征地拆遷戶返貧現(xiàn)象的調(diào)查與反思

王郅強(qiáng)　王昊

摘 要：征地拆遷的目標(biāo)包括為征地拆遷居民提供一定補(bǔ)償，營造一個更好的居住環(huán)境。“征地拆遷戶返貧”現(xiàn)象影響了拆遷戶的生活質(zhì)量，偏離了政府征地拆遷的目標(biāo)。這種現(xiàn)象難以解決的主要原因是在補(bǔ)償及后期安置工作階段存在補(bǔ)償金額制定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償評估價格不規(guī)范、補(bǔ)償金額談判缺少公開平臺等瓶頸。要完善拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拆遷補(bǔ)償評估要公開化，拓寬多元化溝通渠道，用“替代地補(bǔ)償”政策拓寬征地農(nóng)民收入渠道，加強(qiáng)對違規(guī)行政操作的監(jiān)督力度，建立拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)督程序，引入第三方理財機(jī)構(gòu)，提高就業(yè)崗位數(shù)量。

關(guān)鍵詞：征地拆遷；拆遷戶；返貧；補(bǔ)償金；補(bǔ)償政策

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2014）01-0076-09

隨著城市化和工業(yè)化日益發(fā)展，征地拆遷在我國成為一種隨處可見的現(xiàn)象?！爸袊鴱V播網(wǎng)”2012年5月8日報道稱，杭州江干區(qū)受理了一起債務(wù)糾紛案，被告方因拆遷暴富，獲得了近百萬元的補(bǔ)償款，但被告先后去澳門40多次參與賭博，不僅輸光了家產(chǎn)，還欠下了100多萬的外債。當(dāng)?shù)匾晃徽ぷ魅藛T介紹稱，拆遷戶中一夜暴富又返貧者，估計有10%以上。與此類似的許多征地拆遷戶拿到補(bǔ)償款后成為“拆遷富翁”，但隨之因揮霍、盲目投資等原因重新變得貧困。這種現(xiàn)象的誘因，除制度不夠完善外，還由當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)在征地拆遷后期的管理相對滯后所致。如果拆遷返貧現(xiàn)象得不到有效防止，返貧群體往往會成為社會的不穩(wěn)定因素。為此，各級政府和相關(guān)部門必須引起高度關(guān)注。

一、對C市征地拆遷戶返貧問題的實證調(diào)查

C市近年來征地拆遷工作不斷開展。以其所轄的凈月旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，2009年該區(qū)征地面積為277公頃，2010年997公頃，2011年1240公頃，2012年1088公頃。可見，在2009年以后，這個旅游開發(fā)區(qū)征地工作維持在一個較高且較穩(wěn)定的水平線上。

（一）實地調(diào)研基本情況

南關(guān)區(qū)B村2000年開始因建設(shè)環(huán)城公路需要進(jìn)行大規(guī)模拆遷征地，已有約700戶（占全村近25%）完成了拆遷征地工作（但并非全部已經(jīng)獲得補(bǔ)償款）。據(jù)該鄉(xiāng)工作人員介紹，B村征地前也有大量村民外出打工，所以征地對多數(shù)村民經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)影響不是很大。2012年新開展征地工作中，補(bǔ)償金額為每畝16萬元，村民戶均獲補(bǔ)償金從數(shù)十萬到百萬不等，其中約十戶村民因缺少社會經(jīng)驗，做生意賠錢或被騙導(dǎo)致返貧；另有約十戶村民坐吃山空，自己過度消費(fèi)造成返貧。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)C村2006年拆遷完畢，征地拆遷戶皆為農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入情況不一。當(dāng)事人甲介紹稱，征地前耕地收入約占其家庭總收入的一半，征地后依靠工資仍可維持生計。但同村其他一些家庭收入完全依賴農(nóng)業(yè)收入，該類人群返貧現(xiàn)象較為明顯。

蓮花山生態(tài)旅游度假區(qū)D村2011年征地拆遷完畢。當(dāng)事人乙介紹，該地區(qū)補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)按1996年國家標(biāo)準(zhǔn)（每平方米47元）給出，不符合當(dāng)前居民生活支出水平，且拆遷過程中存在多種不規(guī)范行為。由于征地拆遷時間短，該地區(qū)返貧現(xiàn)象不明顯。征地拆遷戶反對意見并未凸顯于返貧問題上，而主要集中在價格不統(tǒng)一、不公正問題上。

