法團(tuán)主義視角下“樞紐型”社會組織解析

郭道久　董碧瑩

摘 要：“樞紐型”社會組織是北京等地在社會管理創(chuàng)新中出現(xiàn)的新事物，它在組織的建立、結(jié)構(gòu)、運作等方面都體現(xiàn)出較明顯的法團(tuán)主義特征。在法團(tuán)主義路徑下，“樞紐型”社會組織的發(fā)展將成為破解社會組織雙重管理體制、挖掘其社會管理和服務(wù)潛能，進(jìn)而促成新的國家與社會關(guān)系模式的重要探索?！皹屑~型”社會組織也需要解決好壟斷、行政化等問題，提高自身能力和公信力，真正扮演好以社會組織管理社會組織的角色。

關(guān)鍵詞：“樞紐型”社會組織；法團(tuán)主義；國家；社會

中圖分類號：D6329 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2014）01-0049-07

近幾十年中國改革進(jìn)程的重要表現(xiàn)之一就是全能主義政治模式逐漸消解，包攬一切的政府逐步轉(zhuǎn)向有限政府。在此過程中，國家與社會關(guān)系也發(fā)生著變化，各種社會力量獲得發(fā)展空間并展示其活力。但是，這并不意味著我國傳統(tǒng)的社會管理體制完全消失，當(dāng)前中國社會也沒實現(xiàn)真正意義上的“大社會”：國家仍然是強(qiáng)而有效的，社會在一定領(lǐng)域獲得發(fā)展空間，但仍然受到來自國家的某些特定形式的控制。近年來，國家與社會的這種特殊關(guān)系在各地大力推動的“樞紐型”社會組織中體現(xiàn)得比較明顯。本文以法團(tuán)主義為視角，對北京市“樞紐型”社會組織中蘊含的特殊的國家與社會關(guān)系予以解析。

一、研究對象與理論框架

“樞紐型”社會組織是隨著行政管理體制改革逐步深化、社會組織發(fā)展走向規(guī)范化而出現(xiàn)的一種社會組織形式，最早出現(xiàn)在2008年9月北京市社會工作委員會出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展的意見》中?！侗本┦嘘P(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》中對其做出的規(guī)定為：“由市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)市政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的市級聯(lián)合性社會組織?！鄙虾?、天津、深圳、南京等地也都出現(xiàn)類似組織，只是名稱并不完全相同。它們的共同特點是，經(jīng)過相關(guān)政府部門認(rèn)定（授權(quán)），與政府部門關(guān)系密切，承擔(dān)一定的社會組織管理服務(wù)職能，有一定的規(guī)模和影響力。

“樞紐型”社會組織的出現(xiàn)，是政府加強(qiáng)和改善對社會組織管理，同時也是社會組織規(guī)范化發(fā)展的反映。長期以來，雙重管理體制因為重準(zhǔn)入門檻、輕日常管理而導(dǎo)致社會組織發(fā)展陷入一種僵局狀態(tài)，為此各地都在探索新的社會組織發(fā)展途徑，希望在規(guī)范化管理社會組織的同時，激發(fā)社會組織的發(fā)展?jié)摿Σ⒊浞职l(fā)揮其積極作用。“樞紐型”社會組織是否適應(yīng)中國社會的現(xiàn)實，能否在社會管理中發(fā)揮預(yù)期的作用呢？

從各地對“樞紐型”社會組織的規(guī)定看，它們既與政府保持密切關(guān)系，得到政府的支持，又承擔(dān)一定領(lǐng)域社會組織的規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)職能。這一特征與西方國家法團(tuán)主義模式下政府與社會團(tuán)體的關(guān)系比較接近。法團(tuán)主義已經(jīng)被證明是一種有效構(gòu)建國家與社會關(guān)系、實施社會管理的模式。如果從法團(tuán)主義的視角來剖析“樞紐型”社會組織，其結(jié)果能夠證明它符合法團(tuán)主義的特點，那么，“樞紐型”社會組織就可能是一個合適的選擇，沿著這個方向發(fā)展就可能創(chuàng)造符合中國實際情況的社會組織發(fā)展路徑和管理方式，進(jìn)而促成新的國家與社會關(guān)系。

