“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系的構(gòu)建研究

朱光興 楊莎莎

摘 要：現(xiàn)階段“多規(guī)合一”的工作重點(diǎn)在于規(guī)劃與協(xié)調(diào)，但因空間規(guī)劃體系中的相關(guān)問(wèn)題未能得到很好的解決，使得“多規(guī)合一”面臨機(jī)制及法制這兩方面的障礙，只有進(jìn)行空間規(guī)劃體系的改革才能夠從本質(zhì)上解決掉“多規(guī)合一”過(guò)程中所存在的各種問(wèn)題。本文就“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系的構(gòu)建流程進(jìn)行了分析與研究。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；空間規(guī)劃體系；構(gòu)建

“多規(guī)合一”是指國(guó)家一定事權(quán)管理下，為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與交通規(guī)劃等計(jì)劃內(nèi)容的有效銜接與合理配置，在開(kāi)發(fā)邊界、保護(hù)邊界和城市規(guī)模等重要參數(shù)保持一致，并進(jìn)行信息應(yīng)用平臺(tái)的建立。借助 “多規(guī)合一”使得空間布局得到有效的優(yōu)化，國(guó)土資源得以充分的利用，其對(duì)于我國(guó)的持續(xù)發(fā)展有著重要的作用。

一、“多規(guī)合一”的實(shí)踐簡(jiǎn)析

目前，我國(guó)的“多規(guī)合一”工作經(jīng)過(guò)了多年的整合，并逐步形成了將國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃這三大規(guī)劃為主，水利、交通、林地與環(huán)境等其它規(guī)劃為輔的綜合規(guī)劃體系。通過(guò)貴州省六盤(pán)水市、雷山縣、三都縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)編制的實(shí)踐過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)各規(guī)劃之間存在有目標(biāo)不一致、內(nèi)容不一致、管控不一致等問(wèn)題，導(dǎo)致了許多規(guī)劃任務(wù)出現(xiàn)了規(guī)劃不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。此外，我國(guó)現(xiàn)階段的空間規(guī)劃體系中還存在著諸多未解決的問(wèn)題，導(dǎo)致了現(xiàn)階段的“多規(guī)合一”工作同時(shí)面臨法制以及機(jī)制上面的障礙，并且難以取得良好的運(yùn)行效果。

當(dāng)前，我國(guó)已有許多城市開(kāi)展了多規(guī)合一工作，這些城市中的主要規(guī)劃目標(biāo)包含城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及統(tǒng)籌策劃城鄉(xiāng)發(fā)展等。三規(guī)合一就是講城市發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃及環(huán)境發(fā)展規(guī)劃三者進(jìn)行協(xié)調(diào)，并制定統(tǒng)一協(xié)同平臺(tái)，對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃工作中所出現(xiàn)的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。綜合規(guī)劃就是指各專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行匯總綜合，并對(duì)城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行明確，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)以及城鄉(xiāng)發(fā)展等過(guò)程。就各試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)行研究的情況，發(fā)現(xiàn)“多規(guī)合一”能夠在短時(shí)間內(nèi)有效緩解規(guī)劃矛盾，但無(wú)法解決產(chǎn)生這些矛盾的根本性問(wèn)題。這就需要夠構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，借此促進(jìn)我國(guó)空間規(guī)劃體系改革的良好發(fā)展。

二、空間規(guī)劃體系的改革建議

“三規(guī)合一”規(guī)劃指標(biāo)內(nèi)容需對(duì)地方發(fā)展的階段特點(diǎn)及發(fā)展要求進(jìn)行充分體現(xiàn)，并就對(duì)人的需求以及城鄉(xiāng)發(fā)展需求作為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)充分體現(xiàn)出規(guī)劃的針對(duì)性及地方適應(yīng)性。當(dāng)前我國(guó)還處于工業(yè)化朝著后工業(yè)化的過(guò)渡階段，其城鄉(xiāng)差距相對(duì)較大，這也致使城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力依舊很強(qiáng)，城鎮(zhèn)高效集約利用土地以及和諧保護(hù)生態(tài)兩者的矛盾相對(duì)突出。因此在進(jìn)行空間規(guī)劃的過(guò)程中就需要做到以下幾點(diǎn)：

（一）空間規(guī)劃體系的縱向重構(gòu)

