大數(shù)據(jù)時(shí)代“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制創(chuàng)新

豐俊功 張茜

摘? ?要：條塊分割是中國(guó)行政體制改革面臨的核心頑疾之一，其本質(zhì)是權(quán)力、責(zé)任與利益之間的分配問(wèn)題?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)化變革推動(dòng)基層政府治理理念的革新、政府職能轉(zhuǎn)變以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重塑。這一體制可以用“體制力量+資源支持+技術(shù)支撐”來(lái)概括，其特點(diǎn)為“縱向到底、橫向到邊、橫縱聯(lián)動(dòng)、無(wú)縫對(duì)接”。其創(chuàng)新實(shí)踐在于重構(gòu)集中統(tǒng)一指揮體制以優(yōu)化“條塊”職能，重塑以責(zé)任為核心的基層政府治理體制，改變基層政府治理體制的治理單元屬性，通過(guò)技術(shù)嵌入重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和推動(dòng)治理重心下移。

關(guān)鍵詞：“橫縱聯(lián)動(dòng)”;大數(shù)據(jù);基層政府;治理體制;條塊分割

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）04—0036—09

一、條塊分割問(wèn)題的提出

條塊關(guān)系是中國(guó)政府體制的基本結(jié)構(gòu)關(guān)系。自改革開放以來(lái)，條塊關(guān)系是中國(guó)行政體制改革面臨的重大問(wèn)題，而條塊分割是中國(guó)行政體制改革的核心頑疾之一[1]。條塊分割是指地方政府職能部門在行政關(guān)系上歸橫向地方政府領(lǐng)導(dǎo)但在業(yè)務(wù)關(guān)系上歸縱向上級(jí)同類職能部門領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。如何協(xié)調(diào)基層政府職能部門之間以及職能部門與各層級(jí)政府同類職能部門之間的關(guān)系成為行政體制改革實(shí)踐的重要一環(huán)。

條塊關(guān)系問(wèn)題一方面是權(quán)力和責(zé)任的分配問(wèn)題，尤其是財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)的分配，另一方面是行政體制的“職責(zé)同構(gòu)”[2]問(wèn)題，它使不同層級(jí)政府的職責(zé)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”，造成“條條”“塊塊”“條塊”之間的競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突，連帶產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，如“職責(zé)不清、職能錯(cuò)位”“上有政策，下有對(duì)策”“運(yùn)動(dòng)式治理”[3]。尤其是在基層政府治理體制中，權(quán)力在“條”、責(zé)任在“塊”，財(cái)權(quán)在“條”、事權(quán)在“塊”的條塊分割現(xiàn)象突出[4]。條塊分割的本質(zhì)是權(quán)力、責(zé)任與利益之間的分配問(wèn)題，“條”的獨(dú)立性和向上負(fù)責(zé)的機(jī)制弱化了“塊”的治理機(jī)制，由此造成權(quán)力上移、責(zé)任下移，使基層治理呈現(xiàn)出碎片化、粗放化、低效化特征。

在理論層面，打破條塊分割的“藥方”通常包括兩種方式：一種是條塊之間重塑或反制，如“對(duì)口管理”;另一種是條塊之間的融合聯(lián)動(dòng)，如建立政府間伙伴關(guān)系[2]、跨部門協(xié)同機(jī)制[5]、健全政府職責(zé)體系[6]等。前者試圖將條塊的一方置于另一方的控制之下，后者試圖在行政體制的條塊關(guān)系中建立協(xié)作關(guān)系。這些理論在解決縱向行政體制權(quán)力、責(zé)任與利益的分配問(wèn)題上具有一定的局限性。在實(shí)踐層面，曾經(jīng)有“行政機(jī)構(gòu)改革”[7]“大部制”“分稅制”[8]“項(xiàng)目制”[9]等解決方案，但這些解決方案在解決條塊分割的效果方面有限或者適用的范圍有限，實(shí)踐效果并不理想。

