70年協(xié)商民主理論發(fā)展和制度創(chuàng)新

李軍鵬

【協(xié)商民主理論】社會(huì)主義協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)各政黨、各階層、各群體、各組織及廣大群眾等各協(xié)商主體之間通過平等的公共協(xié)商方式參與決策、達(dá)成共識的重要民主形式與制度形式。協(xié)商民主根源于中國政治文明的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀傳統(tǒng)，具有頑強(qiáng)生命力和蓬勃?jiǎng)?chuàng)新活力。在協(xié)商民主理論的發(fā)展過程中，我們黨根據(jù)所處的不同時(shí)期進(jìn)行了卓有成效的理論創(chuàng)新，使內(nèi)涵、目標(biāo)、制度體系、程序與具體形式得到不斷豐富完善，從而有效匯聚民意、集中民智、達(dá)成共識，具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢。

【摘要】新中國成立70年來的實(shí)踐證明，社會(huì)主義協(xié)商民主制度是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度，是世界政治文明史上政黨制度的重大創(chuàng)新成果。當(dāng)前，我國正處在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新，進(jìn)一步完善協(xié)商民主制度與新型政黨制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】協(xié)商民主 民主制度 中國特色社會(huì)主義 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新中國成立70年來協(xié)商民主理論發(fā)展與制度創(chuàng)新的過程

社會(huì)主義協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)各政黨、各階層、各群體、各組織及廣大群眾等各協(xié)商主體之間通過平等的公共協(xié)商方式參與決策、達(dá)成共識的重要民主形式與制度形式。

社會(huì)主義協(xié)商民主理論的萌芽是從新民主主義革命時(shí)期開始的。當(dāng)時(shí)，中國共產(chǎn)黨提出了與黨外人士長期協(xié)商合作的觀點(diǎn)，并進(jìn)行了“三三制”民主政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐。新中國成立之初，社會(huì)主義協(xié)商民主開始成長并不斷發(fā)展完善。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開，通過了《共同綱領(lǐng)》，產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)。以毛澤東同志為核心的中國共產(chǎn)黨第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體創(chuàng)造性地將協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合，推進(jìn)了國家治理主體的多元化，人民政協(xié)作為重要的政治協(xié)商機(jī)關(guān)，在形成國策共識、推進(jìn)國事決策民主化科學(xué)化方面發(fā)揮了重要作用。

改革開放之后，中國共產(chǎn)黨人對協(xié)商民主的內(nèi)涵與內(nèi)容、協(xié)商民主的領(lǐng)域、協(xié)商民主的具體運(yùn)作形式、協(xié)商民主的制度與機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)而明確的論述，使協(xié)商民主制度化規(guī)范化，進(jìn)一步發(fā)展了社會(huì)主義協(xié)商民主理論。鄧小平同志指出：“人民政協(xié)是鞏固和擴(kuò)大我國革命的愛國的統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織。”黨的十三大提出要建立社會(huì)協(xié)商對話機(jī)制。以江澤民同志為核心的中國共產(chǎn)黨第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度確立為中國的一項(xiàng)基本政治制度，通過修改憲法明確這一制度將長期存在和發(fā)展。這是確立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為世界新型政黨制度的一次重大理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新。

黨的十八大報(bào)告正式確立了社會(huì)主義協(xié)商民主理論，作出了“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷，形成了社會(huì)主義協(xié)商民主理論體系。黨的十八大將社會(huì)主義協(xié)商民主作為社會(huì)主義民主政治的重要形式，把協(xié)商民主從一種民主形式上升為重要的國家制度形式，成為社會(huì)主義制度和國家政治體制的重要組成部分。黨的十九大進(jìn)一步豐富了協(xié)商民主的具體形式，將其列舉為政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商七種主要形式。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記深刻論述了社會(huì)主義協(xié)商民主的“文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)”，認(rèn)為協(xié)商民主“有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信”。習(xí)近平總書記關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的一系列重要論述，豐富和發(fā)展了協(xié)商民主理論，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。