法團(tuán)主義近來經(jīng)常被提及，它被認(rèn)為與中國社會具有多方面的契合性，是構(gòu)建中國國家與社會關(guān)系可以借鑒的模式[1]。與多元主義不同，法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)國家與社會的融合性以及壟斷性社會組織的重要性。按照施密特的界定，法團(tuán)主義作為一個利益代表系統(tǒng)，“是一個特指的觀念、模式或制度安排類型，它的作用是將公民社會中的組織化利益結(jié)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中”，“這個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構(gòu)成，它們被組合進(jìn)一個有明確責(zé)任（義務(wù)）的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中。它得到國家的認(rèn)可（如果不是由國家建立的話），被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換，它們在需求、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的相對控制”②?？偠灾▓F(tuán)主義的基本觀點包括：在某一社會類別中社團(tuán)組織的數(shù)量有限；社團(tuán)組織形成非競爭性的格局；社團(tuán)一般以等級方式組織起來；社團(tuán)機(jī)構(gòu)具有功能分化的特征；社團(tuán)要么由國家直接組建，要么獲得國家認(rèn)可而具有代表地位的壟斷性；國家在利益表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面對這些社團(tuán)組織行使一定的控制[2]。

由于發(fā)展階段、關(guān)注重點不同，法團(tuán)主義又可以分為“社會法團(tuán)主義”和“國家法團(tuán)主義”。前者強(qiáng)調(diào)社團(tuán)組織通過自身的競爭來獲得壟斷地位，進(jìn)而與政府建立聯(lián)合關(guān)系，后者則強(qiáng)調(diào)國家對社團(tuán)組織的扶持，突出國家的作用。例如，社會法團(tuán)主義中社團(tuán)組織的數(shù)目有限性主要通過社團(tuán)之間建立“政治卡特爾”或者通過競爭性淘汰過程自然形成，其代表性壟斷地位主要通過自下而上的努力而形成；而國家法團(tuán)主義中社團(tuán)組織的數(shù)目有限性主要通過國家施加的限制來實現(xiàn)，其代表性壟斷地位也依賴于國家的同意。兩相比較，社會法團(tuán)主義建立在社團(tuán)組織發(fā)展比較充分的前提下，其形成過程表現(xiàn)為一種自下而上的特征，社團(tuán)組織的自主性較高；國家法團(tuán)主義則不一定要求社團(tuán)組織有充分的發(fā)展，它們可以在國家的扶持下有目的的發(fā)展，其形成過程表現(xiàn)為一種自上而下的特征，國家處于主導(dǎo)地位。鑒于當(dāng)前中國的社會組織尚處于發(fā)展的初級階段，并未獲得充分的發(fā)展，“樞紐型”社會組織也主要是在政府的主導(dǎo)下建立或被認(rèn)定，因此更適于從國家法團(tuán)主義的角度來分析。

二、北京市“樞紐型”社會組織建設(shè)實踐

自2008年9月提出“樞紐型”社會組織概念后，北京市委市政府陸續(xù)通過5個文件明確了構(gòu)建“樞紐型”社會組織體系的工作思路。此后，北京市自2009年起分三批認(rèn)定了27個“樞紐型”社會組織，并明確其職能范圍、工作方式等。“樞紐型”社會組織管理工作體系逐步建立起來。

（一）“樞紐型”社會組織產(chǎn)生的背景

1.雙重管理體制弊端下的主動探索。社會組織需要接受業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的“雙重管理體制”被認(rèn)為是限制社會組織發(fā)展的重要制度原因[3]。它造成了制度和管理資源的浪費，兩個部門同時對一個組織進(jìn)行管理，職能的劃分不清與重疊，不僅不能增強(qiáng)甚至?xí)魅豕芾砹Χ?，兩部門之間也可能相互推卸責(zé)任而導(dǎo)致管理真空[4]。在實踐中，雙重管理體制導(dǎo)致大量的社會組織因達(dá)不到登記門檻而無法登記成為合法組織，但眾多的這類草根組織以各種形式存在并開展活動，其結(jié)果是社會組織的規(guī)范化程度比較低，管理難度也很大。同時，社會組織與業(yè)務(wù)主管部門的特殊關(guān)系也導(dǎo)致部分組織行政化程度較高。雙重管理的結(jié)果是在一定程度上遏制了社會組織積極作用的發(fā)揮。

