環(huán)境行政公益訴訟中的和解制度探究

張式軍 趙妮

摘 要：我國(guó)2017年修訂的《行政訴訟法》確立了環(huán)境行政公益訴訟制度，進(jìn)一步推動(dòng)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。但現(xiàn)有規(guī)定沒有涉及檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟能否適用和解?；趥鹘y(tǒng)的公權(quán)力不可處分理論及檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色定位，一些學(xué)者否認(rèn)環(huán)境行政公益訴訟適用和解的可行性。然而，公權(quán)力不可處分理論的發(fā)展、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟權(quán)的重構(gòu)以及司法實(shí)踐的需求，都為環(huán)境行政公益訴訟適用和解提供了空間。在不損害公共利益、符合環(huán)境行政公益訴訟目的的前提下，應(yīng)允許環(huán)境行政公益訴訟以和解方式結(jié)案。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟;和解;處分權(quán);公共利益

中圖分類號(hào)：D922.68 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）08-0055-08

一、爭(zhēng)議的焦點(diǎn)：環(huán)境行政公益訴訟能否適用和解

自2015年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作開展，尤其是2017年《行政訴訟法》修訂以來，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟特別是環(huán)境行政公益訴訟中發(fā)揮著重要作用。相關(guān)資料表明，環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件數(shù)量中占比最大。①環(huán)境行政公益訴訟已成為檢察機(jī)關(guān)通過訴訟手段督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)積極履職、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段。根據(jù)《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以以原告的身份提起環(huán)境行政公益訴訟。但由于檢察機(jī)關(guān)特殊的職能定位，其行使訴權(quán)與普通訴訟原告并不完全一致，由此產(chǎn)生了諸多制度構(gòu)建方面的新問題，其中之一是檢察機(jī)關(guān)可否與被訴的行政機(jī)關(guān)和解②，即環(huán)境行政公益訴訟可否以和解的方式結(jié)案。

2015年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、2016年最高人民法院發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》都明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟案件不適用調(diào)解，2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定人民檢察院可以有條件地撤回起訴。概言之，相關(guān)司法解釋明確了環(huán)境行政公益訴訟不適用調(diào)解、可以撤訴，但對(duì)其是否適用和解沒有作出明確、直接的規(guī)定。

1.環(huán)境行政公益訴訟中和解撤訴的風(fēng)險(xiǎn)

1989年《行政訴訟法》第50條規(guī)定，行政訴訟案件不適用調(diào)解。由于傳統(tǒng)行政訴訟調(diào)解與和解具有同質(zhì)性，故法官不能在行政訴訟案件中適用和解。但司法實(shí)踐對(duì)行政訴訟適用和解有強(qiáng)烈需求，一些普通的行政訴訟案件往往在法院的協(xié)調(diào)下以撤訴的方式結(jié)案，這實(shí)際上是一種隱性的和解形式。2008年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》在一定程度上為行政訴訟案件適用和解提供了裁斷依據(jù)，司法實(shí)踐中據(jù)此出現(xiàn)了行政訴訟適用和解的現(xiàn)象。③該規(guī)定的出臺(tái)是為了進(jìn)一步規(guī)范行政訴訟中原告因和解而申請(qǐng)撤訴的行為。④1989年《行政訴訟法》第51條表面上是關(guān)于當(dāng)事人撤訴的規(guī)定，實(shí)際上隱含和解的內(nèi)容。被告改變其具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴，這其實(shí)就是一個(gè)和解的過程，即和解是撤訴的原因，撤訴是和解的最終結(jié)果。2014年《行政訴訟法》將1989年《行政訴訟法》規(guī)定的禁止調(diào)解變?yōu)橛邢拚{(diào)解，并延續(xù)了1989年《行政訴訟法》對(duì)撤訴的規(guī)定。這樣，2014年修改《行政訴訟法》之后，“撤訴”式和解依舊存在，司法實(shí)踐中有的行政案件通過“協(xié)調(diào)撤訴”結(jié)案。

借助于撤訴完成和解，是法院在不違背當(dāng)時(shí)法律規(guī)定的前提下適應(yīng)實(shí)踐需求而進(jìn)行的創(chuàng)新，是審判智慧的體現(xiàn)，對(duì)處理行政案件有積極作用。但不可否認(rèn)，這種嘗試也存在問題：由于缺乏法律依據(jù)，行政訴訟和解的范圍、手段等都缺乏限制，不可避免地存在無原則“和稀泥”及壓服式的非自愿和解。⑤另外，和解過程并沒有在撤訴裁定中體現(xiàn)出來，和解內(nèi)容沒有進(jìn)行公示，和解內(nèi)容的履行情況無法接受各方監(jiān)督。實(shí)踐中不排除這樣的現(xiàn)象：被告為讓原告撤訴，先假意與其達(dá)成和解，改變被訴的行政行為，待原告撤訴后并不履行或不完全履行所達(dá)成的和解協(xié)議，甚至反悔，作出新的不利于原告的行政行為。⑥由于原被告雙方可能只是達(dá)成口頭和解，即使有書面和解協(xié)議，也缺乏法院以有強(qiáng)制執(zhí)行力的調(diào)解書予以確認(rèn)，所以原告的合法權(quán)益將無法得到維護(hù)。并且，除非申請(qǐng)?jiān)賹?，原告撤訴后不能基于同一事實(shí)和理由再次起訴，由此將受到二次傷害，加劇與被告之間的矛盾沖突。⑦