協(xié)商民主理論發(fā)展和制度創(chuàng)新的規(guī)律與啟示

社會(huì)主義協(xié)商民主理論適應(yīng)了新中國70年生產(chǎn)力發(fā)展的進(jìn)程，適應(yīng)了改革開放以來社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的進(jìn)程，適應(yīng)了我國向現(xiàn)代社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的社會(huì)變遷過程，適應(yīng)了利益主體多元化、利益訴求權(quán)利化、價(jià)值觀念個(gè)性化的社會(huì)格局，協(xié)商民主的內(nèi)容、方式與制度形式隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的寬度、市場競爭的深度和對外開放的廣度而不斷豐富完善深化，通過協(xié)商民主制度平臺將多元利益主體納入制度化的協(xié)商渠道共同發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)各階層的有序政治參與、達(dá)成中華民族偉大復(fù)興的最大共識，從而使我國用70年的時(shí)間平穩(wěn)走過了西方發(fā)達(dá)國家一般要用兩百多年時(shí)間走過的市場化與現(xiàn)代化過程，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治制度的最大效率價(jià)值。這充分說明，堅(jiān)持協(xié)商民主的“共識型民主”特征，是避免“中等收入陷阱”的最佳政治選擇。

民主政治制度與政黨制度不是泊來品，不能照搬照套其他國家的政治制度與政黨制度形式，民主政治制度與政黨制度只有與本國的政治文化與文化傳統(tǒng)相結(jié)合，才有旺盛的生命力。協(xié)商民主深深根源于中國政治文明的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀傳統(tǒng)，在中華大地上具有頑強(qiáng)生命力和蓬勃?jiǎng)?chuàng)新活力。同時(shí)，我國協(xié)商民主理論的發(fā)展還有效借鑒了20世紀(jì)80年代興起的西方協(xié)商民主理論發(fā)展的成果，在對其維護(hù)資產(chǎn)階級整體利益本質(zhì)特性進(jìn)行揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，對參與式預(yù)算、社區(qū)理事會(huì)、立法聽證會(huì)等具體協(xié)商民主形式進(jìn)行了有效借鑒提升。對照我國七十年協(xié)商民主發(fā)展與20世紀(jì)80年代以來西方協(xié)商民主的發(fā)展，我們可以清晰地看到，西方協(xié)商民主只是在技術(shù)上與具體途徑上增加了納入行政決策的民意容量，并沒有從根本上改變西方選舉民主所具有的政黨惡斗、消極互否、利益割裂、民粹泛濫等特征。這充分說明，只有與本國文化傳統(tǒng)相結(jié)合并充分吸納世界政治文明發(fā)展?fàn)I養(yǎng)的民主制度形式，才是能夠真正解決政治發(fā)展問題與各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的良好制度形式。

協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，與民主集中制的內(nèi)在要求具有高度一致性，能夠有效匯聚民意、集中民智、達(dá)成共識，形成民主基礎(chǔ)上的集中，并能夠廣泛動(dòng)員民眾同心同德實(shí)現(xiàn)共識，因而具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢。中國協(xié)商民主理論與制度的創(chuàng)新發(fā)展，與中國共產(chǎn)黨的民主集中制理論與制度一脈相承。民主集中制是國家治理體系的制度內(nèi)核，黨和國家路線方針政策的研究、制定和實(shí)現(xiàn)都需要運(yùn)用民主集中制，通過廣泛多層的協(xié)商民主，集中各階層的意見和要求，形成全黨全國的共識，從而做到?jīng)Q策民主化科學(xué)化高效化。我國在制訂國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略規(guī)劃中，都進(jìn)行了廣泛多層次的有效協(xié)商，確保了各項(xiàng)規(guī)劃的有效實(shí)施。這充分說明，遵循民主集中制的制度內(nèi)核，是有效發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主作用的重要原則。

協(xié)商民主制度適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，是促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善與生產(chǎn)力的發(fā)展的良治制度。協(xié)商民主制度具有參與主體的平等性、廣泛性與包容性，與市場經(jīng)濟(jì)條件下市場主體的分散決策與自主決策相結(jié)合，使無序、分散、各自利益導(dǎo)向的意見形成有序、整合、平衡基礎(chǔ)上的建議，形成愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，并進(jìn)而形成廣泛溝通、商議、協(xié)同下的決策共識與治理共識，能夠在參與主體廣泛認(rèn)同的基礎(chǔ)上有效實(shí)施國家治理的各項(xiàng)政策決策。這充分說明，只有與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)高度適應(yīng)、始終與人民群眾所需所想所求方向保持一致的政治制度與政黨制度，才具有真正的執(zhí)行力與落實(shí)力。