高新南區(qū)E村2000年拆遷完畢。拆遷前該村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)系蔬菜典型鄉(xiāng)，種植業(yè)發(fā)達(dá)，外出打工者極少（據(jù)村干部回憶打工人口比例不足5%）。拆遷前多數(shù)家庭有10畝到20畝耕地，戶年收入可達(dá)2萬元至8萬元。拆遷發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)戶均約20萬元。目前該村就業(yè)率較高，但多為普通打工者，人均收入較低（月收入數(shù)百元到一千余元者居多），多數(shù)村民家中積蓄不多。綜合拆遷前后兩個時期村民收入和消費(fèi)水平可以認(rèn)為，E村普遍存在返貧現(xiàn)象。

高新北區(qū)F村2009年拆遷完畢，拆遷戶皆為農(nóng)村人口，農(nóng)牧業(yè)占家庭收入比例較大。當(dāng)事人丙介紹，當(dāng)時其家庭種植收入約占總收入1/3，養(yǎng)豬養(yǎng)雞占了收入的一大部分，征地對該類家庭收入影響較大。由于拆遷時間較短，返貧現(xiàn)象存在但并不突出。拆遷戶反對意見主要集中在政府將良田評為荒地，從而給予較少補(bǔ)償費(fèi)用。

凈月區(qū)G街區(qū)2009年拆遷完畢，拆遷戶組成多為C市農(nóng)業(yè)大學(xué)的教職工家屬和小商販，主要補(bǔ)償方式為產(chǎn)權(quán)置換。當(dāng)事人丁介紹，拆遷前主要房屋為平房，拆遷后回遷為樓房，政策為（拆前）一平換（拆后）一平，拆遷戶自行承擔(dān)差價?；剡w最小戶型也遠(yuǎn)大于平房面積，故戶均承擔(dān)差價在7萬元以上。教職工群體工作較為穩(wěn)定，拆遷前后收入幾乎無影響，但拆遷對小商販群體影響較大。其中一部分商販系租房居住營業(yè)，該人群多數(shù)轉(zhuǎn)租至其他街區(qū)；其他商販承擔(dān)了回遷差價，其中一部分人由于借債、資金周轉(zhuǎn)不暢等因素導(dǎo)致返貧（參見表1）。

（二）返貧現(xiàn)象的原因分析

1.征地拆遷戶經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，收入減少。該現(xiàn)象主要體現(xiàn)于農(nóng)村地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，此類地區(qū)特征為種植業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)收入占家庭總收入比例高，失地后家庭收入受影響較大。該類地區(qū)征地戶平均文化程度較低、缺乏勞動技能和就業(yè)能力，失地后往往只能從事打零工之類的工作，收入不穩(wěn)定且較低。C市某區(qū)關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會保障工作暫行意見顯示，全區(qū)共有14320戶被征地農(nóng)民，總?cè)丝?8128人，被征地農(nóng)民適齡勞動力總數(shù)為30602人，其中就業(yè)人數(shù)僅12258人（其中還可能有一小部分就業(yè)人員為非適齡勞動力，筆者在調(diào)研中就遇到了兩位分別為67周歲和66周歲的保潔員），僅占適齡勞動力人口的40%。由于約60%的適齡勞動力無法就業(yè)，導(dǎo)致征地農(nóng)民平均收入大打折扣，而且該地區(qū)未就業(yè)人口中18至50歲的青壯年勞動力比例高達(dá)81.8%，該年齡段人口就業(yè)欲望強(qiáng)烈，得不到勞動崗位也增加了該人群上訪或?qū)嵤┓缸锏娘L(fēng)險。

2.被征地農(nóng)民的擇業(yè)標(biāo)準(zhǔn)太過理想、就業(yè)期望值過高，導(dǎo)致就業(yè)率低。由于手中握有大額征地補(bǔ)償款，造成被征地農(nóng)民最初的擇業(yè)取向更偏于理想，期望虛高。被征地農(nóng)民的工作熱情往往來自于未來壓力而并不是現(xiàn)實壓力，直到經(jīng)濟(jì)壓力產(chǎn)生作用就業(yè)需求才歸回現(xiàn)實。如何縮短這段就業(yè)心理調(diào)整期，是推進(jìn)被征地農(nóng)民盡早充分就業(yè)必需破解的難題。存在返貧現(xiàn)象地區(qū)的調(diào)研對象普遍認(rèn)為，該拆遷地區(qū)有一些懷著“坐吃山空”、“有存錢就不想掙錢”、“過一天算一天”想法的返貧人員，這些調(diào)研對象一致認(rèn)為不上班賺錢是返貧的一個重要原因。