國(guó)家空間規(guī)劃體系的改革工作要取得良好的改革效果，首先需要在一些條件比較成熟的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作的開(kāi)展，并根據(jù)該地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行“空間綜合規(guī)劃”的編制。在擁有這一整體規(guī)劃的指導(dǎo)下對(duì)該地區(qū)土地利用規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行修改指導(dǎo)，并對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一處理。在進(jìn)行空間綜合規(guī)劃的過(guò)程中可分為全國(guó)層面上國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、跨省域行政區(qū)域規(guī)劃、省域?qū)哟慰臻g發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及地方層次空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃四個(gè)層次。

國(guó)家層面上的空間規(guī)劃過(guò)程中主要包含以下兩方面的內(nèi)容：①未來(lái)某一個(gè)階段，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化等方面的發(fā)展提出規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略，具體規(guī)劃流程與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃類似。②全國(guó)層面上的空間規(guī)劃中，為確保各項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)得到充分的落實(shí)，需要相關(guān)政府通過(guò)立法保護(hù)來(lái)促進(jìn)，借此給予省域規(guī)劃一定的審批依據(jù)。省域?qū)用嫔系膰?guó)土空間規(guī)劃，需要按照主體功能區(qū)規(guī)劃定位來(lái)進(jìn)行空間發(fā)展規(guī)劃的編制，按照因地制宜，各個(gè)省份的實(shí)際發(fā)展情況以及歷史文化發(fā)展等因素進(jìn)行空間發(fā)展規(guī)劃的針對(duì)性制定。其具體的空間規(guī)劃流程需要嚴(yán)格遵循該省域的發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)于地方層次空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃則需要將鄉(xiāng)村的實(shí)際生活作為基礎(chǔ)，來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村的建設(shè)與規(guī)劃進(jìn)行不斷的優(yōu)化與完善，只有這樣才能夠切實(shí)服務(wù)于廣大的農(nóng)民群眾，并進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展。

（二）空間規(guī)劃體系橫向重構(gòu)

對(duì)于不同層級(jí)的空間規(guī)劃，具體的規(guī)劃內(nèi)容會(huì)有一定的差異性。如全國(guó)國(guó)土空間戰(zhàn)略規(guī)劃中所涵蓋的內(nèi)容就比較復(fù)雜，且具備有很高的系統(tǒng)性，需要包含到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)文化發(fā)展目標(biāo)、公共服務(wù)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面內(nèi)容。對(duì)于省級(jí)行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)行空間戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，需要依賴于全國(guó)國(guó)土空間戰(zhàn)略規(guī)劃，并結(jié)合本省份的實(shí)際對(duì)各項(xiàng)空間規(guī)劃任務(wù)進(jìn)一步的細(xì)化與分解處理。對(duì)地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，除去一般的空間規(guī)劃內(nèi)容之外，還要求相關(guān)的規(guī)劃人員能夠充分重視城鄉(xiāng)空間中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及公共服務(wù)設(shè)施等具體到地表空間上的內(nèi)容，在一些必要的情況下，還需要經(jīng)過(guò)升級(jí)以及地方管理部門(mén)的審核之后，將編制部門(mén)的專業(yè)規(guī)劃納入到空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系之中。

（三）構(gòu)建配套的制度，完善相關(guān)法律法規(guī)

除了上述措施外，我國(guó)政府部門(mén)還需積極進(jìn)行行政體制的改革工作，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，理清各個(gè)部門(mén)在國(guó)土管控方面的職責(zé)。在國(guó)家層面上，已確定由同一個(gè)部門(mén)進(jìn)行空間綜合規(guī)劃編制、國(guó)土資源空間布局與管控等工作的執(zhí)行，并要求國(guó)家對(duì)地方的發(fā)展、土地的使用進(jìn)行宏觀的管控干預(yù)，借此來(lái)改變以往行政管理為主的局面，從而實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。此外還需相關(guān)部門(mén)根據(jù)空間規(guī)劃體系的具體架構(gòu)，構(gòu)建出完善的法律法規(guī)制度，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等進(jìn)行系統(tǒng)的優(yōu)化與完善，使得各級(jí)政府部門(mén)的管理職能得到充分的發(fā)揮。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃工作正處于探索階段，在具體的執(zhí)行過(guò)程中還存在著一定的問(wèn)題。這就要求相關(guān)的政府部門(mén)積極借鑒國(guó)外好的經(jīng)驗(yàn)，在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)的空間規(guī)劃體系進(jìn)行優(yōu)化與完善，從而促進(jìn)我國(guó)的相關(guān)規(guī)劃任務(wù)得以順利推行，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系得到持續(xù)的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：朱光興（1980-），男，高級(jí)工程師，主要從事：攝影測(cè)量與遙感、數(shù)字城市等方面的應(yīng)用與研究。