在條塊關(guān)系問(wèn)題上，垂直管理的上級(jí)職能部門因職責(zé)轉(zhuǎn)嫁導(dǎo)致基層政府承載的事權(quán)過(guò)大，再加上部門與部門之間的鴻溝無(wú)法跨越，因而會(huì)使基層政府陷入治理困境。“上面千條線，下面一根針”就是對(duì)這一現(xiàn)象的準(zhǔn)確描述，但所有“條條”和“塊塊”關(guān)系最終要落實(shí)到具體的行政單元或服務(wù)單元，這就涉及基層治理體制問(wèn)題[10]（pp.101-104）。十九屆三中全會(huì)指出，“加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)”“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。加強(qiáng)基層政權(quán)和治理重心下移都繞不開條塊分割這個(gè)頑疾[11]。解決條塊分割問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)治理重心下移的關(guān)鍵一環(huán)，也是重塑基層治理體制和格局、實(shí)現(xiàn)國(guó)家基層治理體制和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要契機(jī)。

基層政府在突破條塊分割的治理實(shí)踐層面不斷探索。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)的興起，以網(wǎng)格化為基礎(chǔ)的基層治理體制作為一種地方治理形式而興起，中國(guó)早在2013年就已有160個(gè)地級(jí)行政單位采用了以網(wǎng)格化管理為主要形式的基層治理體制[12]。學(xué)界則根據(jù)網(wǎng)格化管理的基層治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出了北京市東城區(qū)“萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法”、上海市“社區(qū)網(wǎng)格化管理”、浙江省舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式、重慶市南岸區(qū)的“政社團(tuán)結(jié)”模式等，但這些創(chuàng)新并未形成基層政府治理體制和運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)性變革。因?yàn)檫@些基層政府治理方式僅僅局限于某一職能部門或某個(gè)領(lǐng)域的治理，其功能發(fā)揮有一定的限度，尚未將政府部門和職能整體納入基層治理體制之中，進(jìn)而在一定程度上造成了新的條塊分割。

以數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的大數(shù)據(jù)、人工智能、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算等前沿技術(shù)，重塑和再造了權(quán)力運(yùn)行、政務(wù)流程、政府架構(gòu)、行政審批、政務(wù)服務(wù)、應(yīng)急管理等體制機(jī)制，對(duì)基層政府治理體系和治理能力產(chǎn)生了革命性催化?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”的基層政府治理體制為打破這種困境提供了一種新的視角。從技術(shù)視角審視基層政府治理體制和運(yùn)行機(jī)制是當(dāng)前基層政府突破條塊分割的一種嘗試和趨勢(shì)，由此擴(kuò)展性地需要回答四個(gè)問(wèn)題。第一，“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制和運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自哪里？第二，“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制和運(yùn)行機(jī)制需要怎樣的制度和體系設(shè)計(jì)才會(huì)有效突破條塊分割？第三，“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制和運(yùn)行機(jī)制還需要從哪些方面繼續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化條塊關(guān)系？第四，“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制創(chuàng)新的本質(zhì)是什么？

二、“橫縱聯(lián)動(dòng)”：打破條塊分割的新視角

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的創(chuàng)新不僅在于將一種技術(shù)引入政府治理，而且是對(duì)基層政府碎片化資源和力量的整合，對(duì)條塊分割行政體制機(jī)制的系統(tǒng)化變革，對(duì)繁瑣化政務(wù)服務(wù)的精簡(jiǎn)調(diào)整，對(duì)“救火式”社會(huì)治理的精準(zhǔn)性提升?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制為打破條塊分割、優(yōu)化條塊關(guān)系提供了一種新視角。

（一）“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的含義及其特點(diǎn)