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第49條是關(guān)于行政公益訴訟適用撤訴的規(guī)定⑧，該條中的撤訴標(biāo)準(zhǔn)比《行政訴訟法》第62條的規(guī)定更加嚴(yán)格。傳統(tǒng)行政訴訟中，只要原告同意，無論被告是否糾正或全部糾正被訴的違法行政行為，原告都可以撤訴。而在行政公益訴訟中，只有在檢察機(jī)關(guān)的全部訴求得以實(shí)現(xiàn)之后，原告才可以撤訴。問題在于，現(xiàn)實(shí)中缺乏判斷被訴行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境問題錯(cuò)綜復(fù)雜，生態(tài)系統(tǒng)得到完全修復(fù)需要很長(zhǎng)時(shí)間，行政機(jī)關(guān)完成生態(tài)修復(fù)行為后，真正的修復(fù)效果往往需要幾年甚至幾十年才能顯現(xiàn)，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否充分履行職責(zé)無法作出完全準(zhǔn)確的判斷。⑨因此，不排除行政機(jī)關(guān)為達(dá)到使原告撤訴的目的而僅履行部分職責(zé)，待原告撤訴后并不繼續(xù)履行職責(zé)，致使生態(tài)環(huán)境得不到實(shí)際修復(fù)的現(xiàn)象存在。另外，無法排除環(huán)境行政公益訴訟中當(dāng)事人雙方以撤訴之名行和解之實(shí)，和解內(nèi)容存在損害環(huán)境公共利益的情形。若要防范和解撤訴的風(fēng)險(xiǎn)，就需引進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟和解制度，讓和解有法可依、公開透明、接受監(jiān)督，更好地維護(hù)環(huán)境公共利益。

2.環(huán)境行政公益訴訟能否適用和解的主要觀點(diǎn)

環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)上屬于行政訴訟的范疇。從行政訴訟的視角看，《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋、政策文件中“和解”“協(xié)調(diào)撤訴”“協(xié)調(diào)和解”等多種表述可能出于多種因素考量，但具有同質(zhì)性，都有合意、協(xié)商之義?？紤]到環(huán)境行政公益訴訟的特殊性以及檢察機(jī)關(guān)的職能定位，司法解釋中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟權(quán)（特別是關(guān)于和解）的具體規(guī)定與《行政訴訟法》關(guān)于和解的規(guī)定不一致，這具有一定的合理性。學(xué)界對(duì)環(huán)境行政公益訴訟能否適用和解的爭(zhēng)議很大，主要有以下四種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟適用和解持肯定態(tài)度，認(rèn)為對(duì)此不需要作太過嚴(yán)格的限制。有學(xué)者從檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟起訴人角色出發(fā)，論證其在環(huán)境行政公益訴訟案件中的特殊身份使其在環(huán)境行政公益訴訟中運(yùn)用和解制度具備合理性和必要性，至于和解時(shí)間可以很靈活，沒必要進(jìn)行過多限制，訴前、訴中、一審中、二審中都可以。⑩也有學(xué)者認(rèn)為，只要行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)救措施能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的，就應(yīng)允許原被告雙方在法院的主持下達(dá)成和解，以提高行政效率，節(jié)約行政成本和司法成本。B11第二種觀點(diǎn)原則上對(duì)環(huán)境行政公益訴訟適用和解持肯定態(tài)度，但認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)和解的時(shí)間、范圍等進(jìn)行一定的限制并加強(qiáng)監(jiān)督。B12第三種觀點(diǎn)原則上對(duì)環(huán)境行政公益訴訟適用和解持否定態(tài)度，認(rèn)為若要在環(huán)境行政公益訴訟中運(yùn)用和解制度，就需施以嚴(yán)格的限制。判決以外的結(jié)案方式不符合司法民主和公益不可處分的原則，并且現(xiàn)行法律對(duì)和解的規(guī)定很不完善，因而不應(yīng)過分夸大和解在環(huán)境公益訴訟中的作用。B13第四種觀點(diǎn)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟適用和解持完全否定的態(tài)度，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)具有不可處分性，因而檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟不適用調(diào)解與和解。B14

上述觀點(diǎn)分歧源于對(duì)兩個(gè)問題的認(rèn)識(shí)差異：一個(gè)是行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)問題，另一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)問題。這兩個(gè)問題涉及兩方面理論：一是與民事訴訟實(shí)行當(dāng)事人意思自治相比，關(guān)于行政訴訟存在“公權(quán)力不可處分”的傳統(tǒng)理論;二是較之普通的私益訴訟，環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，“檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)會(huì)損害公共利益”是反對(duì)環(huán)境公益訴訟適用和解的主要理論支撐。下文圍繞這兩種理論，探討環(huán)境行政公益訴訟是否存在適用和解的基礎(chǔ)。