3.消費(fèi)增加，其中不合理消費(fèi)較為明顯。無論是各地區(qū)征地拆遷戶還是基層工作人員，普遍把“不合理消費(fèi)”看作拆遷戶返貧的一個重要原因，其中購買汽車（摩托車），賭博輸錢等都是多位調(diào)研對象多次提及的原因（參見表2）。

根據(jù)我們對高新南E村的調(diào)研，E村征地拆遷所獲安置補(bǔ)償款為有耕地者人均73541元，無耕地者人均4萬元，戶均約20萬元。此外還有一些其他補(bǔ)助費(fèi)用和優(yōu)惠政策。導(dǎo)致調(diào)研對象返貧的原因總結(jié)起來有五個方面。一是擴(kuò)大回遷住宅面積。當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，回遷面積可增加最大20平方米，每平方米1100元左右。該消費(fèi)支出2萬余元。二是花錢裝修。裝修回遷房一般村民開支2到3萬元。三是購買摩托車。村中很多村民購買了高檔摩托車，消費(fèi)1萬元至2萬元。四是不上班。部分村民有存款就不愿意勞動，而且就業(yè)能力不高，導(dǎo)致坐吃山空。五是其他原因。人為可控消費(fèi)如賭博現(xiàn)象在該地并不突出，比較突出的是患病支出等非可控消費(fèi)造成返貧。

綜合可見，普遍開支項目（擴(kuò)大回遷面積、裝修開銷4萬元以上）是返貧的重要原因，但其并不足以使多數(shù)家庭（戶均獲補(bǔ)償款20萬）出現(xiàn)返貧。返貧最突出的原因在于就業(yè)率低，這導(dǎo)致征地拆遷戶家庭經(jīng)濟(jì)上入不敷出。

（三）返貧現(xiàn)象的表征及應(yīng)對政策初步分析

1.時間特征明顯。從表1可以看出，返貧情況有明顯的時間特征。拆遷2年以內(nèi)的地區(qū)返貧現(xiàn)象不明顯，拆遷超過3年以上開始表現(xiàn)出返貧現(xiàn)象，超過6年的地區(qū)返貧現(xiàn)象較為突出，10年以上的地區(qū)返貧變成了普遍情況。

時間對返貧的影響主要通過三方面體現(xiàn)：一是坐吃山空，積蓄隨著消費(fèi)不斷減少；二是物價增長，補(bǔ)償金的購買力不足以支持日益增長家庭開銷；三是過度消費(fèi)作為一種非道德文化在征地拆遷群體這個組織中影響日漸增大。內(nèi)部成員非倫理行為所產(chǎn)生的傳染性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過外部成員，同屬一個群體的成員之間很容易出現(xiàn)互相模仿的行為[1]。而政府參與應(yīng)對返貧問題也應(yīng)當(dāng)重點結(jié)合后者，控制過度消費(fèi)文化在征地拆遷群體內(nèi)部的傳播，通過宣傳教育等途徑約束導(dǎo)控征地拆遷戶群體文化。

2.地域特征明顯。C市以朝陽區(qū)為代表的老城區(qū)，居民絕大多數(shù)為城市戶口，工資收入較高且穩(wěn)定程度較高，家庭收入中依靠土地、房屋（如門市房）的收入占總比例較小。征地拆遷對該地區(qū)家庭收入影響不大，所以返貧現(xiàn)象不明顯。

征地拆遷戶的意見和地域環(huán)境關(guān)系密切。繁華地區(qū)居民基本生活來源有所保障，關(guān)注重點在回遷房的質(zhì)量、樓層等問題上。調(diào)研中多位居民表示，不是很在意補(bǔ)償款數(shù)額，更重視居住的舒適和方便，部分居民擔(dān)憂回遷房地理位置不如老房及回遷房為高層造成居住不便。而偏遠(yuǎn)地區(qū)的拆遷情況主要分為兩種：若政府部門（或拆遷公司）在拆遷過程中存在違規(guī)操作，拆遷戶的主要意見將集中于這些違規(guī)現(xiàn)象中，以違規(guī)現(xiàn)象為由組織集會群訪概率極大；若拆遷中不存在明顯的違規(guī)操作，拆遷戶仍然可能組織上訪，但參與人員比例會大大下降，參與人員數(shù)量也會隨著時間推移慢慢減少，主要關(guān)注焦點為補(bǔ)償款少，拆遷戶生活質(zhì)量差，甚至難以生存（參見表3）。

