房屋征遷貨幣化安置視角下房票制度的思考

唐偉杰 陳雪婷 高潔 陳暉 林巧婷

摘要：泉州市泉港區(qū)政府為加快解決泉港石化工業(yè)區(qū)“廠村混雜”問題，保障周邊群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，決定組織實(shí)施泉港石化工業(yè)區(qū)安全控制區(qū)搬遷項(xiàng)目。政府為探索破解拆遷安置困境，在全區(qū)范圍內(nèi)推行“房票”安置新模式。從泉港房屋征遷貨幣化安置背景出發(fā)，通過文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研闡述當(dāng)前泉港區(qū)房票安置的探索與特點(diǎn)，根據(jù)實(shí)地調(diào)研過程中房票推行的情況，針對當(dāng)前泉港區(qū)陷入房票成“綁票”的困境進(jìn)行分析，并對“房票”新模式在泉港地區(qū)廠村混雜背景下推廣實(shí)踐提出反思。

關(guān)鍵詞：貨幣化安置房票政策房屋征遷

一、文獻(xiàn)綜述

目前國內(nèi)關(guān)于房票政策的研究還不多見，已有研究大多集中在城中村改造與宅基地的整理與退出領(lǐng)域，實(shí)行房票政策的地方也不多，且各地房票安置政策各有異同。已知實(shí)行房票政策的地區(qū)主要有安徽省安慶市、安徽省銅陵市、浙江省湖州市、山東省以及內(nèi)蒙古郭爾多斯市東勝區(qū)。

從房票主管部門來看，一般是建設(shè)部門（銅陵市）或者國土部門（安慶市）負(fù)責(zé)，有的則是在名義上兩者聯(lián)合，實(shí)際具體由建設(shè)部門負(fù)責(zé)。“房票”安置的實(shí)施主體通常是下一級的各片區(qū)人民區(qū)政府或者街道辦事處進(jìn)行政策實(shí)施落實(shí)，如嵊州市指定“城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)制定‘房票安置的具體實(shí)施方案，會同城中村改造房屋征收實(shí)施單位共同實(shí)施”[1]。

從“房票”的購買標(biāo)的來看，各地房票的使用范圍一般限定在“房票”發(fā)行地的城市總體規(guī)劃用地范圍，例如2015年年初浙江省臺州市路橋區(qū)在城中村改造中提出了“房票”式安置的政策，規(guī)定房票必須實(shí)名制，只可在路橋區(qū)范圍內(nèi)使用[2]。

在使用性質(zhì)上，購買標(biāo)的為一手商品住宅，少量城市（衢州市、銅陵市）允許存量房（二手房），限制使用“房票”購買商業(yè)、辦公性質(zhì)的商品房;可用“房票”抵付購房款，不允許買賣“房票”、更不能兌換現(xiàn)金。例如2010年安徽省銅陵市在棚戶區(qū)改造中，居民可用房票選購政府投資的安置房，也可選購政府組織在商品住房項(xiàng)目中團(tuán)購的安置房[3]。2015年安徽省安慶縣提出了房票政策的拆遷新模式，被征收人自行向參與房票結(jié)算的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購買商品住房用于房屋征收安置[4]。2015年年初浙江省臺州市路橋區(qū)購買價(jià)值大于或等于房票總額的一手商品房，不得轉(zhuǎn)讓、買賣、套現(xiàn)，只可在被征收人、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、征收人之間流通[2]。山東省2016年5月8日出臺政策，對于自愿退出宅基地的農(nóng)民，按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放房票，可抵作購買商品房的房款[5]。

房票定價(jià)機(jī)制以及優(yōu)惠政策是房票的核心內(nèi)容。各地在定價(jià)上基本做到同市場接軌，差別在于以縣（區(qū)）為單位還是規(guī)劃單元為單位去評估市場價(jià)是多少[2]。鄂爾多斯市通過公開招標(biāo)收購房源，入選的房源充分考慮市場價(jià)?！罢形寮以u估公司對開發(fā)商的項(xiàng)目進(jìn)行市場化評估，去掉一個最高價(jià)，去掉一個最低價(jià)，從其余三家取平均價(jià)確定政府對房源的控制價(jià)，最低的“三類地段”折算后房屋價(jià)格為每平方米3822元?！盵6]。房票的安置優(yōu)惠基本上是政府方優(yōu)惠，房企則基本沒有，僅僅有些“對購買商品房安置的被征收人給予團(tuán)購價(jià)格的優(yōu)惠，不得隨意漲價(jià)和捂盤，按合同約定交付房屋”（路橋區(qū)）的軟性表述。相比而言，安徽城市的“房票”政策中房企優(yōu)惠幅度更大一些[2]。浙江省湖州市吳興區(qū)的房票可折價(jià)入股，享受分紅[7]。