二、行政權(quán)不可處分的觀點(diǎn)面臨理論和實(shí)踐沖擊

“公權(quán)力不可處分”論認(rèn)為，在行政訴訟中，行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，具有不可處分性，而和解是原被告雙方針對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商，最終達(dá)成合意的糾紛解決方式，必然涉及私權(quán)利與公權(quán)力的處分問題，行政機(jī)關(guān)在訴訟中沒有處分行政權(quán)的空間，因而行政訴訟不適用和解。B15隨著社會(huì)的發(fā)展，行政法學(xué)理論不斷完善，“公權(quán)力不可處分”論過于僵化，與實(shí)際情況不相符，受到社會(huì)各界質(zhì)疑。

首先，自由裁量權(quán)理論的發(fā)展對(duì)“公權(quán)力不可處分”論帶來極大沖擊。美國(guó)著名行政法學(xué)者施瓦茨指出，行政權(quán)的核心是行政裁量，行政法就是為控制行政裁量權(quán)而產(chǎn)生的法。B16行政機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中并不是機(jī)械地適用法律。行政管理事務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，立法一般只作出原則性的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)在實(shí)施法律的過程中根據(jù)具體情況進(jìn)行專業(yè)性的裁量處理。隨著社會(huì)變遷，行政機(jī)關(guān)需要管理的社會(huì)事務(wù)日益繁雜，為適應(yīng)這一狀況，法律賦予行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中更多的自由裁量空間。B17雖然實(shí)踐中存在行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，但賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)是協(xié)調(diào)形式公平與實(shí)質(zhì)公平之間關(guān)系的必然選擇。要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，必須讓行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中具體案件具體分析。立法只是通過規(guī)定裁量基準(zhǔn)等行政原則以限制自由裁量權(quán)，最大程度防止自由裁量權(quán)被濫用?！肮珯?quán)力不可處分”的說法并不確切，應(yīng)當(dāng)說“公權(quán)力不可任意處分”，即行政機(jī)關(guān)不可隨意放棄、變更其法定職權(quán)。在法律允許的自由裁量范圍內(nèi)適當(dāng)處分自己的權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)具體行使行政權(quán)的應(yīng)有之義。

其次，行政機(jī)關(guān)依法處分公權(quán)力符合法治的要求。依據(jù)“有錯(cuò)必糾”原則，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)只要發(fā)現(xiàn)已作出的具體行政行為存在錯(cuò)誤，就可以及時(shí)糾正。例如，在行政復(fù)議中，行政機(jī)關(guān)可以通過內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)不合法、不合理的具體行政行為進(jìn)行改變。這實(shí)際上就是對(duì)公權(quán)力的處分。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，如果爭(zhēng)議是涉及自由裁量權(quán)的具體行政行為，則在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，允許申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人達(dá)成和解協(xié)議。B18這也體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)可以對(duì)公權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)處分。

再次，現(xiàn)代行政理念和行政方式為行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)提供了空間。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府在管理方式上更加強(qiáng)調(diào)公眾參與，盡量采用指導(dǎo)、協(xié)商、說服等柔性、低強(qiáng)制性的方式達(dá)到行政管理目的。B19由于現(xiàn)代行政更加強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商等民主精神，行政指導(dǎo)、行政合同、行政事實(shí)行為等服務(wù)型行政管理方式大量出現(xiàn)，為行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，依法適當(dāng)處分自己的權(quán)力提供了空間。B20

最后，域外法治實(shí)踐中存在環(huán)境行政公益訴訟適用和解的先例。美國(guó)是現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)源地，該國(guó)有大量環(huán)境公益訴訟（citizen suit）通過和解處理，和解甚至成為行政機(jī)關(guān)的一種執(zhí)法策略。在美國(guó)存在“起訴—和解”的訴訟形式，即原告對(duì)行政機(jī)關(guān)（主要是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局）提起公益訴訟，要求其履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)與原告達(dá)成和解協(xié)議，然后法院簽發(fā)同意令，支持當(dāng)事人之間的和解協(xié)議，最后終結(jié)訴訟。B21德國(guó)立法允許環(huán)境行政公益訴訟適用和解，德國(guó)行政法院專門配有接受過調(diào)解訓(xùn)練的法官主持調(diào)解程序。B22印度是世界上第一個(gè)賦予公民公益訴訟原告資格的國(guó)家，20世紀(jì)90年代以來，印度法院在審理公益訴訟案件中特別強(qiáng)調(diào)非對(duì)抗性，法官在審理模式上傾向于將公益訴訟看作法院、公民和公共機(jī)構(gòu)等主體為達(dá)成合議而進(jìn)行的協(xié)商合作，以在各方共同參與下尋求解決公共問題的方案。B23