地方政府開展征地拆遷工作前，應(yīng)該根據(jù)拆遷區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及居民收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，研判未來工作中可能遇到的主要問題，并做出相關(guān)的應(yīng)對預(yù)案。同時嚴(yán)格按照規(guī)章制度開展征地拆遷工作，杜絕違規(guī)操作。

3.農(nóng)村人口征地后就業(yè)問題突出。C市某區(qū)就業(yè)再就業(yè)工作總體構(gòu)想顯示，2009年該區(qū)被征地農(nóng)村適齡勞動力15024人，城鎮(zhèn)適齡勞動力17964人。城鎮(zhèn)未就業(yè)人員1119人，占城鎮(zhèn)適齡勞動力的6%；失地農(nóng)民未就業(yè)6976人，占農(nóng)村適齡勞動力的46.4%（參見圖1）。

從2009年該區(qū)征地戶適齡勞動力就業(yè)數(shù)城鄉(xiāng)對比情況可見，城鄉(xiāng)對比就業(yè)率差距較大。

該區(qū)關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會保障工作暫行意見顯示，2009年該區(qū)被征地農(nóng)村適齡勞動力15024人，失地農(nóng)民未就業(yè)6976人，占農(nóng)村適齡勞動力的46.4%；2012年該區(qū)被征地農(nóng)村適齡勞動力30602人，未就業(yè)人數(shù)18344人，占農(nóng)村適齡勞動力的59.9%。某區(qū)2012年被征地農(nóng)村適齡勞動力總量提高超過100%，未就業(yè)比例從46.4%提高到59.9%，無論總量還是比例情況都比2009年上升了很多?？梢娫搮^(qū)農(nóng)村人口拆遷后的安置就業(yè)問題日趨嚴(yán)峻（參見圖2）。

二、征地拆遷補(bǔ)償及后期安置工作中的瓶頸

征地拆遷戶返貧現(xiàn)象難以解決，主要是在補(bǔ)償工作階段及后期安置工作階段存在以下瓶頸。

（一）補(bǔ)償金額制定方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國土地管理法》第65條規(guī)定，收回農(nóng)民集體所有的土地，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償；《城市私有房屋管理條例》第4條規(guī)定，城市私有房屋因國家建設(shè)需要征用拆遷時，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償。通過這些法律法規(guī)可以看到，我國有關(guān)法律法規(guī)在征地拆遷補(bǔ)償規(guī)定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“適當(dāng)”、“合理”這些字眼不夠清晰、具體、準(zhǔn)確。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的模糊使得實踐操作很難把握，也加劇了拆遷補(bǔ)償?shù)拿躘3]。

盡管我國國土面積較大，各地區(qū)發(fā)展程度差距較大，難以制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是客觀存在的事實，但當(dāng)前也有很多其他因素制約補(bǔ)償金額的標(biāo)準(zhǔn)化工作開展。在筆者的調(diào)研中就遇到了數(shù)種補(bǔ)償金額有爭議的問題。一是村內(nèi)搞平均。無論每戶有耕地多少，補(bǔ)償金按人頭發(fā)放，導(dǎo)致耕地較多的家庭不滿意。二是補(bǔ)償款數(shù)額差異。拆遷公司為了便于開展談判工作，往往與每戶單獨談判，各拆遷戶都不清楚其他人獲得補(bǔ)償款的數(shù)量。拆遷后經(jīng)協(xié)商發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償款有差異，可能造成部分人心理不平衡從而上訪。三是補(bǔ)償制度滯后。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分地區(qū)地價增長較快，而補(bǔ)償制度沒有及時更新。拆遷方依據(jù)的法律法規(guī)滯后，已經(jīng)不能反映當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。四是補(bǔ)償款發(fā)放程序不統(tǒng)一。有些地區(qū)一次性發(fā)放，有些地區(qū)分多次發(fā)放，更有甚者多重標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，這種行為明顯違反了相關(guān)法律規(guī)定。D村兩征地拆遷戶毗鄰，同時簽署了拆遷協(xié)議，但只有一家拿到了補(bǔ)償款，因為一家被劃入“急用地段”，一家未被劃入，政府只對急用建設(shè)土地先給予補(bǔ)償，這導(dǎo)致未得到補(bǔ)償款的家庭不滿，多次上訪。

