高校以大學(xué)章程推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的探究

李萍　吳愛(ài)萍

[摘 要]通過(guò)制定和實(shí)施章程促進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，是大學(xué)章程的應(yīng)有之義。大學(xué)章程應(yīng)更加注重制定的操作性和有效實(shí)施。高校要在大學(xué)章程形成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)框架的指導(dǎo)下，樹立現(xiàn)代大學(xué)理念，細(xì)化規(guī)章制度豐富制度設(shè)計(jì)，平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，使學(xué)院擁有更多的自主權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)章程;現(xiàn)代大學(xué)制度;治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化

[中圖分類號(hào)] G64 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2019）10-0216-03

黨的十九大做出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大判斷，確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，開啟了黨和國(guó)家事業(yè)的新征程。高等教育在社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程中的支撐作用不斷凸顯。制定大學(xué)章程，完善現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是依法治校和推動(dòng)高等教育健康發(fā)展的必然要求。

我國(guó)不斷推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，在中共中央、國(guó)務(wù)院以及教育部的要求下，各高校嚴(yán)格依照法律制定出符合我國(guó)國(guó)情又兼具本校特色的大學(xué)章程并通過(guò)核準(zhǔn)。隨著高等教育綜合改革的不斷深入，大學(xué)不斷深化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)規(guī)章制度的“廢改立”，建立完善了與大學(xué)章程相配套的各項(xiàng)規(guī)章制度，逐步構(gòu)建了根本制度、基本制度和具體制度相互支撐的制度體系，推進(jìn)依法治校、規(guī)范管理，提升管理水平。本文探討了大學(xué)章程的內(nèi)涵和意義、現(xiàn)代大學(xué)的特征和內(nèi)容、大學(xué)章程和現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)系，目前存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、大學(xué)章程的意義和內(nèi)涵

大學(xué)章程是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的時(shí)代要求。進(jìn)入新時(shí)代，大學(xué)職能多樣化，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系日益密切，我國(guó)大學(xué)日益走向世界舞臺(tái)上參與競(jìng)爭(zhēng)，努力辦好中國(guó)特色世界一流大學(xué)。在新挑戰(zhàn)、新趨勢(shì)的時(shí)代背景下，亟須創(chuàng)新現(xiàn)代大學(xué)管理模式。2010 年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》提出，要完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，明確提出“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與” 等要求，同時(shí)指出要加強(qiáng)章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。2011 年，教育部頒布的了高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，對(duì)章程內(nèi)容、制定程序、核準(zhǔn)程序做了明確規(guī)定。教育部在《2015 年工作要點(diǎn)》中提出，要“加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，推動(dòng)所有高校完成章程制定工作，實(shí)現(xiàn)一校一章程”。大學(xué)章程是落實(shí)完善中國(guó)特色大學(xué)制度的重要載體，要以習(xí)近平系列教育思想為根本遵循，回歸大學(xué)精神本原，推動(dòng)大學(xué)依法治校，落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，推動(dòng)高校自主辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化與民主化。

大學(xué)章程是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，按照一定的程序，對(duì)高校的辦學(xué)目標(biāo)、高校及其利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)、治理體制、教學(xué)科研活動(dòng)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)等基本問(wèn)題做出全面規(guī)定的規(guī)范性文件[1]。大學(xué)章程起著對(duì)外部法律的轉(zhuǎn)承、對(duì)內(nèi)部行為約束的綱要性作用，界定大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與大學(xué)之間的行為邊界，厘清大學(xué)內(nèi)部各主體成員間的關(guān)系。大學(xué)章程是高校的“憲法”，是高校內(nèi)部規(guī)章制度體系的“最高法”和根本制度，高校內(nèi)部的各種規(guī)章制度都要依據(jù)大學(xué)章程制定。大學(xué)章程規(guī)范了教育管理者、舉辦者、辦學(xué)者、教師和學(xué)生等之間內(nèi)外部關(guān)系，規(guī)定決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及教職員工、學(xué)生等主體的權(quán)責(zé)，保證各利益主體參與高校治理，體現(xiàn)“以人為本”的教育理念，貫徹執(zhí)行民主集中制，構(gòu)建監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部管理活動(dòng)的規(guī)范化和制度化，推動(dòng)高校健康科學(xué)發(fā)展。