綜上，行政機(jī)關(guān)并不是不可以處分公權(quán)力，而是不可任意處分公權(quán)力。在法律允許的范圍內(nèi)，只要不損害社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益，適當(dāng)處分公權(quán)力是合法且必要的。公權(quán)力不可任意處分理論及行政自由裁量權(quán)理論是環(huán)境行政公益訴訟中作為被告的行政機(jī)關(guān)尋求和解的理論依據(jù)，這兩種理論既符合法治精神，也有強(qiáng)烈的實(shí)踐需求。

三、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的處分權(quán)重構(gòu)

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中是否可以尋求和解，取決于檢察機(jī)關(guān)是否享有處分權(quán)，而檢察機(jī)關(guān)是否享有處分權(quán)取決于其在訴訟中的身份定位。訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的基礎(chǔ)。只有從源頭探究檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)來源及其性質(zhì)，才能明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的地位、權(quán)利義務(wù)及相關(guān)制度構(gòu)建。

1.檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)來源的相關(guān)理論及訴權(quán)的性質(zhì)

環(huán)境行政公益訴權(quán)是指當(dāng)事人在行政行為侵犯環(huán)境公共利益時(shí)向法院提起訴訟的程序性權(quán)利。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度僅賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴權(quán)。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)享有環(huán)境行政公益訴權(quán)的法理基礎(chǔ)，主要有以下三種理論。

其一，國(guó)家積極作為論。該理論強(qiáng)調(diào)政府主動(dòng)提供公共服務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)防止公權(quán)力被濫用，應(yīng)注重自身的法治建設(shè)。B24國(guó)家應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行法治化建設(shè)，以權(quán)力制約權(quán)力，通過制度安排應(yīng)對(duì)公權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。B25檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟就是以權(quán)力制約權(quán)力的體現(xiàn)：面對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)代表公共利益起訴，啟動(dòng)司法程序，通過司法權(quán)的運(yùn)行將越界的行政權(quán)趕回正常的軌道，促進(jìn)行政權(quán)的法治化行使。

其二，訴訟信托論。該理論突破傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論要求訴訟當(dāng)事人必須是法律上的直接利害關(guān)系人的限制，將當(dāng)事人范圍拓展到非直接利害關(guān)系人。依據(jù)該理論，公民將環(huán)境公共利益交給國(guó)家進(jìn)行信托管理，信托內(nèi)容包含旨在保護(hù)環(huán)境公共利益的行政公益訴權(quán)。這樣，當(dāng)行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為而致環(huán)境公共利益損害時(shí)，國(guó)家將運(yùn)用公民信托于其的行政公益訴權(quán)來維護(hù)環(huán)境公共利益。由于國(guó)家無法親自參加訴訟，所以由維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使環(huán)境行政公益訴權(quán)。B26自檢察制度誕生以來，檢察機(jī)關(guān)完成犯罪追訴任務(wù)是訴訟信托理論的重要體現(xiàn)。這一理論在環(huán)境行政公益訴訟中同樣適用。

其三，憲法賦權(quán)論。1982年以來，我國(guó)《憲法》歷經(jīng)多次修正，一直保留檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之地位的規(guī)定。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中存在違法行為或不作為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)享有提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)力，以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極依法行政，這完全符合憲法規(guī)定，具有充分的正當(dāng)性。此處檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)與其法律監(jiān)督權(quán)并不矛盾，因?yàn)閱?dòng)行政公益訴訟程序是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過行使行政公益訴訟起訴權(quán)而履行監(jiān)督職能。B27

以上支持檢察機(jī)關(guān)具有環(huán)境行政公益訴權(quán)的三種理論，從本質(zhì)上可以歸納為兩方面內(nèi)容：一是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)代表公共利益，所以在生態(tài)環(huán)境遭到破壞時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表公眾維護(hù)環(huán)境公共利益;二是檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，提起環(huán)境行政公益訴訟就是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的一種方式。這兩方面內(nèi)容是賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴權(quán)的關(guān)鍵理論支撐。至于在賦權(quán)時(shí)首先想到檢察機(jī)關(guān)，是檢察機(jī)關(guān)而非其他機(jī)關(guān)代表公共利益，這些其實(shí)都是由檢察機(jī)關(guān)的職能定位決定的。我國(guó)《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，這決定了檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)者，它行使職能的每一種具體方式都是為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益服務(wù)的。全方位的法律監(jiān)督包括對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督。雖然從理論上講行政機(jī)關(guān)也是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表，但行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的代表性的側(cè)重點(diǎn)不一樣，甚至在一些領(lǐng)域會(huì)產(chǎn)生較大分歧。更確切地說，各地政府部門會(huì)受到不同政績(jī)目標(biāo)的影響而格外關(guān)注任期內(nèi)的地方利益和社會(huì)公眾利益，這種短暫的局部利益與長(zhǎng)期的全局利益之間會(huì)發(fā)生抵觸，因而檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，以便從長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局的角度維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。B28需要注意的是，我國(guó)《行政訴訟法》第25條列明了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益提起行政公益訴訟的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮代表性的側(cè)重點(diǎn)是不一樣的。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益有很強(qiáng)的重合性和一致性，但二者還是有區(qū)別的。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)提起行政公益訴訟的目的是維護(hù)國(guó)家利益，而針對(duì)生態(tài)環(huán)境問題提起的行政公益訴訟則更多地為維護(hù)公共利益。