（二）拆遷補(bǔ)償評估價格不規(guī)范

拆遷補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}是如何準(zhǔn)確估價，以保護(hù)被拆遷人的合法利益，而當(dāng)前在補(bǔ)償評估方面存在諸多弊端。一是評估機(jī)構(gòu)缺乏獨立性。我國房地產(chǎn)評估事務(wù)所絕大多數(shù)是由政府職能部門的下級部門發(fā)展而來的，雖然形式上實現(xiàn)了與政府脫鉤，但在人事、財務(wù)等方面仍存在千絲萬縷的聯(lián)系。這導(dǎo)致有些評估機(jī)構(gòu)屈從于委托人的壓力，過低評估以迎合拆遷方的需求，企圖與開發(fā)公司建立良好關(guān)系以求得下個拆遷項目的評估委托。二是評估機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確。建設(shè)部2000年下發(fā)的《關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)脫鉤改制的通知》要求，應(yīng)該按照公司法和合伙企業(yè)法的規(guī)定改制為估價師出資的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)，但估價機(jī)構(gòu)到底可以采用什么樣的組織形式，目前尚無法可依[4]。三是實際操作中忽略估價環(huán)節(jié)。據(jù)住建部2003年發(fā)布的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》規(guī)定，拆遷估價由具有房地產(chǎn)價格評估資格的估價機(jī)構(gòu)承擔(dān)，估價報告必須由專職注冊房地產(chǎn)估價師簽字。而某區(qū)拆遷工作的一位負(fù)責(zé)人表示，房屋價格評估正常履行程序應(yīng)該由具備評估資質(zhì)的單位估價，但實際工作中往往只對質(zhì)量極好、價值較高的房屋進(jìn)行估價。

（三）補(bǔ)償金額談判缺少公開平臺

據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第九條、第十條規(guī)定：制定土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證；地方政府應(yīng)對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見?！冻鞘蟹课莶疬w行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定，達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前應(yīng)進(jìn)行聽證，具體標(biāo)準(zhǔn)、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定[4]。而在實際操作中，因為限制條件較多且規(guī)定不明確，這些溝通平臺往往被忽略或流于形式。與拆遷戶簽訂合同議定補(bǔ)償金額往往是通過雇傭拆遷公司完成，拆遷公司與拆遷戶商定協(xié)議后簽字，由拆遷公司拆除房屋。而拆遷公司為了方便完成任務(wù)，通常與拆遷戶分別商議，各自私下達(dá)成拆遷協(xié)議。這種方式不公開透明，可能導(dǎo)致部分拆遷戶日后發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償款不統(tǒng)一，從而產(chǎn)生矛盾甚至進(jìn)行上訪，也可能導(dǎo)致少數(shù)拆遷戶為獲取更多的補(bǔ)償款而發(fā)展為“釘子戶”，以上兩種情況嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局。

（四）補(bǔ)償范圍過窄，忽略對土地使用權(quán)的補(bǔ)償

從制度層面來說，我國缺少統(tǒng)一的房屋拆遷和土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生補(bǔ)償糾紛往往通過民事途徑加以調(diào)整。而且有關(guān)征地拆遷管理的法律法規(guī)較少。無論是1991年頒發(fā)的《城市房屋拆遷管理條例》還是2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都存在過于簡單、不夠清晰的弊病，特別是在保護(hù)被征收人的權(quán)益方面存在著一些需要完善的地方[5]。

實踐中拆遷房屋價格主要是根據(jù)房屋本身的重置價和重新折扣來計算的，土地使用權(quán)往往被忽略。而《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，土地使用權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，在轉(zhuǎn)讓房屋及地上附著物時，土地使用權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)讓。當(dāng)前房地產(chǎn)法律中缺乏對土地使用權(quán)的規(guī)定，而政府出于自身利益考慮，也沒有提出過土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題，導(dǎo)致被拆遷人在取得補(bǔ)償時只能得到房屋的價值，購買房屋時卻要支付土地使用權(quán)的價值，造成了被拆遷戶正當(dāng)合法權(quán)益受損。

（五）征地拆遷戶過度消費(fèi)問題難于管理

征地拆遷戶過度消費(fèi)是返貧的重要原因。多數(shù)過度消費(fèi)者對自己的非理性消費(fèi)有清醒的認(rèn)識，但難以自律。帕森斯的意志論行動理論認(rèn)為，社會“行動取向的根據(jù)可以是：（a）慣例；（b）利益；或（c）合法的秩序”[6]（p727）。所以，單元行動有一定的行動規(guī)范取向，受外在的各種因素（如其他征地拆遷戶的消費(fèi)觀念）影響。部分征地拆遷戶受消費(fèi)因素影響較大，從而產(chǎn)生過度消費(fèi)。這種消費(fèi)行為雖不恰當(dāng)，卻又是其正當(dāng)權(quán)利，行政機(jī)構(gòu)難以介入。有一些地區(qū)對此開展了宣傳教育工作，但效果寥寥。