二、泉港區(qū)“房票式”安置的探索

（一）泉港“房票”安置背景

2017年泉港區(qū)政府為加快解決泉港石化工業(yè)區(qū)“廠村混雜”問題，保障周邊群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，決定組織實(shí)施泉港石化工業(yè)區(qū)安全控制區(qū)搬遷項(xiàng)目，在文件中提出房票安置的方案。泉港區(qū)“房票”安置指被征遷人全部選擇貨幣補(bǔ)償并且有意向在泉港區(qū)域內(nèi)購買商品房實(shí)現(xiàn)住房安置，征遷人將可安置面積內(nèi)的房屋征遷補(bǔ)償款、補(bǔ)助和獎勵金以等值“房票”形式作為補(bǔ)償資金憑證提供給被征遷人，被征遷人持房票購買泉港區(qū)域內(nèi)的商品房，并通過房票與結(jié)算部門進(jìn)行資金結(jié)算。泉港區(qū)政府房票補(bǔ)償金額來源于政府貸款，在房票補(bǔ)償額度上有一定程度上的主觀限制。

（二）泉港區(qū)“房票”面值

房票初始面額由可安置面積內(nèi)的房屋征遷補(bǔ)償款（包含主體結(jié)構(gòu)補(bǔ)償、室內(nèi)二次裝修補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償補(bǔ)助金、按期簽約騰空獎勵金）和區(qū)內(nèi)購房獎勵金兩部分組成。房票上的房屋征遷補(bǔ)償預(yù)留款是按照“可安置面積”內(nèi)1500元/平方米預(yù)留，其他的房屋征遷補(bǔ)償款會用“現(xiàn)金存單”另外支付。而區(qū)內(nèi)房購房獎勵金是最高標(biāo)準(zhǔn)為1810元/平方米（指第一時段內(nèi)簽訂協(xié)議并購買簽訂限價(jià)協(xié)議的商品房時可享受獎勵標(biāo)準(zhǔn)。如果買的是非限價(jià)簽約房產(chǎn)，獎勵金會降檔，比如第一時段內(nèi)簽訂協(xié)議的會降為1210元/平方米），累計(jì)申請獎勵面積不超過“可安置面積”。

（三）泉港區(qū)“房票”使用以及返現(xiàn)或授權(quán)

被征遷人所持有的房票僅限在泉港區(qū)域內(nèi)使用，可用于購買商品住房（含二手房）。在保障人均居住面積不少于35m2的情況下，房票還可用于購買店面、鋪位、辦公用房、地下車位、儲藏間等非住宅用房（含二手房），若不想再繼續(xù)購買在可安置面積達(dá)到75%的（含授權(quán)他人使用面積）的條件下，房票剩余購房獎勵金可以用現(xiàn)金形式返現(xiàn)。房票自開具之日起，有效期為3年，僅限被征遷人本人或其配偶、父母、子女等被征遷房屋產(chǎn)權(quán)共有人使用，房票剩余購房獎勵金可授權(quán)他人使用。

三、泉港區(qū)“房票式”安置的特點(diǎn)

（一）“雙限房源”供給形式

“雙限房源”就是“限制銷售價(jià)格、限制購房”的對象為房票安置群眾。競拍房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與政府簽訂限價(jià)開發(fā)協(xié)議，將50%以上住宅作為“雙限住房”，并制定出臺了《穩(wěn)定房票房源供應(yīng)及住房價(jià)格實(shí)施方案》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控的實(shí)施意見》等多項(xiàng)政策措施，對房源的銷售價(jià)格和購買對象雙向控制。簽約樓盤按照簽約協(xié)議規(guī)定明碼標(biāo)價(jià)，防止坐地起價(jià)。