綜上，法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)來源。檢察機(jī)關(guān)依其法律監(jiān)督職能，代表社會(huì)公共利益對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)損害環(huán)境公共利益的違法行為。應(yīng)當(dāng)注意的是，檢察機(jī)關(guān)的這種法律監(jiān)督權(quán)并不包含對(duì)被監(jiān)督行政行為直接進(jìn)行裁決的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)只能將法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為行政公益訴權(quán)，依靠法院的司法裁判實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益的終極目標(biāo)。

2.檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的身份定位

在環(huán)境行政公益訴訟中，是強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，還是強(qiáng)調(diào)其以公共利益代表的身份維護(hù)環(huán)境公共利益？這是理論界爭(zhēng)議很大的一個(gè)問題。不同的身份定位會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中的具體權(quán)利義務(wù)差異。無論是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)期間有關(guān)司法解釋規(guī)定的公益訴訟人，還是后來有關(guān)司法解釋規(guī)定的公益訴訟起訴人，我們不能通過稱謂的不同來辨別檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的身份。實(shí)際上，有關(guān)司法解釋回避了這一問題，并沒有正面回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的身份定位。筆者認(rèn)為，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公共利益代表者的身份進(jìn)行訴訟活動(dòng)。

首先，傳統(tǒng)的行政訴訟屬于主觀訴訟，而環(huán)境行政公益訴訟屬于客觀訴訟。不同于主觀訴訟對(duì)個(gè)人權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，客觀訴訟更加注重法秩序的維護(hù)和社會(huì)公共利益的保護(hù)。B29設(shè)計(jì)環(huán)境行政公益訴訟的適格起訴主體時(shí)，首先考慮的因素是哪一主體具有更強(qiáng)的公共利益代表性，而不是哪一主體有更強(qiáng)的能力去監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。因?yàn)槿魏沃黧w只要提起行政訴訟，就必然具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。行政訴訟中的被告方恒定為行政機(jī)關(guān)，只要啟動(dòng)行政訴訟程序，就必然可以實(shí)現(xiàn)通過司法程序?qū)π姓袨檫M(jìn)行監(jiān)督的目的。環(huán)境行政公益訴訟制度的重點(diǎn)不是誰能更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，而是誰能更好地代表不特定多數(shù)人維護(hù)環(huán)境公共利益。

其次，檢察機(jī)關(guān)之所以享有環(huán)境行政公益訴權(quán)是因?yàn)槠渥鳛榉杀O(jiān)督機(jī)關(guān)，具有代表公共利益的職能。檢察機(jī)關(guān)的職能與環(huán)境行政公益訴訟需要的起訴主體之間具有高度契合性，并且考慮到我國(guó)行政公益訴訟尚處于探索階段，賦予其他主體訴權(quán)的時(shí)機(jī)還不成熟，故檢察機(jī)關(guān)成為目前唯一擁有環(huán)境行政公益訴權(quán)的主體，但這并不意味著環(huán)境行政公益訴權(quán)主體的范圍不會(huì)擴(kuò)張。在我國(guó)《行政訴訟法》未明確限定行政公益訴權(quán)主體之前，實(shí)踐中曾存在很多由社會(huì)組織提起的行政公益訴訟，這說明司法實(shí)務(wù)中法院審查行政公益訴權(quán)主體是否適格時(shí)主要審查其能否代表公共利益。在美國(guó)，公民個(gè)人、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)等都有權(quán)提起環(huán)境訴訟，立法賦予這些主體訴權(quán)是基于其能夠維護(hù)環(huán)境公共利益，而并不考慮其能否監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。因?yàn)楹笠豢紤]是沒有實(shí)質(zhì)意義的，行政公益訴訟本身就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，無須在選擇訴權(quán)主體時(shí)作此特殊考慮。

再次，我國(guó)《行政訴訟法》、環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)司法解釋十分注重檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的公共利益代表者身份。2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》與2016年《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》均規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟的身份是公益訴訟人，其訴訟權(quán)利義務(wù)參照《行政訴訟法》關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將檢察機(jī)關(guān)的身份定位為公益訴訟起訴人，并明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起上訴而非抗訴，檢察機(jī)關(guān)依照《行政訴訟法》的規(guī)定享有訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)通過直接向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。學(xué)界對(duì)訴前程序中檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的角色定位爭(zhēng)議不大。進(jìn)入訴訟之后，根據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)參照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，而《行政訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)與普通行政訴訟原告的權(quán)利義務(wù)相同，因此，訴訟中檢察機(jī)關(guān)的身份不是法律監(jiān)督者，而是代表公共利益的原告。