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的特點(diǎn)是“縱向到底、橫向到邊、橫縱聯(lián)動(dòng)、無(wú)縫對(duì)接”。打破條塊分割的要義在于通過(guò)制度設(shè)計(jì)融合技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)基層治理體制機(jī)制的系統(tǒng)性變革和協(xié)同性變革，強(qiáng)調(diào)用以需求為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)化變革推動(dòng)基層政府治理理念的革新、政府職能轉(zhuǎn)變以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重塑。這一體制可以用“體制力量+資源支持+技術(shù)支撐”來(lái)概括：體制力量是民主集中制的優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)行政府體制的優(yōu)勢(shì)，這一體制能夠集中力量辦大事，集中有效的力量解決最需要解決的問(wèn)題;資源支持是財(cái)政資源、行動(dòng)資源和人力資源的集中，為應(yīng)對(duì)基層治理提供了雄厚的基礎(chǔ);技術(shù)支撐則是大數(shù)據(jù)與基層政府治理的深度融合，建設(shè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，打破數(shù)據(jù)壁壘，統(tǒng)籌政務(wù)數(shù)據(jù)資源、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)資源、社會(huì)數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，對(duì)基層組織架構(gòu)、功能模塊、政務(wù)流程進(jìn)行大數(shù)據(jù)重塑，構(gòu)建縱向集中、橫向協(xié)同的智慧政府。

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制旨在打破原有體制條塊分割的垂直架構(gòu)和交叉架構(gòu)，重塑政府流程，整合基層原有的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面的行政力量和行政資源，推動(dòng)政府的扁平化管理，構(gòu)建垂直管理和基層分級(jí)治理體制，達(dá)到基層賦權(quán)與行政吸納的平衡?；鶎诱卫眢w制改革和創(chuàng)新是系統(tǒng)化的改革，是對(duì)基層政府治理體制的聯(lián)動(dòng)和集成，需要在基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上形成總體效應(yīng)并取得總體效果。

（二）“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的優(yōu)勢(shì)

第一，推動(dòng)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，優(yōu)化條塊關(guān)系?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性的改革工程，它通過(guò)權(quán)力和資源的傾斜提高基層治理體制的橫向協(xié)同能力，打破傳統(tǒng)體制條塊分割的弊端，形成精準(zhǔn)化發(fā)現(xiàn)、科學(xué)化研判、統(tǒng)一化協(xié)調(diào)和嚴(yán)格化監(jiān)督的管理閉環(huán)，變被動(dòng)應(yīng)付式管理為主動(dòng)發(fā)現(xiàn)式管理，對(duì)推進(jìn)基層治理體制改革具有普遍意義?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制的突出特點(diǎn)是為解決重大問(wèn)題而改革，其戰(zhàn)略定位直指基層政府在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的困境，通過(guò)創(chuàng)新基層社會(huì)治理理念，在不增加新資源和力量的條件下提高治理績(jī)效。

第二，推動(dòng)基層治理重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的職能優(yōu)化和調(diào)整，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制構(gòu)建核心中樞，通過(guò)數(shù)據(jù)集成、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、分撥處置、應(yīng)用評(píng)價(jià)等功能整合基層政府機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)。這一治理體制的重大創(chuàng)新是將政府管理的所有領(lǐng)域都納入核心控制平臺(tái)，重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層政府治理體制的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)和精準(zhǔn)管控。

第三，以網(wǎng)格化為基礎(chǔ)，推進(jìn)行政資源和執(zhí)法力量整合?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的微觀基礎(chǔ)是全域性、全職能的網(wǎng)格化管理，將原有的行政單元和服務(wù)單元整合為新的治理單元，對(duì)原有體制的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能流程進(jìn)行模塊化優(yōu)化，對(duì)原有的專業(yè)職能化部門進(jìn)行資源整合，將基層治理的業(yè)務(wù)職能進(jìn)行流程再造，并根據(jù)新的業(yè)務(wù)職能劃分改革機(jī)構(gòu)設(shè)置。以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，構(gòu)建統(tǒng)一集中體制下的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制、治理決策機(jī)制和問(wèn)題處置機(jī)制，并建立由治理問(wèn)題清單、權(quán)責(zé)清單、執(zhí)法清單、誠(chéng)信清單組成的清單制度，實(shí)施依法行政和陽(yáng)光行政，實(shí)現(xiàn)基層治理體制微觀治理的系統(tǒng)化重構(gòu)。