“樞紐型”社會組織的出現(xiàn)，從管理制度上看，是為實行單一部門管理探路，是從雙重管理到單一部門管理的過渡辦法，即政府部門只管登記注冊賦予組織合法性，具體的業(yè)務(wù)由“樞紐型”組織來管理；從效果上看，是為了更充分地激發(fā)社會組織的潛力，由“樞紐型”組織將本領(lǐng)域的各種社會組織“籠”起來，在相對集中、明確的目標(biāo)下為社會管理服務(wù)。

2.為破解社會組織“官民二重性”努力?，F(xiàn)階段我國的社會組織大多表現(xiàn)出了“官民二重性”的特征[5]：一方面，社會組織作為第三部門，相對獨立于政府部門，民間性是其基本特征之一；另一方面，由于管理體制、現(xiàn)實需求等因素，一些組織政治色彩較濃厚，或者對政府部門的依賴程度較高。對于社會組織的這種二重性，一直以來批評的聲音比較多，認(rèn)為它阻礙了社會組織的發(fā)展。“樞紐型”社會組織的出現(xiàn)，就是對社會組織“官民二重性”的合理利用：二重性短期內(nèi)很難完全避免，同時它又不是完全沒有積極作用；實踐中需要的是揚長避短，充分利用二重性的積極效用，并將其消極作用降到最低。具體而言，“樞紐型”社會組織在一定程度上充分利用了自身與政府的緊密關(guān)系，并將官方性放大，這樣它就可以憑借政府的支持來統(tǒng)一管理和引導(dǎo)本領(lǐng)域的其他社會組織；對本領(lǐng)域的其他組織而言，其官方色彩就會因不直接“接觸”政府部門而大大降低，以便充分發(fā)揮其社會性，在社會管理和服務(wù)中發(fā)揮作用。

3.規(guī)范和引導(dǎo)社會組織發(fā)展，尋找社會組織發(fā)展的適宜路徑。我國的社會組織雖然在改革開放以后獲得了較快發(fā)展，但仍然存在一些問題，如政府對社會組織的嚴(yán)格控制傾向與社會組織的日常管理不到位并存、社會組織數(shù)量增長與能力不足并存、社會公眾對社會組織的期待與懷疑心理并存等?！皹屑~型”社會組織的出現(xiàn)是各地尋找社會組織發(fā)展的適宜路徑的主動探索，是政府和社會組織一起做出的努力。“樞紐型”社會組織若成功運行，既不會削弱政府對社會組織的管控，同時又給予社會組織相對更大的自主空間；對眾多組織而言，其所受的管控不是直接來自政府而是“樞紐型”社會組織，這種管控應(yīng)該被視為社會自我管理的一種形式；“樞紐型”社會組織可以憑借自己對領(lǐng)域的熟悉程度，在社會管理和服務(wù)中更好地發(fā)揮作用，從而增強(qiáng)公眾對社會組織的認(rèn)同程度，為社會組織贏得更廣闊的發(fā)展空間。

（二）“樞紐型”社會組織的建設(shè)

1醞釀階段。由于特殊的經(jīng)濟(jì)政治文化地位，北京在社會管理和建設(shè)方面的任務(wù)一直很繁重，因此也一直在探索創(chuàng)新社會管理辦法。2007年底北京成立市委社會工作委員會和市社會建設(shè)工作辦公室，以加快首都社會建設(shè)步伐；2008年初又成立北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記任組長。在探索社會管理新路徑時，他們認(rèn)識到社會組織參與的重要性；同時，北京的社會組織發(fā)展有較好的基礎(chǔ)。于是，在依托北京實際情況、總結(jié)借鑒中西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，既便于管理、又有利于激發(fā)社會組織的社會建設(shè)潛能的“樞紐型”社會組織方案出臺。