最后，環(huán)境行政公益訴訟是《行政訴訟法》修訂后新增的訴訟類型，既然規(guī)定在《行政訴訟法》中，其本質(zhì)就是一種行政訴訟。出于維護(hù)行政訴訟基本構(gòu)造的考慮，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)是公共利益代表者的身份，這樣才能維持訴訟中原被告雙方平等對(duì)抗的基本格局。如果檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份參與環(huán)境行政公益訴訟，就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)訴訟中只有被告方而無原告方，這是對(duì)行政訴訟構(gòu)造的根本破壞。另外，環(huán)境行政公益訴訟表面上看是“官告官”的模式，其實(shí)是將檢察機(jī)關(guān)定位于法律監(jiān)督者。“官告官”是對(duì)行政訴訟之“民告官”基本訴訟模式的顛覆，有學(xué)者因此反對(duì)賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴權(quán)。若將檢察機(jī)關(guān)的角色定位為環(huán)境公共利益代表者，問題就迎刃而解。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為公共利益代表者，可以代表環(huán)境權(quán)益受到侵害的不特定多數(shù)公民提起環(huán)境行政公益訴訟，其仍然遵循行政訴訟“民告官”的模式，并沒有損害行政訴訟的基本構(gòu)造。

3.檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中有無和解權(quán)

上文厘清了檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)來源與訴權(quán)性質(zhì)，可以看出，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中是享有處分權(quán)的，只是這種處分權(quán)不能損害公共利益。合法、適當(dāng)?shù)匦惺固幏謾?quán)，有利于維護(hù)公共利益。在環(huán)境行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)保護(hù)的環(huán)境公共利益并不必然與檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)的訴訟請(qǐng)求完全契合，在法院查明案件事實(shí)、訴訟各方充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步考慮是否調(diào)整訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容，這種調(diào)整并不意味著對(duì)環(huán)境公共利益的放棄和貶損。環(huán)境行政公益訴訟和解制度實(shí)質(zhì)上是通過訴訟搭建平臺(tái)，在法院、公眾等主體的監(jiān)督下，讓訴訟雙方有機(jī)會(huì)進(jìn)行商討，為修復(fù)和維護(hù)環(huán)境公共利益確定最好的方案。B30在訴訟過程中，不違反公共利益是底線，在此前提下，不違反或有利于公共利益的訴訟行為都應(yīng)當(dāng)是允許的。

另外，在環(huán)境行政公益訴訟制度中，考慮到社會(huì)公眾人數(shù)的不確定性及訴訟能力不足等因素，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表提起訴訟。這就免除了社會(huì)公眾參加訴訟并承擔(dān)相應(yīng)舉證責(zé)任的義務(wù)，而將訴訟義務(wù)全部轉(zhuǎn)移給檢察機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾無須親力親為就可以享受權(quán)利被救濟(jì)的效果。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，既然檢察機(jī)關(guān)負(fù)有完全的訴訟義務(wù)，其自然應(yīng)當(dāng)享有完全的訴訟權(quán)利，包括作為處分權(quán)的和解。B31這種處分權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制，即不能損害環(huán)境公共利益。在此基礎(chǔ)上，若檢察機(jī)關(guān)在訴訟中通過舉證、質(zhì)證等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)改變?cè)V求、進(jìn)行和解有助于維護(hù)環(huán)境公共利益，就應(yīng)允許當(dāng)事人雙方和解。不同于僅關(guān)注自身利益的傳統(tǒng)的原告，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表者，其在訴訟中不遷就任何一方，完全服務(wù)于維護(hù)環(huán)境公共利益的目的。B32因此，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中不僅要著眼于當(dāng)前，更要放眼未來，找到最有利于生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的措施，若和解有助于生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，自然應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆试S。對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟和解中可能產(chǎn)生雙方串通、損害公共利益的問題，只需像對(duì)待環(huán)境民事公益訴訟和解那樣，通過設(shè)置配套制度予以防御，而沒必要絕對(duì)禁止和解。B33

四、環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐并不排斥和解

2017年《行政訴訟法》修改之前，司法實(shí)踐中已有檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的案例。由于《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第48條、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第17條規(guī)定行政公益訴訟案件不適用調(diào)解，而對(duì)是否適用和解沒有明確規(guī)定，所以在已公開的檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件中沒有以和解結(jié)案的案例。不過，司法實(shí)踐中有一些社會(huì)組織提起的，名為環(huán)境民事公益訴訟、實(shí)為環(huán)境行政公益訴訟，最終以和解方式結(jié)案的案件。這方面的典型案件如“江蘇淮安不可移動(dòng)文物案”：2009年第3次全國(guó)文物普查時(shí)，淮安市周總理童年讀書處周邊的8處建筑被列入不可移動(dòng)文物名單，然而在此后7年間，為打造“總理童年仿古街區(qū)”商業(yè)項(xiàng)目，上述8處文物中的6處被拆除。B34基于以上情況，2016年5月，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)綠發(fā)會(huì)）以被拆遷建筑的所有權(quán)人、淮安市清河區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、淮安市清河區(qū)文化廣電新聞出版局、淮安市清河區(qū)人民政府（清河區(qū)后來與清浦區(qū)合并成立現(xiàn)清江浦區(qū)）四方為被告向法院提起環(huán)境公益訴訟。B35該案件最終達(dá)成和解協(xié)議，法院于2017年9月出具了調(diào)解書。和解協(xié)議的內(nèi)容包括：對(duì)于現(xiàn)存的兩處不可移動(dòng)文物在原址上進(jìn)行保護(hù)，對(duì)于已經(jīng)拆毀的建筑進(jìn)行復(fù)建，打造歷史文化街區(qū)。調(diào)解書中提到，被告的履行行為和履行效果接受中國(guó)綠發(fā)會(huì)及當(dāng)?shù)厝舜?、政協(xié)、文物專家、文物愛好者的監(jiān)督，如果和解協(xié)議沒有得到完全履行，中國(guó)綠發(fā)會(huì)有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。B36