三、動(dòng)力來(lái)源：傳統(tǒng)條塊分割體制下基層政府治理體制的治理困境

為了更好地從宏觀層面理解大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的基層政府治理體制創(chuàng)新，本文以深圳市寶安區(qū)“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制創(chuàng)新為例。主要基于以下考慮：一是作為副省級(jí)市的深圳市是我國(guó)改革開放的窗口，寶安區(qū)更是改革開放的前沿陣地，在行政級(jí)別上相當(dāng)于縣或縣級(jí)市，其解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中遇到的瓶頸和問(wèn)題所采用的模式具有參考價(jià)值;二是寶安區(qū)采用的“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制是全部門、全流程、全數(shù)據(jù)、全監(jiān)管式的，是破解基層政府條塊分割的重要嘗試。

進(jìn)入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的寶安區(qū)在基層治理中面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市更新、社會(huì)穩(wěn)定、行政體制和機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化等緊迫任務(wù)，而原有體制的條塊分割特點(diǎn)使基層政府治理呈現(xiàn)出碎片式、“救火式”、粗放式、低效式管理弊端，許多城市治理從未出現(xiàn)過(guò)的問(wèn)題或尚無(wú)有效手段解決的難題同時(shí)存在。隨著改革開放和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，這些困境和問(wèn)題逐漸呈現(xiàn)出條塊分割下各個(gè)領(lǐng)域所面臨的深層次弊端，這成為推動(dòng)基層政府治理創(chuàng)新自下而上的動(dòng)力。

（一）城市管理形勢(shì)嚴(yán)峻，傳統(tǒng)行政科層體系失能

條塊分割造成傳統(tǒng)體制的權(quán)力重心向上位移、事權(quán)重心向下位移，導(dǎo)致基層政府體制超負(fù)荷運(yùn)行。超負(fù)荷運(yùn)行的原因在于，在改革開放大背景以及城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，很多城市尤其是東部沿海城市人口管理基數(shù)大，外來(lái)人口流動(dòng)快，出現(xiàn)嚴(yán)重的人口倒掛現(xiàn)象。人口管理形勢(shì)復(fù)雜，工作任務(wù)繁重，使原有體制面臨著巨大的管理壓力并處于 “被動(dòng)管理”的局面，對(duì)社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是基層政府管理體制形成了挑戰(zhàn)。基層治理新情況不斷涌現(xiàn)、層出不窮，政府主體責(zé)任無(wú)法有效落實(shí)，工作任務(wù)繁重，導(dǎo)致出現(xiàn)“小馬拉大車”的困境。

“小馬拉大車”困境的背后是原有行政體制效率受限、行政力量配置不足等深層次問(wèn)題。社會(huì)管理、政務(wù)服務(wù)、應(yīng)急管理等基層政府職能面臨挑戰(zhàn)，工作任務(wù)具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣和事雜的特點(diǎn)，一方面是基層執(zhí)法力量和人員嚴(yán)重不足，另一方面是任務(wù)繁重，責(zé)任無(wú)法具體落實(shí)，導(dǎo)致監(jiān)管效能低下，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和構(gòu)建現(xiàn)代化管理治理體系面臨著巨大障礙。