二、現(xiàn)代大學(xué)制度的特征和內(nèi)容

制度是法律化、體系化的社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中約束人類行為的規(guī)范和規(guī)則。大學(xué)制度是關(guān)于大學(xué)管理或治理所形成的管理或治理框架、規(guī)則體系和制度安排[2]，包括宏觀層面上的高等教育制度以及微觀層面上的大學(xué)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。大學(xué)制度是規(guī)范和激勵(lì)的統(tǒng)一，要規(guī)范大學(xué)與政府、社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范大學(xué)內(nèi)部師生員工和組織的行為，同時(shí)激勵(lì)師生的積極性、能動(dòng)性與創(chuàng)造性。

現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)走出“象牙塔”，從社會(huì)邊緣逐步走向社會(huì)中心，發(fā)揮著知識(shí)庫(kù)、人才庫(kù)、助推器的作用，成為“人類社會(huì)的動(dòng)力站” 。縱觀世界大學(xué)理念和功能的發(fā)展歷程，19世紀(jì)末，柏林大學(xué)的創(chuàng)造者洪堡提出了“學(xué)術(shù)自由”“教學(xué)和科研相統(tǒng)一”，強(qiáng)調(diào)大學(xué)追求科學(xué)發(fā)展的大學(xué)理念。20世紀(jì)初，威斯康星大學(xué)開創(chuàng)了“大學(xué)必須為社會(huì)服務(wù)”的大學(xué)理念。以“威斯康星思想”為代表，美國(guó)大學(xué)強(qiáng)調(diào)大學(xué)不僅要把教學(xué)與研究結(jié)合起來(lái)，同時(shí)應(yīng)該成為一個(gè)社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)幾個(gè)階段的嬗變和發(fā)展，大學(xué)集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)于一體，擔(dān)負(fù)著創(chuàng)造知識(shí)、探索真理和推進(jìn)人類進(jìn)步的神圣使命。這種理念也逐漸成為世界各國(guó)大學(xué)共同的價(jià)值追求，成就了具有普適性的現(xiàn)代大學(xué)制度的基本特征，即大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)、民主管理等。

中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度是適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展需要的制度體系。我國(guó)憲法等規(guī)定，政府是大學(xué)的舉辦者和管理者，因此，我國(guó)大學(xué)制度的本質(zhì)特征體現(xiàn)為黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)，具體體現(xiàn)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。要吸收世界上先進(jìn)的辦學(xué)治學(xué)經(jīng)驗(yàn)，扎根中國(guó)大地辦大學(xué)。中國(guó)大學(xué)具有自身的辦學(xué)特征：人本性、民族性、科學(xué)性、政治性、法治性。中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”為基本框架。為適應(yīng)我國(guó)大學(xué)職能，現(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)包括教學(xué)、學(xué)術(shù)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國(guó)際交流與合作等方面的結(jié)構(gòu)和規(guī)范。

三、大學(xué)章程與現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)系

現(xiàn)代大學(xué)制度的完善與大學(xué)章程的建設(shè)密不可分。構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，必須從各高校的實(shí)際情況出發(fā)，制定出既符合國(guó)家法律規(guī)定的，又能體現(xiàn)出本校核心理念、辦學(xué)定位、辦學(xué)特色的大學(xué)章程。制定完善的章程是建設(shè)具有中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要前提和核心環(huán)節(jié)。

大學(xué)章程與現(xiàn)代大學(xué)制度相互作用、相互影響，不斷推進(jìn)我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)趨向完善，建立與時(shí)代相結(jié)合的現(xiàn)代大學(xué)體系。在大學(xué)內(nèi)部治理的過(guò)程中，大學(xué)制度是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的規(guī)章體系，大學(xué)章程是這種體系中的“上位法”。大學(xué)章程體現(xiàn)著高等教育法的意志和使命，擁有法律法規(guī)的指導(dǎo)，大學(xué)章程對(duì)高?；締?wèn)題的規(guī)定，決定著大學(xué)內(nèi)部管理的建設(shè)路徑和模式選擇，為構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度提供法律保障[3]。