（二）房源置換更具經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性

根據(jù)泉港區(qū)房票安置方案，持房票購房可以最高享受購房獎勵金1810元/平方米，參照商品住房市場價(jià)值，群眾的房票補(bǔ)償價(jià)值，基本上可以將農(nóng)村自建房與城區(qū)商品房按“一比一”置換，改善居住水平。被征遷人人均建筑面積大于70m2，可安置面積=人口數(shù)×70m2;被征遷人人均建筑面積（含獎勵面積）小于70m2大于35m2的，可安置面積等于房屋認(rèn)定面積（含獎勵面積）;若被征遷人人均建筑面積小于35m2，則可安置面積=人口數(shù)×35m2。綜合上述不同情況的可安置面積計(jì)算公式，在其他影響因素如樓層數(shù)、裝修檔次等，相比較貨幣安置以及產(chǎn)權(quán)置換而言，房票安置的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性更強(qiáng)，對應(yīng)于市場上基本實(shí)現(xiàn)1：1房源置換。

四、房票補(bǔ)償現(xiàn)況

（一）房票政策補(bǔ)償額度低

泉港區(qū)2017年新樓盤公布的平均價(jià)格在4485元/m2，而《方案》中房屋主體結(jié)構(gòu)（磚混）和二次裝修補(bǔ)償評估標(biāo)準(zhǔn)最高為1330/m2，政府另行給予貨幣補(bǔ)償補(bǔ)助金，按時簽約的騰空獎勵金總共計(jì)2430元/m2，與目前泉港區(qū)房地產(chǎn)市場價(jià)相差2155元/m2，盡管拆遷戶選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置或房票安置，都要經(jīng)過二次裝修，按最低普通裝修費(fèi)用1200元/m2，拆遷戶搬遷入住每平方房屋重置價(jià)為5600元以上。而受市場浮動因素影響，在拆遷開始后，預(yù)估泉港區(qū)的商品房平均價(jià)格會在5000元/m2左右。《方案》中所制訂的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與泉港的現(xiàn)實(shí)行情價(jià)格存在明顯偏差。房票補(bǔ)償額度相對較低，與市場化不符。

（二）房票政策利益相關(guān)人問題分析

1部分征遷村民期望值過高。人們的思維方式以及心里想法會受各種因素的熏陶影響?zhàn)B成一套行為定向及模式，從而影響政策的執(zhí)行效果。鑒于以往拆遷補(bǔ)償思維，部分村民們對此持有過高的期望值。部分被拆遷戶將房票定義為三平米換一平米，政府1：1置換成了表面功夫。據(jù)走訪調(diào)查，S片區(qū)的村民紛紛通過違規(guī)搶建“隨便在地上建起七層樓”，試圖換來更高的補(bǔ)償。許多搶建的資金甚至是通過借貸、會子得來的資金，在拆遷補(bǔ)償中實(shí)現(xiàn)利益最大化?！澳銢]錢，還要給別人利息還有會子，那沒有辦法，那就量，其實(shí)你這兩層可以量兩百萬，政府給你壓低，才量一百八十萬，你本來是有利的，現(xiàn)在變成無利的”有村民如是說。村民搶建行為得不到預(yù)期的補(bǔ)償值，過高的期望值與現(xiàn)實(shí)落差讓村民對房票產(chǎn)生抵觸心理，使得拆遷過程中房票的推行變得更為艱難。

2部分征遷村民不等價(jià)對換的思想。部分征遷村民缺乏對房票政策的詳細(xì)了解，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中口口相傳的信息傳遞，難免削弱房票的實(shí)際效用與價(jià)值。其忽略城區(qū)地段位置以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等因素，認(rèn)為房票的作用是可以等價(jià)對換到好地段同樣大小的房子。村民不等價(jià)對換的強(qiáng)烈主觀意識先入為主，忽略實(shí)際情況，房票政策就是三平米換一平米的“剝削”。從心理上對房票產(chǎn)生抵抗，房票政策的執(zhí)行效果大大削弱。

五、房票政策的實(shí)踐反思

房票補(bǔ)償安置政策最好的平衡點(diǎn)就是達(dá)到政府、利益相關(guān)人以及第三方之間的共贏，而政府作為房票政策的制定者與實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)者，其行為決定了這場利益博弈是否能達(dá)到共贏。

