理配置”這個基本問題。傳統(tǒng)上我國基層社區(qū)通常有兩種途徑進(jìn)行資源配置：一種是由政府采用“輸血”方式對資源進(jìn)行配置，如直接撥款給社區(qū)或在社區(qū)中開展活動的社會組織，或通過政府購買服務(wù)方式委托社會組織做公益項目。但眾多的實踐案例表明，由于存在一定程度上的信息不對稱以及政府的權(quán)力壟斷與資源壟斷，這種方式往往容易出現(xiàn)“政府選擇”代替“公眾選擇”、公益資源信息和項目競爭缺乏透明、公眾不易監(jiān)督和評估等弊端。另一種是由民間人士或機(jī)構(gòu)自己配置和運作公益資源，主要由有公益慈善愿望的個人、企業(yè)和社會組織等對公益資源進(jìn)行對接和運作。相比于政府主導(dǎo)的資源配置模式來說，民間自主的公益資源配置和運作模式可能具有資源渠道更加多樣、項目更加貼近社會實際需求、運作方式更加靈活、更容易激發(fā)相關(guān)主體活力和更廣的創(chuàng)新空間等優(yōu)勢。然而，這種方式同樣可能會存在社會群體需求與公益資源供給之間的信息不對稱，從而造成資源對接偶然性強(qiáng)、資源配置不合理的問題。

●古城村花會表演

拍攝時間：2014年2月

拍攝地點：石景山區(qū)古城街道

攝影作者：董年龍

●圖片說明：大年初二，各檔花會見茶桌必停下來表演，錢糧框、石鎖、太平鼓、跑驢、小車會、腰鼓等十幾檔表演熱鬧非凡，喜氣洋洋。

在適當(dāng)?shù)膮^(qū)域范圍內(nèi)建立資源融通的支撐平臺，可以更加合理、有效地籌集和配置資源。這種資源融通的支撐平臺一般冠以“社會服務(wù)交易所”或類似的名稱，主要服務(wù)于社區(qū)發(fā)展和公益慈善資源的交易活動。如廣東佛山市順德社會服務(wù)交易所（2014年7月24日成立），廣州青年社會服務(wù)項目交易所（2015年12月4日成立），蘇州太倉市“眾益”社會服務(wù)交易所（2017年12月12日成立）等。社會服務(wù)交易所在“高效性”“可信性”“專業(yè)性”和“有效性”方面比傳統(tǒng)的公益慈善資源配置模式更具優(yōu)勢。它不僅可以將零散的公益慈善資源進(jìn)行整合，同時還吸納了企業(yè)及社會企業(yè)、基層社區(qū)、社會組織、公眾等主體以市場化和多元化的方式參與，從而豐富了資源來源，簡化了中間環(huán)節(jié)，資源的對接和配置也更加合理。同時，由于實現(xiàn)了線上與線下的有機(jī)結(jié)合，通過社會服務(wù)交易所這個平臺不僅提高了公眾參與度，也使得公益項目的供需信息及項目運作流程更加透明。

目前社會服務(wù)交易所主要通過兩類渠道匯集資源。一是通過政府得到資源與資金的支持，二是通過自主開展的籌款活動（如順德社會服務(wù)交易所開展“公益創(chuàng)投大賽”）得到公眾、企業(yè)和社會組織的支持。兩個方面的資源來源和資源配置，使得社會服務(wù)交易所解決了供需不足和供需不匹配的問題。同時，在培育和支持對象的選擇上，通常政府具有一定的政策性考慮，有時可能無法全方位地回應(yīng)基層社會需求；而與政府有所區(qū)別的是，社會服務(wù)交易所選擇和支持的社會組織或項目往往更加貼近群眾急需解決的社會問題，更具有針對性和自主性。

2.社會公正維護(hù)平臺

基層社會治理中的一個核心要素是社會公正之判定的合法化。這涉及到治理單元中個人意志轉(zhuǎn)變成公共意志的組織化機(jī)制的建立、合法化的公共事務(wù)議事規(guī)則的形成和治理單元中“公正”之判定標(biāo)準(zhǔn)的生成和確認(rèn)機(jī)制[1]。盡管現(xiàn)階段我國基層社會治理過程中黨的組織和政府機(jī)構(gòu)還有相當(dāng)程度的介入（甚至是發(fā)揮主導(dǎo)作用），但發(fā)展地看，基層社會治理主體的多元性使得在基層社會治理單元中，并沒有一個參與治理的單一正式組織或個人具有絕對的權(quán)威和權(quán)力來統(tǒng)攝社會治理事務(wù)。也就是說，基層社會治理如何在沒有正式組織絕對權(quán)威和權(quán)力的情況下建立起個人意志轉(zhuǎn)變成公共意志的組織機(jī)制、形成合法化的公共事務(wù)議事規(guī)則和“公正”的判定標(biāo)準(zhǔn)，并形成包括這些要素的統(tǒng)一的支撐平臺，是基層社會治理能否有效的一個決定性因素。