協(xié)商民主不僅是一種政策制定方式與決策方式，更是一整套的制度和程序。從政策議程看，協(xié)商民主是協(xié)商主體在相互尊重、平等對待基礎(chǔ)上的理性對話、訴求、辯論、利益平衡與相互妥協(xié)、達(dá)成共識并形成決策的過程，充分體現(xiàn)了引導(dǎo)人民、社會(huì)組織與不同利益的界別代表共同參與政治對話與政策議程的民主政治價(jià)值，也使整個(gè)政策制定過程、出臺的各項(xiàng)政策具有了廣泛共識基礎(chǔ)上的合法性。從制度視角看，協(xié)商民主制度是一種重要的國家制度形式，作為協(xié)商民主制度載體的全國人民政治協(xié)商會(huì)議與作為選舉民主載體的全國人民代表大會(huì)以“兩會(huì)”的政治體制與政治運(yùn)作機(jī)制共同存在，并作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度這一新型政黨制度的內(nèi)在組成部分而發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性權(quán)力監(jiān)督的作用。這充分說明，協(xié)商民主理論的創(chuàng)新，不僅是公共政策制定方式的創(chuàng)新，更是社會(huì)主義民主政治制度的創(chuàng)新。

在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)一步完善協(xié)商民主制度與新型政黨制度

新中國成立70年來的實(shí)踐證明，社會(huì)主義協(xié)商民主制度是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度。當(dāng)前，我國正處在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新，進(jìn)一步完善協(xié)商民主制度與新型政黨制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

人民政協(xié)制度和人民代表大會(huì)制度一樣，是我國國家治理體系的重要組成部分。推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，必須使政治協(xié)商制度更加成熟更加完善。在慶祝人民政協(xié)成立70周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，需要完善制度機(jī)制。”在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，必須進(jìn)一步完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)這一專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，完善界別協(xié)商、專題協(xié)商、提案辦理協(xié)商、對口協(xié)商等具體協(xié)商形式，把協(xié)商民主貫穿其政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能履行的全過程。

在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，要擴(kuò)大協(xié)商民主的廣泛性，大力發(fā)展基層民主協(xié)商，建立社會(huì)組織在對話、調(diào)解、談判、裁決中的協(xié)商平臺，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主，真正做到協(xié)商于民、協(xié)商為民、協(xié)商利民。要進(jìn)一步推進(jìn)各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士的多層次協(xié)商；繼續(xù)加強(qiáng)政黨協(xié)商，豐富政黨協(xié)商形式，完善政黨協(xié)商程序，健全民主黨派中央向中共中央提出建議制度；深入推進(jìn)人大協(xié)商，完善人大選舉和票決前的協(xié)商機(jī)制，完善立法聽證制度，推進(jìn)基層人大依法協(xié)商；創(chuàng)新政府協(xié)商機(jī)制，將社會(huì)各界充分協(xié)商作為政府重大決策前的決策程序，建立政府協(xié)商事項(xiàng)清單制度，完善重大事項(xiàng)決策公眾參與制度；發(fā)展人民團(tuán)體協(xié)商，在完善人民團(tuán)體直接聯(lián)系群眾制度的基礎(chǔ)上完善人民團(tuán)體協(xié)商機(jī)制。將政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政納入各級黨委議事規(guī)則和政府工作規(guī)則，進(jìn)一步推進(jìn)協(xié)商民主的制度化和法治化。

我國在社會(huì)主義協(xié)商民主政治發(fā)展的過程中，形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度這一新型政黨制度，這是世界政治文明史上政黨制度的重大創(chuàng)新成果。這一新型政黨制度通過政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商達(dá)成治理共識并共同落實(shí)治理共識，使政黨政治的利益統(tǒng)合功能和國策推進(jìn)功能達(dá)到最佳效率狀態(tài)，避免了多黨制下黨派之間互相否定、鉗制傾軋、撕裂社會(huì)的政治圖景，也避免了蘇聯(lián)式的排斥其他政黨活動(dòng)、不利于黨派監(jiān)督與合作的教條式政黨制度。這一新型政黨制度還改變了現(xiàn)代西方政治中存在的“人民在選舉立法代表與行政領(lǐng)導(dǎo)時(shí)有投票權(quán)、但選舉完成之后無權(quán)參與國家治理”的怪象，將協(xié)商民主與選舉民主進(jìn)行了有效嫁接，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一，使人民群眾對國家治理與公共事務(wù)管理的民主參與廣泛開展。在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，各民主黨派要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)協(xié)商能力與智庫建設(shè)，更加精準(zhǔn)高效地參政議政，共同推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、博導(dǎo)、公共行政教研室主任）