在管理體制機(jī)制方面，基層政府往往是基于對(duì)突發(fā)情況進(jìn)行判斷而做出決策，對(duì)事務(wù)的處理具有一定的隨意性和被動(dòng)性，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，無(wú)法獲得全面而精準(zhǔn)的信息。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，部門之間缺乏統(tǒng)一行動(dòng)，“條”“塊”線”發(fā)展不平衡。行政內(nèi)卷化和層級(jí)化明顯，基層政府管理職能條塊分割，社會(huì)基層管理的力量分散。由于事務(wù)繁雜，各個(gè)專業(yè)職能部門處于超負(fù)荷工作狀態(tài)且治理效果較差?；鶎咏M織存在職責(zé)不清、關(guān)系不順的情況，社會(huì)管理呈現(xiàn)應(yīng)急性、滯后性、粗放型和低效性，精細(xì)化管理大打折扣。分層分級(jí)管理的行政模式使社區(qū)工作過(guò)于行政化，個(gè)別居委會(huì)形同虛設(shè)，這直接影響到基層治理的力度和管理服務(wù)的質(zhì)量。

（二）行政審批任務(wù)繁重，“信息孤島”影響政務(wù)發(fā)展

隨著“放管服”改革的深入發(fā)展，基層政府承接了大量縱向職責(zé)，管理權(quán)限不斷擴(kuò)大，但治理重心并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)移，其突出表現(xiàn)就是行政審批服務(wù)工作量大且任務(wù)繁重，而基層政府缺乏相應(yīng)的資源和力量支持。首先，企業(yè)服務(wù)審批任務(wù)較重，企業(yè)服務(wù)、營(yíng)商規(guī)則面臨重大挑戰(zhàn)，企業(yè)政務(wù)服務(wù)水平需要大幅度提升。其次，個(gè)人事項(xiàng)審批業(yè)務(wù)繁重，尤其是社保、出入境、稅務(wù)、交警、城管、環(huán)保、勞動(dòng)保障、民政、社會(huì)福利、就業(yè)扶持等政務(wù)服務(wù)工作量大，而政務(wù)服務(wù)人員數(shù)量有限與業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)的矛盾成為影響政府效能的重要因素。

“信息孤島”現(xiàn)象的存在嚴(yán)重限制了行政審批體制的發(fā)展。行政審批改革的復(fù)雜性并非源于信息的復(fù)雜性，而是源于流程和條件的復(fù)雜性。行政審批通常是“事”的審批，而“事”的審批又以各種數(shù)據(jù)和信息為依托。業(yè)務(wù)部門在審批時(shí)按照各自部門的規(guī)定確認(rèn)相關(guān)數(shù)據(jù)和信息。對(duì)于相同的數(shù)據(jù)信息，每個(gè)部門的要求存在一定差異或側(cè)重點(diǎn)不同，或者信息不互通，這種“信息孤島”現(xiàn)象造成群眾需要反復(fù)提交信息或重復(fù)申辦，既讓群眾多跑了路，又加重了各個(gè)業(yè)務(wù)部門的工作量。這主要是因?yàn)榇嬖跀?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)實(shí)需求差異化之間的矛盾。一方面，不同的職能部門對(duì)社會(huì)信息和數(shù)據(jù)的使用具有不同的要求，而各職能部門在建立數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)，根據(jù)本部門的職責(zé)搜集相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。由此出現(xiàn)的問(wèn)題是，各職能部門為維護(hù)自身權(quán)威，在收集數(shù)據(jù)時(shí)，只承擔(dān)完成本部門所需標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的責(zé)任，其他部門所需的數(shù)據(jù)任務(wù)則不在其范圍之內(nèi)，于是就出現(xiàn)了其他部門“想用卻沒(méi)有”的困境。另一方面，網(wǎng)格化智慧管理必須依托一定的技術(shù)和平臺(tái)，但技術(shù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)者不熟悉各部門的業(yè)務(wù)，而熟悉業(yè)務(wù)的人又不懂技術(shù)設(shè)計(jì)，因而在技術(shù)設(shè)計(jì)時(shí)面臨數(shù)據(jù)全面而執(zhí)行時(shí)可能無(wú)法使用的困境。