2“樞紐型”社會組織的認(rèn)定。“樞紐型”社會組織由北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體操作。2009年3月，市總工會、團(tuán)市委、市婦聯(lián)等10個組織被認(rèn)定為第一批市級“樞紐型”社會組織；2010年12月，市工商聯(lián)、市貿(mào)促會等12個組織被認(rèn)定為第二批市級“樞紐型”社會組織；2011年底又認(rèn)定了5個。目前市級共27個“樞紐型”社會組織。另外，各區(qū)縣也都認(rèn)定了一批“樞紐型”社會組織。

3“樞紐型”社會組織的工作體系建設(shè)。北京市“樞紐型”社會組織并不是單獨開展工作，而是有相應(yīng)的工作體系。首先是前述建立的市級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一籌劃和管理；其次是市級的27個“樞紐型”社會組織，它們對市級社會組織的服務(wù)管理工作覆蓋率達(dá)到了85%以上；再次是區(qū)縣認(rèn)定的近200家“樞紐型”社會組織；最后是“樞紐型”社會組織廣泛聯(lián)系和覆蓋的24000多個各類社會組織[7]。北京市已經(jīng)逐步建立起了由市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）相關(guān)政府部門和各種社會組織共同參與、分工協(xié)作、各司其職的“樞紐型”社會管理和服務(wù)體系。

4“樞紐型”社會組織的管理措施建設(shè)。為了讓“樞紐型”社會組織真正發(fā)揮預(yù)期的作用，北京市制定和完善了一系列相關(guān)的措施以加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管，內(nèi)容涉及社會組織的申請建立、財務(wù)會計、信息公開、評估、退出機(jī)制等。

5“樞紐型”社會組織的工作實踐。這是“樞紐型”社會組織能否獲得認(rèn)同的關(guān)鍵。被認(rèn)定的“樞紐型”社會組織都積極開展工作，制定行動規(guī)劃，引領(lǐng)本領(lǐng)域的社會組織參與社會建設(shè)。

6經(jīng)驗總結(jié)與推廣。北京市“樞紐型”社會組織建設(shè)的成功經(jīng)驗被總結(jié)為社會組織服務(wù)管理的“北京模式”[6]，并為國內(nèi)多個地方學(xué)習(xí)借鑒，上海、深圳、天津、南京等地都建立了類似的管理服務(wù)模式。

（三）“樞紐型”社會組織的作用

1.結(jié)構(gòu)上的橋梁紐帶作用。建立“樞紐型”社會組織，實際是建立一套管理體制，對社會組織進(jìn)行分類管理、分層負(fù)責(zé)：按照類別，青年組織歸團(tuán)委、婦女兒童組織歸婦聯(lián)聯(lián)系，這是分類；從市“樞紐”到區(qū)“樞紐”，一層一層下來，建立層級服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，這是分層[7]。通過這種橫向分類、縱向分層的管理體系，全市的社會組織將盡可能被容納進(jìn)來，既包括登記在冊的社會組織，也包括非正式登記的社會組織，從而彌補(bǔ)政府對于一些草根組織管理的不足。通過縱橫交錯的管理網(wǎng)絡(luò)，各類政策、指令、資源先分類然后沿著各層級向下傳輸，信息、意見等也能夠逐層上傳，由各“樞紐”整合后匯集到政府部門，形成了國家-社會之間的傳輸紐帶。

2.業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)作用。按照北京對“樞紐型”社會組織的規(guī)定，它將逐步取代業(yè)務(wù)主管單位成為本領(lǐng)域社會組織的引領(lǐng)者。與業(yè)務(wù)主管單位不同的是，其下屬的組織不再是個別的社會組織，而是同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的絕大部分組織，所以其發(fā)揮的不僅僅是對某一組織業(yè)務(wù)的管理，而是起到該領(lǐng)域的龍頭作用，在業(yè)務(wù)等方面對社會組織進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)?！皹屑~型”社會組織將憑借自身的龍頭地位和指導(dǎo)作用，將本領(lǐng)域眾多社會組織凝聚在一起，形成領(lǐng)域合力，在特定事項、特定方向發(fā)揮重要作用。