（六）統(tǒng)一管理補(bǔ)償款遭質(zhì)疑

為防止過度消費(fèi)返貧，政府開展了相關(guān)的工作，其中有以自愿形式參與統(tǒng)一組織的投資，給予拆遷戶比銀行利率更高的利息。E村拆遷后村委組織統(tǒng)一投資，參與投資的村民人數(shù)占全村70%，村委會為此投資項目付給村民的利息前后總計近千萬元人民幣，隨后數(shù)年投資人數(shù)慢慢減少、最終取消，大多數(shù)村民對此比較滿意。但綜合看，代管補(bǔ)償款的行為受到了輿論的普遍質(zhì)疑，在社會上的反響更傾向于負(fù)面。2012年5月8日《揚(yáng)子晚報》報道稱，江蘇省常州市春江鎮(zhèn)政府表示，可以為拆遷戶代管拆遷補(bǔ)差款，利息為銀行存款的兩倍[7]。次日，新華社發(fā)表評論性文章稱“這種為民代管拆遷款的行為，既無必要也不可行”[8]?！逗颖比請蟆钒l(fā)表評論文章稱“政府代管拆遷補(bǔ)償款是公權(quán)越位”[9]。輿論界質(zhì)疑以公共財政支付“雙倍利率”的承諾是否符合政府在社會中的定位，是否是公共預(yù)算的濫用。媒體認(rèn)為，政府應(yīng)該擔(dān)任的職務(wù)是服務(wù)者和引導(dǎo)者，而并非大包大攬者。

（七）就業(yè)安置工作中存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，工作不規(guī)范現(xiàn)象

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些政府機(jī)關(guān)存在應(yīng)付工作，工作數(shù)據(jù)有誤甚至涉嫌造假。如某一數(shù)據(jù)：“被征地農(nóng)民適齡勞動力總數(shù)為xx人（男性18-60歲，女性18-55歲）”，但在適齡勞動力統(tǒng)計中又聲稱：“從被征地農(nóng)民年齡段分布來看，14-17歲xx人，占5.6%”，兩者在年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)上明顯存在差異。經(jīng)核算，該處數(shù)據(jù)也存在前后矛盾：《中華人民共和國勞動法》規(guī)定，“年滿十六周歲未滿十八周歲的勞動者”為“未成年工”，符合勞動適齡人口的定義，所以無論從18歲起劃分還是從14歲起劃分，兩種適齡勞動力統(tǒng)計數(shù)據(jù)都是錯誤的。正確統(tǒng)計勞動力的劃分方式應(yīng)為：男性16歲～60歲，女性16歲～55歲。這則材料的前后矛盾反映了當(dāng)前一些政府部門的工作存在調(diào)研不細(xì)致、統(tǒng)計不準(zhǔn)確、工作不規(guī)范、態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。

（八）職業(yè)技能培訓(xùn)的局限性

技能培訓(xùn)不僅可以解決征地拆遷戶經(jīng)濟(jì)收入問題，更可解決因征地造成的剩余勞動力問題，是當(dāng)前國內(nèi)基層政府主抓的工作之一。職業(yè)技能培訓(xùn)確實讓很多原本只會務(wù)農(nóng)的失地農(nóng)民掌握了新的技術(shù)，有了賴以生存的新型勞動技能，起到了較好的效果。但此類培訓(xùn)對于學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的青年人比較有效，而對于41歲以上60歲以下的大齡勞動力而言較困難，即使學(xué)會了技術(shù)很多用人單位也不愿招收年齡較大的勞動力，這導(dǎo)致大齡勞動力的就業(yè)形勢較為嚴(yán)峻。據(jù)C市某區(qū)統(tǒng)計，該區(qū)征地農(nóng)民適齡勞動力合計30602人，其中初中文化22624人，占73.9%；無技能人員28448人，占93%。該區(qū)計劃在三年內(nèi)對現(xiàn)適齡（18周歲～40周歲）被征地農(nóng)民普遍進(jìn)行一次培訓(xùn)，使其掌握一項或多項勞動技能，培訓(xùn)所需費(fèi)用由區(qū)財政負(fù)擔(dān)。但從就業(yè)結(jié)果看，該區(qū)關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會保障工作暫行意見顯示，2011年全區(qū)開發(fā)就業(yè)崗位6143個，其中大齡就業(yè)困難人員就業(yè)63人、僅占就業(yè)總數(shù)的1%，而該區(qū)被征地農(nóng)民人口中41歲至60歲的勞動力占總量的39%。大齡勞動力占總量比例大，占新就業(yè)崗位量比例小，從39%到1%的鮮明差距反映了大齡勞動力就業(yè)能力弱的現(xiàn)狀。