這起案件的原告方是環(huán)保組織，按照環(huán)境民事公益訴訟和解程序，原被告雙方達(dá)成和解協(xié)議，法院出具民事調(diào)解書對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行確認(rèn)?？梢钥闯?，這起案件本質(zhì)上是環(huán)境行政公益訴訟。首先，文物屬于環(huán)境的范疇?！董h(huán)境保護(hù)法》第2條明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法中的環(huán)境包括人文遺跡。人文遺跡具有很強(qiáng)的公共性，而行政機(jī)關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)管理公共環(huán)境事務(wù)。這種管理應(yīng)當(dāng)合法合理，以維護(hù)環(huán)境公共利益為目標(biāo)。其次，中國(guó)綠發(fā)會(huì)作為環(huán)保公益組織，符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條列明的享有環(huán)境公益訴權(quán)的社會(huì)組織應(yīng)具備的條件。行政機(jī)關(guān)拆除文物的行政行為損害了不特定多數(shù)群體的環(huán)境公共利益，對(duì)此，中國(guó)綠發(fā)會(huì)可以代表公共利益提起環(huán)境公益訴訟。最后，案件被告方是行政機(jī)關(guān)，訴訟標(biāo)的是行政機(jī)關(guān)的行政行為。無論是訴訟請(qǐng)求還是最終達(dá)成的和解協(xié)議，都要求被訴行政機(jī)關(guān)積極履行法定職權(quán)，修復(fù)因其違法行政行為而受到破壞的生態(tài)環(huán)境。B37檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的身份是公共利益代表者，而社會(huì)組織之所以能提起訴訟，也是因?yàn)榫邆涔怖娲碚叩纳矸?，于是，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織在訴訟過程中的身份一樣，二者在訴訟中行使具體權(quán)利義務(wù)都參照《行政訴訟法》關(guān)于原告權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。那么，同一案件若由社會(huì)組織提起就可進(jìn)行和解，若由檢察機(jī)關(guān)提起則不允許和解，這顯然是說不通的。

上述案件通過和解達(dá)到了很好的修復(fù)和維護(hù)生態(tài)環(huán)境的效果，當(dāng)時(shí)法院若禁止和解，強(qiáng)制以訴訟方式結(jié)案，結(jié)果可能是通過判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)拆除不可移動(dòng)文物的行為違法，然后責(zé)令行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)以維護(hù)公共利益。對(duì)比兩種結(jié)果可以看出，判決一般是籠統(tǒng)地要求行政機(jī)關(guān)履職、修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，而和解協(xié)議所達(dá)成的修復(fù)方案更加具體詳盡，更有助于被執(zhí)行和監(jiān)督，也更有利于修復(fù)和維護(hù)環(huán)境公共利益。更好地維護(hù)環(huán)境公共利益是設(shè)置環(huán)境行政公益訴訟制度的初衷，過于固化的規(guī)定無法滿足實(shí)踐中復(fù)雜多樣的案件處理需求，會(huì)導(dǎo)致有些案件達(dá)不到維護(hù)公共利益的最佳效果。

五、環(huán)境行政公益訴訟和解制度的構(gòu)建要點(diǎn)

1.和解時(shí)間的把握

環(huán)境行政公益訴訟涉及環(huán)境公共利益，和解時(shí)間應(yīng)當(dāng)受到限制，只能在舉證、質(zhì)證程序之后。因?yàn)橹挥薪?jīng)過舉證、質(zhì)證，案件事實(shí)、法律事實(shí)以及各方證據(jù)、訴求、爭(zhēng)議焦點(diǎn)才得以明晰，生態(tài)環(huán)境受損狀況才得以明確，在此基礎(chǔ)上原被告雙方才能就生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案進(jìn)行協(xié)商。舉證、質(zhì)證以后，法院會(huì)獲得判斷和解協(xié)議內(nèi)容是否合法、對(duì)公共利益有無減損的依據(jù)，以增強(qiáng)司法監(jiān)督。應(yīng)禁止其他時(shí)間的和解，以免將和解置于缺乏公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督的境地，給和解協(xié)議內(nèi)容貶損環(huán)境公共利益的現(xiàn)象留下可乘之機(jī)。