3.管理上的規(guī)范作用?！皹屑~型”社會組織往往都會承接規(guī)范和引領(lǐng)本領(lǐng)域社會組織的職能。現(xiàn)實中，被認(rèn)定的“樞紐型”組織也都在這方面體現(xiàn)出主動性和有效性，努力將領(lǐng)域、行業(yè)的規(guī)范作用加以發(fā)揚，制定規(guī)范文件和行為標(biāo)準(zhǔn)則是最直觀的體現(xiàn)。例如，團(tuán)市委制定發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下全市青少年社會組織工作的意見》，市婦聯(lián)擬定了《北京市婦女組織參與社會管理創(chuàng)新的意見》和《北京市婦聯(lián)培育、管理和服務(wù)社會組織的辦法》，首都慈善公益組織聯(lián)合會制定了《慈善公益組織管理流程指引》和《慈善公益組織行政許可及監(jiān)管流程指引》，等等。這些政策文件的制定，進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范了內(nèi)部工作制度，明確了在相關(guān)領(lǐng)域開展社會組織工作的目標(biāo)和具體措施，極大地促進(jìn)了工作開展[8]。

三、“樞紐型”社會組織的法團(tuán)特征

以“樞紐型”社會組織為中心，包括政府部門和普通社會組織，形成一種新的國家-社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，它既不同于政府直接控制社會組織的模式，也不同于社會組織的自治模式，而是一種具有法團(tuán)主義特征的結(jié)構(gòu)。

（一）“樞紐型”社會組織建立過程中的法團(tuán)特征

法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)，處于壟斷地位的社會組織或者由國家建立，或者由國家認(rèn)可。北京市的“樞紐型”社會組織雖然不是由政府組建的，但它們都是由政府認(rèn)定的，且認(rèn)定過程完全由政府主導(dǎo)；“樞紐型”社會組織的相關(guān)內(nèi)容由北京市委、市政府發(fā)布文件進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定；各“樞紐型”社會組織認(rèn)定后都有其管理的范圍（見表1），組織數(shù)量有限，同一領(lǐng)域只能存在一個“樞紐型”社會組織，因而具有壟斷性的特征。由此可見，“樞紐型”社會組織的建立體現(xiàn)出了“國家的認(rèn)可”、“數(shù)量有限”、“壟斷”等特點。政府部門通過一定的規(guī)則、程序或形式，允許某些特定的社會組織履行一些原先政府承擔(dān)的社會管理和服務(wù)職能，同時被授予政府轉(zhuǎn)讓出來的部分權(quán)力[9]。正是由于國家的認(rèn)可，“樞紐型”社會組織才能夠形成并且在其領(lǐng)域獲得壟斷性地位。

（二）“樞紐型”社會組織管理體系結(jié)構(gòu)中的法團(tuán)特征

等級結(jié)構(gòu)是法團(tuán)主義的重要特征，“樞紐型”社會組織也具備這一特點。首先，“樞紐型”社會組織與普通社會組織間是層級式的，普通社會組織接受“樞紐型”社會組織的管理和指導(dǎo)。其次，“樞紐型”社會組織本身也存在不同層次。北京市“樞紐型”社會組織的建立在市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）共同推進(jìn)，事實上依據(jù)行政區(qū)劃而形成了市-區(qū)（縣）-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的三級體系。再次，社會組織與政府部門之間也是層級關(guān)系。雖然“樞紐型”社會組織的建立立足于弱化政府與社會組織間的從屬關(guān)系，但在實踐中政府通過對“樞紐型”社會組織的認(rèn)定、指導(dǎo)、監(jiān)管等，也會形成層級關(guān)系。此外，還要注意的是，“樞紐型”社會組織之間是非競爭性的，各個領(lǐng)域不存在交叉，領(lǐng)域中組織間是上下級垂直關(guān)系，這在一定程度上對層級關(guān)系是一種強(qiáng)化。