三、征地拆遷政策中可借鑒的經(jīng)驗與突破方向

當(dāng)前征地拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~標(biāo)準(zhǔn)、評估價格的規(guī)范程度、合同簽訂的談判過程等幾個方面的規(guī)定都不明確，后期安置過程中對土地使用權(quán)的補(bǔ)償更是存在空白。

（一）完善拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

日本內(nèi)閣1962年制定了“公共用地取得損失賠償標(biāo)準(zhǔn)綱要”，對損失補(bǔ)償進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。（1）征用損失賠償。以征地申請被批準(zhǔn)時附近地區(qū)的相似財產(chǎn)的交易價格為參考確定被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值。（2）附帶損失賠償。包括搬遷費(fèi)用賠償、歇業(yè)停業(yè)賠償，甚至包括規(guī)?？s小賠償。（3）少數(shù)殘存者補(bǔ)償。即因部分土地的征用而致使其與其相連的未征用的殘余土地的價值減小，或因面積過小難以獨立適當(dāng)使用該剩余畸零土地所給予的補(bǔ)償。（4）離職者賠償。即對因被征用而失業(yè)人員因?qū)ふ夜ぷ髟斐蓳p失的賠償。（5）事業(yè)損失賠償。指對公共事業(yè)建設(shè)過程造成的噪聲廢氣、水質(zhì)污染等損害的賠償。日本的相關(guān)法律規(guī)定具體細(xì)化，對補(bǔ)償內(nèi)容做出了更充分的解釋和說明。與之相比，我國現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)涉及范圍比較窄，未來發(fā)展趨勢應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐漸增加補(bǔ)償項目、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，如殘余地的分割和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償以及其他附帶損失。

（二）拆遷補(bǔ)償評估公開化

美國的房屋拆遷程序包括對擬拆遷房屋進(jìn)行公正估價，政府參考估價以市場價格協(xié)商提出征購要約，房產(chǎn)所有人可以反對要約，這種情況下政府可以將案件移送法院處理并召開聽證會，法官主持和解談判，和解失敗由民事陪審團(tuán)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。與之接近，法國財產(chǎn)法規(guī)定，公平市場價格包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)的未來盈利的折扣價格，最有效的方式是雙方分別聘請獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告，如果雙方的評估報告結(jié)論有懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定[5]。這種制度的優(yōu)勢在于給補(bǔ)償談判確定了規(guī)范的流程，解決了“談判難”的拆遷工作問題，不僅保障了拆遷工作的效率，又保障了拆遷戶的利益。

（三）拓寬多元化溝通渠道

意大利在解決舊城改造問題中，注重強(qiáng)化小區(qū)內(nèi)部制衡作用，小區(qū)成為政府和拆遷戶之間的溝通單位，這種方式避免拆遷戶和政府管理部門直接發(fā)生關(guān)系。另外也通過地區(qū)議會召開聽證會，讓地區(qū)議會搭建拆遷戶和政府之間的又一溝通平臺，拆遷戶在拆遷發(fā)生前的參與度提高，減少了拆遷現(xiàn)場發(fā)生突發(fā)性矛盾的可能性[4]。

（四）用“替代地補(bǔ)償”政策拓寬征地農(nóng)民收入渠道

石家莊某地拆遷采取了“征地補(bǔ)房”方式，也就是把農(nóng)業(yè)用地折算成一定面積的住宅補(bǔ)貼給農(nóng)民。這種政策的優(yōu)勢在于讓一些就業(yè)能力較弱的拆遷戶有了更多的選擇（如可將生活需要以外的房屋出租或用于創(chuàng)業(yè)），變相提高了征地拆遷戶的收入穩(wěn)定性。在法國等發(fā)達(dá)國家，有比較成熟的替代地補(bǔ)償制度。無論耕地開發(fā)還是宅地開發(fā)，在土地被征用人的要求下，土地需要人另選耕地或宅地以替代補(bǔ)償金的部分或全部。由于耕地到房屋的轉(zhuǎn)換折算評估有一定難度，我國當(dāng)前的替代地補(bǔ)償還主要用于房屋拆遷方面的產(chǎn)權(quán)調(diào)換，相關(guān)法規(guī)仍需不斷完善。