（一）房票政策問題的思考

泉港區(qū)房票政策是在廠村混雜的背景下泉港區(qū)政府實(shí)施的拆遷安置政策，其拆遷安置的資金主要來源于政府貸款。因此在執(zhí)行的過程中便會存在一定的局限性，從而影響政策的有效執(zhí)行。從房票面值的制定、文件以及實(shí)地調(diào)研來看，選擇房票進(jìn)行補(bǔ)償安置是高于其他兩種補(bǔ)償方式。對于中下層被拆遷戶來說，他們本身?xiàng)l件可以等值對換到普通城區(qū)甚至距離中心較遠(yuǎn)的房源，達(dá)到政府所謂的1∶1置換。但對于中上層拆遷戶來說，雖然他們能夠丈量對換的房票面值較高，但要等值對換到城區(qū)同等質(zhì)量水平的原房子的話，便達(dá)不到1∶1置換。房票額度的局限性顯而易見。且從房票制定到實(shí)施，存在時間延遲性。當(dāng)房票投放到市場并使用時，市值便可能無法與之相等價(jià)。正因?yàn)閰⑴c市場化，房票本身局限性便更加突出，跟不上日益增長的需求。在市場化運(yùn)行的過程中，房票與第三方掛鉤，二者之間的接洽不夠透明、公開，便容易讓房票在推廣的過程中受到很大的阻力，使被拆遷戶對此產(chǎn)生誤解。房票本身在設(shè)定時便應(yīng)該進(jìn)行充分的調(diào)研，在廠村混雜的背景下，面臨拆遷的幾個村莊之間的差異性較大，代表性的分別是K村、S村、D村。不論是從整個村的生活水平、環(huán)境條件以及村莊本身的資源來說，差異性都是十分明顯的，村民對于拆遷補(bǔ)償?shù)男枨笠约扒楦性V求都對房票政策提出一定的挑戰(zhàn)。

（二）行為主體之間的博弈思考

站在政府的角度上，房票政策是有利于整個泉港區(qū)發(fā)展，一方面貸款得來的拆遷安置資金可以在泉港區(qū)進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展，避免資金外流;另一方面，對于被拆遷戶來說擁有更大的自主選擇權(quán)，可根據(jù)自身的情況選擇合適的房源。泉港區(qū)人民政府作為政策制定以及實(shí)施主體可以說是用心良苦。但是在實(shí)際上，房票的補(bǔ)償額度的確不夠高，對于那些原本條件優(yōu)越的被拆遷戶來說，他們得到的補(bǔ)償有一定的落差。在監(jiān)管者方面，簽約開發(fā)商地產(chǎn)的房源價(jià)格水平的監(jiān)管有所欠缺，還需加強(qiáng)嚴(yán)控力度，維護(hù)被征遷人的相關(guān)利益。而對于被拆遷戶來說，他們也應(yīng)該切合實(shí)際，擺正舊有的拆遷就能一夜暴富的觀念。同時，被拆遷戶對于拆遷補(bǔ)償心存有較高的期望值，尤其是很多處在廠村混雜較嚴(yán)重的村莊，一方面他們早有想要通過拆遷從而改善生活環(huán)境的想法，另一方面又想成為拆遷的最大受益者再者，部分被拆遷戶對于房票對換的概念有所偏差，處在偏遠(yuǎn)的廠村混雜地段房子價(jià)值很難達(dá)到預(yù)期中的單純通過房票進(jìn)行等值對換。而房票政策的實(shí)施者沒有發(fā)現(xiàn)政策接受方與制定方之間的效果落差。因此，被拆遷戶抱怨政策制定的不合理，而制定者卻認(rèn)為他們不能互相理解。這二者之間的博弈，不管是利益博弈還是情感博弈，最終目的是要達(dá)到雙方共贏，因此“同理心”是十分重要的。行為主體之間互相理解互相溝通，給雙方足夠的理性空間，房票政策的推行便會是拆遷過程中加速劑，而不是不顧被拆遷戶利益的“綁票”。

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〔本文系福建省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“福建省城鄉(xiāng)基層社會樣態(tài)及治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：FJ2017C051）研究成果〕

（唐偉杰、陳雪婷、高潔、陳暉、林巧婷，福建農(nóng)林大學(xué)）