（三）“樞紐型”社會組織實際運行中的法團(tuán)特征

1.購買服務(wù)項目。法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)國家與社會團(tuán)體間的緊密合作，北京市通過政府購買服務(wù)來強(qiáng)化這種合作關(guān)系。為了推動“樞紐型”社會組織在社會建設(shè)和管理中發(fā)揮切實作用，北京市政府通過專項資金等，以“整體打包”的形式通過“樞紐型”社會組織這一紐帶向社會購買公共服務(wù)項目。2010年北京市投入2000余萬元社會建設(shè)專項資金購買近300項公共服務(wù)項目，2011年、2012年分別向社會組織購買300個公共服務(wù)項目；連續(xù)三年向“樞紐型”社會組織落實“購買管理服務(wù)”經(jīng)費，支持其開展本領(lǐng)域社會組織工作。北京市還成立了社會組織孵化中心，為初創(chuàng)期的公益組織提供了有針對性的前期孵化和能力建設(shè)支持，2011年底前共吸納12個社會組織入駐辦公并提供孵化服務(wù)；借助社會公益周活動平臺，評選北京市社會組織公益服務(wù)10大品牌，提高社會組織的知名度和凝聚力[10]。政府購買服務(wù)、培育社會組織、資金支持等許多是通過“樞紐型”社會組織來實施的，有的甚至直接針對“樞紐型”社會組織開展，這使政府與“樞紐型”社會組織的合作關(guān)系更緊密，后者的壟斷地位也得到強(qiáng)化。

2.“3+1”黨建工作模式。法團(tuán)主義模式下壟斷組織與政黨的關(guān)系也很緊密。北京的“樞紐型”社會組織通過“3+1”黨建工作模式來強(qiáng)化其與黨和政府的緊密關(guān)系?！?”是指在“樞紐型”社會組織中建立黨建工作委員會、成立社會組織聯(lián)合黨組織、設(shè)立或明確相關(guān)工作部門；“1”是指建立健全社會組織黨建工作例會制度。“3+1”黨建工作模式從組織機(jī)構(gòu)、工作方式等方面完善社會組織的黨建工作，在增強(qiáng)社會組織黨員凝聚力的同時，加強(qiáng)了執(zhí)政黨與社會組織的聯(lián)系?！皹屑~型”社會組織是這一模式的核心，領(lǐng)域內(nèi)社會組織黨建的主要工作都由它來具體操作或者在其平臺上完成，這將事實上強(qiáng)化其政治地位。

綜上，“樞紐型”社會組織在“國家認(rèn)可”、“限制”、“壟斷”等方面都體現(xiàn)出較明顯的法團(tuán)主義特征（見表2）。

四、關(guān)于“樞紐型”社會組織的思考

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全、公共服務(wù)和社會管理的提升，都需要一個有活力的社會，其中社會組織的發(fā)展是重要因素。而此前我國社會組織總處于發(fā)展、整頓的循環(huán)中，社會組織在某些因素的刺激下獲得較快發(fā)展，往往又因超出社會管理體制的框架而受到整頓，其主要原因就是缺少一套適合我國現(xiàn)實的社會組織管理體制以及發(fā)展路徑?！皹屑~型”社會組織可以在一定程度上解決這個問題。這種組織可以將各領(lǐng)域、各地區(qū)、不同種類的大大小小的社會組織“統(tǒng)”起來，從而避免當(dāng)前一些社會組織游離于管理系統(tǒng)之外的現(xiàn)象；它們得到政府的支持，也有足夠的能力和影響力去管理普通社會組織；它們需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即如果管理不好，政府和公眾可以向它們問責(zé)。這是一種通過社會組織管理社會組織的方式，它將政府部門從具體的日常性的社會組織管理中解放出來，也賦予社會組織活動的自主性。這種方式也將逐步解決雙重管理體制的難題。

“樞紐型”社會組織要實現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)和功能定位，首先需要持續(xù)的政府支持和制度保障。從各地“樞紐型”社會組織建設(shè)的實踐看，其“想法”來自政府，組織也主要由政府認(rèn)定并被賦予相關(guān)職能，可見“樞紐型”社會組織的合法性主要來自政府，作為新生事物的它們要獲得發(fā)展，一段時間內(nèi)來自政府的支持和引導(dǎo)就必不可少。政府的支持除了發(fā)展導(dǎo)向外，更重要的是加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，將“樞紐型”社會組織的日常監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、聯(lián)通政府等功能制度化、系統(tǒng)化，使其真正成為一套明確、系統(tǒng)的管理體系，持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮管理作用[8]。其次，“樞紐型”社會組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，提升其管理和服務(wù)能力。北京市的“樞紐型”社會組織絕大多數(shù)不是新建立的社會組織。這些組織都有原先的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、運作機(jī)制，以及公眾形象，如果它們被認(rèn)定為“樞紐型”社會組織后仍保持原有的模式，而沒有明顯的變化，那么所謂的“樞紐型”社會組織就僅僅是一種“文字游戲”而沒有實際意義。所以，這些組織應(yīng)該盡快豐富自己的職能，在完成原來的工作外，強(qiáng)化自身的管理和服務(wù)能力，將本領(lǐng)域的社會組織充分調(diào)動和組織起來，凝聚成合力參與社會建設(shè)，并與政府建立起相對穩(wěn)定的聯(lián)系和溝通機(jī)制，真正扮演起”樞紐”的角色。