現(xiàn)階段我國基層社會治理的實踐探索中已經(jīng)出現(xiàn)一些發(fā)揮社會公正維護(hù)功能的支撐平臺。如浙江省德清縣的“鄉(xiāng)賢參事會”、廣東省廣州市增城區(qū)下圍村的“村民議事廳”、四川省成都市青羊區(qū)的“社區(qū)居民議事會”、廣東省佛山市順德區(qū)的“村居議事監(jiān)事會”等。目前這些案例也許還無法在完全的意義上稱之為基層社會治理單元中的社會公正維護(hù)平臺，但它們已經(jīng)具有社會公正維護(hù)平臺的基本元素。可以預(yù)期的是，沿著這樣的發(fā)展思路，這類組織化支撐平臺的組織形態(tài)和功能會不斷完善，從而發(fā)揮更加充分的作用。

3.公共空間維護(hù)平臺

公共空間的創(chuàng)建和維護(hù)對強(qiáng)化基層自治能力具有重要的激發(fā)和支持作用[2]。在基層社區(qū)里，公共空間是吸引居民參與公共事務(wù)、投入公共生活、促進(jìn)公共關(guān)系的重要設(shè)施，公共空間的良好治理有利于提升居民的融洽度、歸屬感與居住的幸福感，推動社區(qū)共同體的構(gòu)建。公共空間治理包含兩方面內(nèi)容：一是公共空間的創(chuàng)建和設(shè)計，二是公共空間的管理與維護(hù)。目前我國許多地區(qū)在基層社區(qū)公共空間的創(chuàng)建和維護(hù)機(jī)制方面進(jìn)行了有益探索。

公共空間在功能上既可以是單一的，如成都市青羊區(qū)安康社區(qū)的“安康綠苑”，它以蔬菜種植活動為中心帶動社區(qū)相關(guān)公益活動[3]；公共空間在功能上也可以是復(fù)合的，如浙江省德清縣的“幸福鄰里中心”，它整合了便民服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、避災(zāi)、文化活動等功能[4]。公共空間管理與維護(hù)的主體可以是本社區(qū)居民自發(fā)建立的組織（如“安康綠苑”的“管護(hù)小組”），也可以是外部的專業(yè)社會組織（如“幸福鄰里中心”中的大部分項目由專業(yè)社會組織運營）。

4.社會組織培育和協(xié)調(diào)平臺

社會組織是公眾理性有序、高效參與社會治理的重要載體。改革開放以來，我國社會組織在規(guī)模、服務(wù)領(lǐng)域、組織能力和宏觀結(jié)構(gòu)等方面都有了長足發(fā)展，然而由于管理體制原因，在一些方面還存在突出問題，制約了其參與社會治理作用的充分發(fā)揮。如一些貼近基層需要的社會組織因得不到業(yè)務(wù)主管單位的前置許可而難以登記，獲得登記的多由與政府關(guān)系密切的組織發(fā)起，從而導(dǎo)致政府或業(yè)務(wù)主管單位對社會組織的控制過多，造成社會組織缺乏自治，組織和動員能力較弱[5]。因此，如何完善基層草根社會組織的孵化與培育機(jī)制，如何推進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及社工隊伍的可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)生力量的組織動員機(jī)制，是目前基層社會治理實踐中面臨的突出問題。

由于社會組織沒有政府系統(tǒng)科層化的組織體系、固定的資金渠道和人力資源保障[6]，因此在一定地域范圍內(nèi)，社會組織在參與社會治理過程中，需要有一種相互協(xié)調(diào)以及與政府、企業(yè)間協(xié)調(diào)的平臺。目前在我國不少地區(qū)都出現(xiàn)了具有社會組織培育與協(xié)調(diào)功能的平臺。如廣東佛山市順德區(qū)的“社會創(chuàng)新中心”，它通過整合公益慈善資源，孵化和培育社會創(chuàng)新項目，為社會組織提供人、財、物上的支持，推動社會創(chuàng)新和社會服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