大學(xué)章程體現(xiàn)現(xiàn)代高等教育理念，必須借助于辦學(xué)實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)。大學(xué)制度（在這里指微觀層面）作為一種組織要素，不斷探索構(gòu)建激勵(lì)保障機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制和評(píng)價(jià)約束機(jī)制，推動(dòng)大學(xué)章程的實(shí)施，激發(fā)個(gè)人才智和組織力量[4]。大學(xué)制度在選擇路徑、運(yùn)行模式、內(nèi)容等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，被大學(xué)章程吸納，進(jìn)一步提升了大學(xué)章程，豐富了大學(xué)的先進(jìn)理念。

四、大學(xué)章程和現(xiàn)代大學(xué)制度存在的問(wèn)題

（一）大學(xué)章程缺乏嚴(yán)謹(jǐn)論證的科學(xué)設(shè)計(jì)

我國(guó)在大學(xué)章程的建設(shè)上還有諸多問(wèn)題亟待解決，主要問(wèn)題有：內(nèi)容趨同，大學(xué)自身辦學(xué)特色難于彰顯;領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)行機(jī)制體系沒(méi)有明確細(xì)化導(dǎo)致相關(guān)的一些關(guān)系得不到有效厘清;在制定過(guò)程中缺乏程序的規(guī)范性和指導(dǎo)性;大學(xué)的權(quán)力重心下移還處于探索階段，實(shí)施過(guò)程中存在諸多困難。

（二）大學(xué)章程在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在諸多操作難題

大學(xué)章程在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系中的“上位法”地位未被充分重視，在呈現(xiàn)教育法律法規(guī)所賦予的職能方面，描述內(nèi)容不清晰，可執(zhí)行性不夠，實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中難于操作。這使得大學(xué)制度在執(zhí)行過(guò)程中難以適從。

（三）大學(xué)章程和大學(xué)制度目標(biāo)要求不相契合

現(xiàn)代大學(xué)制度的通用特征包含學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治、教授治學(xué)、民主管理等，我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)目標(biāo)使命為大學(xué)管理的去行政化以及優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)。然而，實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，各個(gè)高校的大學(xué)章程對(duì)內(nèi)部組織架構(gòu)、治理體系和權(quán)力界定沒(méi)有進(jìn)行創(chuàng)新性的具體指導(dǎo)方案，使得現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

五、我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的對(duì)策

（一）樹立大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)、依法治校的理念

現(xiàn)代大學(xué)是知識(shí)傳授和知識(shí)產(chǎn)生的場(chǎng)所，“學(xué)術(shù)自由”是現(xiàn)代大學(xué)的基本精神。大學(xué)要?jiǎng)?chuàng)設(shè)自由的環(huán)境，保障教師和學(xué)生在從事學(xué)術(shù)活動(dòng)過(guò)程中享有自由而不受外界干擾。同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)道德，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)責(zé)任的和諧統(tǒng)一?！按髮W(xué)自治”和“教授治學(xué)”是保障學(xué)術(shù)自由的基本手段。實(shí)現(xiàn)“大學(xué)自治”，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，對(duì)大學(xué)管理由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，依法實(shí)行宏觀管理，更多發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督評(píng)估、方針指導(dǎo)、提供服務(wù)的職能?！敖淌谥螌W(xué)”是以教授為主體的教師“治學(xué)科”“治學(xué)術(shù)”“治學(xué)風(fēng)”“治教學(xué)”[5]，在學(xué)術(shù)問(wèn)題上具有發(fā)言權(quán)，參與學(xué)術(shù)管理和學(xué)術(shù)決策，具有實(shí)質(zhì)性的話語(yǔ)權(quán)。實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)，要樹立“依法治校”的理念，牢固樹立社會(huì)主義法治理念，培育法治文化;以大學(xué)章程為綱，不斷優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全大學(xué)內(nèi)部的決策、審議、咨詢和監(jiān)督保障機(jī)制，完善基本制度、一般制度和具體制度，形成相互協(xié)調(diào)的制度體系，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。