（五）加強(qiáng)對違規(guī)行政操作的監(jiān)督力度

前文多次提及現(xiàn)實中一些部門違規(guī)操作導(dǎo)致征地拆遷戶上訪的問題。當(dāng)前我國存在一些政府機(jī)構(gòu)追求效率不顧質(zhì)量，只求建設(shè)項目不顧遺留問題的現(xiàn)象。赫伯特·西蒙的滿意型決策理論認(rèn)為，應(yīng)該先建立最低的滿意標(biāo)準(zhǔn)，采取的策略必須超過最低滿意標(biāo)準(zhǔn)。前文中的多起違規(guī)行為完全超出了征地拆遷戶的承受底線，引起上訪等社會問題也就無法避免了。對此必須加強(qiáng)在征地拆遷工作中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，杜絕違規(guī)行政。

（六）建立拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)督程序

征地拆遷資金的落實和監(jiān)管涉及民眾的切身利益，應(yīng)該制定切實可行的制度給予落實。首先要測算資金監(jiān)控數(shù)額，在發(fā)放征地拆遷許可證前，政府部門應(yīng)該對拆遷范圍進(jìn)行摸底調(diào)查，結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)管理部門登記資料，確定監(jiān)控資金數(shù)額，以保障征地拆遷戶能夠按時按標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償安置。其次，指定特定銀行保管并監(jiān)控該資金?？睿Ｗo(hù)征地拆遷戶的私人財產(chǎn)權(quán)。

（七）引入第三方理財機(jī)構(gòu)

征地拆遷戶自己理財能力差易返貧，而政府幫征地拆遷戶理財又飽受質(zhì)疑，第三方介入自然作為一個新的解決方案擺上了桌面。當(dāng)前我國這方面工作還基本處于空白。舉個典型案例。唐先生為北京居民，其住房和院落因城區(qū)擴(kuò)建被拆遷，得到了300萬元拆遷補(bǔ)償款。鑒于唐先生家庭有穩(wěn)定收入但數(shù)額較少，家庭有貸款30萬尚未還清，每月用工資結(jié)余還貸，理財公司參考其家庭持續(xù)創(chuàng)收能力較差的狀況做出了細(xì)致規(guī)劃，將其存款300萬分別投入了還貸、購買保險、不動產(chǎn)投資、銀行理財產(chǎn)品和短期存款（用于消費(fèi)及子女教育儲備）。唐先生對此表示非常滿意。

（八）做好就業(yè)崗位預(yù)測，提高就業(yè)崗位數(shù)量

某些地方政府規(guī)定，需政府審批或核準(zhǔn)的生產(chǎn)經(jīng)營性項目，在其投資人申請立項時，項目申請報告應(yīng)當(dāng)包括項目建成后就業(yè)崗位預(yù)測內(nèi)容。立項批準(zhǔn)后，工信發(fā)改部門應(yīng)該將就業(yè)崗位預(yù)測情況提供給區(qū)勞動保障部門；招商部門對新引進(jìn)的企業(yè)，在簽訂引進(jìn)協(xié)議的同時，應(yīng)盡可能爭取與投資方協(xié)商簽訂優(yōu)先招用被征地農(nóng)民意向書。這種政策可使招商引資工作和拆遷安置工作達(dá)到雙贏效果：對于新引入生產(chǎn)經(jīng)營項目投資方而言，失地農(nóng)民屬于較為廉價勞動力，新項目的運(yùn)營成本可以降低；對于征地拆遷群體來說解決一部分就業(yè)問題。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)及其帶來征地拆遷的緊迫性和重要性的提升，征地拆遷戶的返貧現(xiàn)象還需要引起各級黨委、政府和全社會的高度關(guān)注，不能只停留在新聞報道層面，還應(yīng)該納入政策議程中。同時，理論研究今后一方面應(yīng)關(guān)注拆遷補(bǔ)償款法律制度方面的補(bǔ)充方案（無論是房價評估體制還是拆遷聽證制度），減少實踐操作中補(bǔ)償方式存在多個環(huán)節(jié)的弊?。涣硪环矫?，應(yīng)把如何調(diào)動社會力量參與這項工作，以便實現(xiàn)政府與社會的共治格局，作為一項重要課題去研究。

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[責(zé)任編輯：何敬文]