5.社會交往媒介運作平臺

現(xiàn)代社會系統(tǒng)在功能分化的基礎(chǔ)上，其各個功能子系統(tǒng)逐漸演化出使其特定活動得以有效進(jìn)行、人類合作得以有序展開的“媒介”——市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的交易活動以貨幣作為基本媒介；民主政治系統(tǒng)中的選舉活動以選票作為基本媒介；正式科層制組織中的管理活動以權(quán)力作為基本媒介；法律系統(tǒng)中的司法活動以法律規(guī)范作為基本媒介②。媒介的作用在于通過其特定的標(biāo)準(zhǔn)化編碼來測量、記錄、轉(zhuǎn)換該子系統(tǒng)中主體之間的活動，使得復(fù)雜多樣的活動在該子系統(tǒng)特定的價值標(biāo)準(zhǔn)之下能夠相對準(zhǔn)確地得以衡量，為人類活動的轉(zhuǎn)換和交換提供中介，為其交往與合作秩序的建立提供基礎(chǔ)，從而使得人類合作的傳遞和擴(kuò)散變得更加有效和有序。

在人們?nèi)粘Ｉ畹纳鐣煌I(lǐng)域，情況則更加復(fù)雜。在這里不僅交往活動種類繁多，價值判斷的維度和標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜多樣，同時它們又與特定的地域環(huán)境及其風(fēng)俗文化緊密相聯(lián)，因此不容易形成相對統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化的交往媒介。一般而言，日常生活的社會交往活動常常是以“人情”“關(guān)系”“信用”和“聲譽”作為基本“媒介”。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，為了使社會交往突破個體間的局限性而實現(xiàn)在更大時空范圍具有可傳遞性，人們開始在某些社會活動領(lǐng)域嘗試創(chuàng)造出特定形式的交往媒介，如在社區(qū)互助服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的“時間銀行”[7]、在教育管理領(lǐng)域出現(xiàn)的“教育券”[8]等。這類工具能否成為社會交往的一般媒介，其功效和對不同地域的適用性還有待實踐的檢驗，在目前仍處于試驗和初步探索階段。

●春之舞

拍攝時間：2014年7月

拍攝地點：哈爾濱

攝影作者：陳寶林

●圖片說明：踏著春天的腳步，年輕的姑娘在花下舞蹈。小伙伴們用相機(jī)留下這美麗的瞬間。

未來發(fā)展展望

未來我國基層社會治理的基礎(chǔ)性支撐平臺建設(shè)需要從三個方面考量：

1.在技術(shù)層面

社會治理支撐平臺的機(jī)制設(shè)計應(yīng)與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等相關(guān)技術(shù)更好地融合，從而通過信息的有效搜集、處理和使用來提升支撐平臺的實際效能。特別是，這些信息技術(shù)的使用會有助于那些需要大范圍運作的支撐平臺的機(jī)制設(shè)計，如基于區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)“時間銀行”系統(tǒng)的“去中心化”和資產(chǎn)的有效流通[9]。

2.在功能層面

目前我國基層社會治理實踐中出現(xiàn)的支撐平臺在功能的綜合性及運作的實際效果方面還存在不同程度的欠缺，未來應(yīng)在支撐平臺功能設(shè)計的綜合集成能力方面進(jìn)一步加以提升，并在設(shè)計和實際運作過程中強(qiáng)化公眾參與，使之在不斷應(yīng)對基層社會治理的具體問題、適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和條件的過程中持續(xù)完善。

●角樓留影

拍攝時間：2014年7月

拍攝地點：北京市西城區(qū)

攝影作者：胡時芳

●圖片說明：紫禁城角樓是一座四面凸字形平面組合的多角建筑，屋頂有三層。集精巧的建筑結(jié)構(gòu)和精湛的建筑藝術(shù)于一身，是紫禁城的標(biāo)志，使人驚奇、贊嘆與敬仰。

3.在參與主體層面

基層社會治理是一個多主體協(xié)同參與的復(fù)雜過程，政府應(yīng)在最適當(dāng)?shù)氖马椛蠌?qiáng)化其獨特作用，退出一些更適合由社會組織或公眾自主運作的活動或領(lǐng)域。如果說“強(qiáng)國家”“高效政府”和“繁榮的社會”是我們的理想，而我國在前兩個方面具有一定優(yōu)勢的話，那么未來政府應(yīng)該在構(gòu)建和完善這些基礎(chǔ)性支撐平臺當(dāng)中發(fā)揮啟動、推動和扶持的作用，而不是在具體的治理事項上代辦或包辦。

注釋：

①劉陽將“社會整合（social integration）-系統(tǒng)整合（system integration）”分析框架引入社區(qū)治理分析，其中社會整合是指基于共同價值規(guī)范或共同在場的互惠、協(xié)商等人際性互動形成的整合；系統(tǒng)整合則是基于非人際的、表現(xiàn)為功能性分化（如市場或行政組織）的整合[10]；并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建了“社會整合-系統(tǒng)整合/國家-社會”社區(qū)治理分析框架[11]。

②這里筆者在借鑒盧曼（N. Luhmann）的媒介理論[12]的基礎(chǔ)上，對幾個主要社會子系統(tǒng)的活動及其媒介的表述進(jìn)行了一定的修改。