2.和解范圍的限定

肯定環(huán)境行政公益訴訟和解制度，并不是要求所有環(huán)境行政公益訴訟案件都以和解結(jié)案。和解只是解決爭(zhēng)議的一種方式，是對(duì)判決結(jié)案方式的補(bǔ)充。和解的前提是不能損害社會(huì)公共利益，且和解應(yīng)有嚴(yán)格的限定條件。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法或無效，請(qǐng)求撤銷違法行政行為，以及要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的訴訟請(qǐng)求，是不存在和解空間的。對(duì)以上問題作出定性之后，有修復(fù)措施的，對(duì)修復(fù)措施的具體實(shí)施期限、方式等行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍內(nèi)的事項(xiàng)，可以適用和解。

3.和解形式的確定

借鑒《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟和解形式的規(guī)定，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就爭(zhēng)議焦點(diǎn)達(dá)成和解協(xié)議后，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行公告;公告期滿，法院經(jīng)審查認(rèn)為和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益，則以行政調(diào)解書的形式對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行確認(rèn);行政調(diào)解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力，行政機(jī)關(guān)在和解協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)未履行或未完全履行和解協(xié)議內(nèi)容時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求法院強(qiáng)制執(zhí)行。

4.和解的監(jiān)督與保障

要加強(qiáng)對(duì)和解協(xié)議內(nèi)容的事中監(jiān)督。除了法院監(jiān)督，和解協(xié)議涉及復(fù)雜的專業(yè)問題時(shí)還可以組織專家委員會(huì)進(jìn)行協(xié)助審查，確保協(xié)議內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益。和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)公開，尤其應(yīng)當(dāng)通過線上線下各種途徑讓涉訴區(qū)域的公眾知曉。法院應(yīng)定期公布生態(tài)環(huán)境修復(fù)的進(jìn)展情況，以強(qiáng)化公眾對(duì)和解協(xié)議執(zhí)行情況的監(jiān)督。B38要暢通檢舉投訴方式，以便公眾對(duì)執(zhí)行不力的情況進(jìn)行舉報(bào)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時(shí)全面履行和解協(xié)議內(nèi)容、修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

六、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境案件復(fù)雜多樣，和解為環(huán)境行政公益訴訟提供了一種新的結(jié)案方式。環(huán)境行政公益訴訟是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效司法途徑，無論何種結(jié)案方式，其最終目的都是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境公共利益。和解在環(huán)境行政公益訴訟中有其特有的價(jià)值和充分的理論根基，在合目的性及對(duì)公共利益無害性的前提下，應(yīng)允許環(huán)境行政公益訴訟以和解的方式結(jié)案。

注釋

①參見張軍：《最高人民檢察院工作報(bào)告——2019年3月12日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，最高人民檢察院網(wǎng)站，http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201903/t20190319_412292.shtml，2019年3月19日。

②這里的和解僅指訴訟中和解，不包括訴前和解、庭外和解等情形。本文探討的環(huán)境行政公益訴訟和解是指在環(huán)境行政公益訴訟中，在案件事實(shí)和法律事實(shí)已明確的前提下，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在合法自愿的基礎(chǔ)上，就生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案進(jìn)行協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議并予以公開，經(jīng)法院對(duì)和解協(xié)議的合法性和環(huán)境公共利益無害性進(jìn)行審查后，以具有法律效力的調(diào)解書的形式予以確認(rèn)，進(jìn)而終結(jié)訴訟的結(jié)案方式。

③參見高長(zhǎng)思：《行政訴訟和解研究》，重慶大學(xué)博士學(xué)位論文，2017年，第22頁。

④參見段小京：《〈關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，《人民司法》2008年第3期。

⑤B15參見李廣宇：《談行政訴訟中的和解制度》，《人民司法》2007年第4期。

⑥⑩參見鄧可祝：《環(huán)境行政公益訴訟和解制度研究》，《法治研究》2016年第4期。

⑦《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第60條規(guī)定，人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予立案。準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯(cuò)誤，原告申請(qǐng)?jiān)賹彽?，人民法院?yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序撤銷原準(zhǔn)予撤訴的裁定，重新對(duì)案件進(jìn)行審理。

⑧《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第49條規(guī)定，在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法或撤回起訴。

⑨最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國(guó)檢察出版社，2017年，第119頁。

B11參見黃錫生、林玉成：《構(gòu)建環(huán)境公益行政訴訟制度的設(shè)想》，《行政法學(xué)研究》2005年第3期。

B12參見謝偉：《環(huán)境公益訴權(quán)研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016年，第343—344頁。

B13參見顏運(yùn)秋：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)——對(duì)新〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施以來209件案件的統(tǒng)計(jì)分析》，《求索》2017年第10期。

B14參見田凱：《人民檢察院提起公益訴訟立法研究》，中國(guó)檢察出版社，2017年，第92頁。