“樞紐型”社會組織既然具有較強(qiáng)的法團(tuán)主義特征，那么其發(fā)展過程中就可能面臨法團(tuán)主義曾經(jīng)遇到的種種問題。

首先是壟斷。正如法團(tuán)主義早期被批評為與某些威權(quán)體制聯(lián)系緊密一樣[11]（p.17），法團(tuán)主義模式下的主要社團(tuán)也因為其壟斷性而遭受指責(zé)。“樞紐型”社會組織也存在壟斷性：當(dāng)“樞紐型”社會組織獲得政府認(rèn)定并被賦予管理和服務(wù)本領(lǐng)域其他社會組織的職能時，它在領(lǐng)域內(nèi)事實上處于壟斷地位。它既壟斷著與政府溝通協(xié)商的渠道與方式，又壟斷著領(lǐng)域內(nèi)資源的分配。例如，政府對該領(lǐng)域情況的了解主要通過“樞紐型”組織來實現(xiàn)，這是信息和利益表達(dá)機(jī)制的壟斷；政府對公共服務(wù)的購買也主要通過“樞紐型”社會組織來實施，這是對資金的壟斷?！皹屑~型”社會組織的壟斷并不一定都是壞事，但必須為這種壟斷設(shè)定底線，即“樞紐型”社會組織不能憑借壟斷地位限制其他社會組織的發(fā)展空間。壟斷是為了更好地統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)本領(lǐng)域社會組織的發(fā)展和功能發(fā)揮，否則，“樞紐型”組織建立的后果可能是導(dǎo)致一般社會組織的大面積退化。

其次是行政化。行政化是我國社會組織被詬病最集中的問題之一，普遍的認(rèn)識也是社會組織應(yīng)該消除行政化，還原社會性本質(zhì)。但是，“樞紐型”社會組織的出現(xiàn)無疑使行政化在這些組織身上得以強(qiáng)化，至少在當(dāng)前階段“樞紐型”社會組織會因為與政府的緊密關(guān)系而顯得更加行政化。對此，有兩點需要注意：一是將“樞紐型”社會組織與一般社會組織區(qū)分開，后者應(yīng)該在“樞紐型”社會組織出現(xiàn)、雙重管理體制逐步弱化的背景下實現(xiàn)去行政化，因為它們與政府部門的直接聯(lián)系會減少，相互關(guān)系紐帶會逐漸消失；二是“樞紐型”社會組織自身也需要改變行政化的形象，不能因為得到政府的認(rèn)定和支持而增加自己的“政府”色彩，不能假借政府權(quán)力去管理本領(lǐng)域的社會組織。只有這樣，“樞紐型”社會組織才能夠促進(jìn)社會發(fā)育和社會建設(shè)，才能夠?qū)崿F(xiàn)由社會組織管理社會組織的目標(biāo)，并真正發(fā)揮社會組織自我管理和服務(wù)的功能。

注釋：

①“樞紐型”社會組織是對與政府關(guān)系密切、獲得壟斷性地位的社會組織的統(tǒng)稱，各地的名稱并不一樣。北京、上海等地稱為“樞紐型”社會組織，上海、天津、深圳等地稱為社會組織孵化器，一些地方的社會組織服務(wù)中心、社會組織聯(lián)合會實際也屬于這種組織。

②轉(zhuǎn)引自張靜：《法團(tuán)主義》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第24頁。

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[責(zé)任編輯：張英秀]