（二）以章程推動(dòng)完善高校治理結(jié)構(gòu)

完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要以章程為法律依據(jù)，構(gòu)建大學(xué)制度框架，完善以大學(xué)章程為核心的大學(xué)制度體系，修訂和完善學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度。一要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明晰黨委集體決策的領(lǐng)導(dǎo)作用和校長(zhǎng)作為行政主要負(fù)責(zé)人的執(zhí)行力，使得高校在把握社會(huì)主義辦學(xué)方向的道路上，全力推動(dòng)學(xué)科發(fā)展、教學(xué)、科研、師資隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)際交流與合作等工作，提升學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力水平。二要實(shí)現(xiàn)以教授為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)的自治，完善學(xué)術(shù)組織的運(yùn)行機(jī)制。三要完善黨務(wù)公開、校務(wù)公開制度，保障社會(huì)公眾和師生員工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四要完善師生參與的民主管理和監(jiān)督機(jī)制，完善教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)制度，積極調(diào)動(dòng)各級(jí)基層黨組織、無(wú)黨派人士參與民主管理工作的積極性，構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策。

（三）平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力

推動(dòng)學(xué)校發(fā)展，先進(jìn)的管理水平和高度的學(xué)術(shù)自由缺一不可。因此，大學(xué)制度必須積極探索建立學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制衡機(jī)制，建立有助于學(xué)術(shù)事務(wù)的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作、行政權(quán)力有效支撐的大學(xué)制度運(yùn)作體系。高水平大學(xué)要確立學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)地位，通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)，包括以此為統(tǒng)領(lǐng)的學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、職稱委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織，獨(dú)立自主地行使學(xué)術(shù)權(quán)力，發(fā)揮對(duì)學(xué)術(shù)資源的配置和使用權(quán);讓更多德藝雙馨的教授在學(xué)術(shù)委員會(huì)中占有較大比例，是學(xué)術(shù)委員會(huì)改革的重要內(nèi)容;同時(shí)，行政權(quán)力要發(fā)揮對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的服務(wù)保障作用，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的決策結(jié)果進(jìn)行執(zhí)行、監(jiān)督和反饋，防止學(xué)術(shù)權(quán)力濫用，保障管理的高效運(yùn)行。

（四）學(xué)院擁有更多的自主權(quán)

我國(guó)高校普遍實(shí)行校、院、系三級(jí)管理模式，學(xué)院是大學(xué)開展教學(xué)、科研活動(dòng)的具體實(shí)施單位，是校級(jí)決策的具體執(zhí)行層，承擔(dān)著提升大學(xué)學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的職責(zé)。現(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)不斷增強(qiáng)校級(jí)在學(xué)院管理上的宏觀指導(dǎo)，促使管理中心下移，給予學(xué)院足夠的自主權(quán)。推行校院兩級(jí)管理體制改革，學(xué)校根據(jù)各學(xué)院的規(guī)模和建設(shè)情況進(jìn)行資源配置，保證學(xué)院在學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、教師培養(yǎng)、科研項(xiàng)目管理、人事聘任等事務(wù)上獲得充分的自主權(quán)，可以自主調(diào)配資源，確保充分調(diào)動(dòng)基層師生的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，學(xué)院要不斷完善管理運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮學(xué)院黨組織委員會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)議、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)點(diǎn)委員會(huì)等決策重大事務(wù)的作用，保證決策的科學(xué)化、民主化。

四、結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究也是多學(xué)科和多視角的。隨著我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的探索的不斷深入，中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度將會(huì)逐漸完善，保障中國(guó)大學(xué)不斷提高管理效率，未來(lái)中國(guó)大學(xué)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)不斷增強(qiáng)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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[責(zé)任編輯：劉鳳華]