（三）原有危機(jī)應(yīng)急管理體制滯后，條塊職能分散

原有基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置具有“上下一樣粗”和“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的特征，其表現(xiàn)是黨政機(jī)構(gòu)橫向職能重疊且縱向職責(zé)不清。例如，基層政府原有危機(jī)應(yīng)急管理體制的特征是“條塊結(jié)合、以條為主”，依靠行政命令和政治動(dòng)員，各個(gè)職能部門各自為戰(zhàn)，并且區(qū)、街道和職能部門之間的指揮體系分散，各個(gè)部門分散值守。專業(yè)職能部門難以全覆蓋從而造成了“管不到”的問(wèn)題，街道專業(yè)化處置能力的限制造成了“管不了”的問(wèn)題，最終造成的是無(wú)序、粗放、失控和低效的管理。

基層政府原有危機(jī)應(yīng)急管理體制方面的短板主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是指揮體系的分散化。原有的指揮體系是區(qū)、街道和職能部門的三級(jí)直線架構(gòu)，職能部門分散值守。當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生后，需要層層上報(bào)、安排、調(diào)度，管理具有被動(dòng)性和滯后性。指揮的分散化使上級(jí)對(duì)突發(fā)事件信息或風(fēng)險(xiǎn)隱患信息缺乏分析研判基礎(chǔ)，只能根據(jù)下級(jí)的信息匯報(bào)和個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，甚至出現(xiàn)各個(gè)部門之間責(zé)任模糊的問(wèn)題。二是資源使用的分散化。原有的三級(jí)指揮系統(tǒng)造成指揮體系的層級(jí)分散，職能部門的職能條塊分割無(wú)法形成統(tǒng)一的指揮。各部門的力量出現(xiàn)分散化和碎片化，在協(xié)同和調(diào)度資源方面出現(xiàn)資源錯(cuò)配、亂配、無(wú)配的局面，使指揮和運(yùn)作效率受到影響。專業(yè)職能條塊分割有其專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，但如何能夠集中統(tǒng)一指揮面臨著重大挑戰(zhàn)。三是數(shù)據(jù)信息的碎片化。危機(jī)應(yīng)急事件的發(fā)生往往具有多面性，覆蓋自然災(zāi)害、人為事故、社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件等各種情形。危機(jī)事件發(fā)生的監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮調(diào)度、資源調(diào)配、研究預(yù)判等問(wèn)題需要能夠及時(shí)回應(yīng)，而原有的信息反饋機(jī)制往往緩慢而零散，在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)缺乏一套良好的監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。

綜上所述，在以往的城市治理中，城市治理體制存在條塊分割現(xiàn)象，不同的職能部門根據(jù)各自“條”的職能管理“塊”的事務(wù)，治理效果靠運(yùn)氣。由于人力有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全員、全樣本、全流程、全監(jiān)管的管理，只能是“救火式”地處理問(wèn)題，對(duì)于基層治理者而言，“權(quán)小責(zé)大”的治理現(xiàn)實(shí)使基層政府的運(yùn)行靠的是與出問(wèn)題的可能概率進(jìn)行博弈。制約城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和傳統(tǒng)基層政府體制條塊分割的弊端，引發(fā)了基層政府治理體制的“橫縱聯(lián)動(dòng)”改革。

四、 系統(tǒng)化重構(gòu)：“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的實(shí)踐與功能

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制是解決傳統(tǒng)政府體制條塊分割問(wèn)題的一次嘗試，通過(guò)整合行政轄區(qū)內(nèi)審批、服務(wù)、執(zhí)法等力量和機(jī)構(gòu)編制資源，設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，形成了“縱向到底、橫向到邊、橫縱聯(lián)動(dòng)、無(wú)縫對(duì)接”的整體化基層政府治理體制和運(yùn)行機(jī)制。從本質(zhì)上而言，這一體制是在保證集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，理順垂直管理和分級(jí)管理體制，增強(qiáng)基層政府的自主性，實(shí)現(xiàn)治理重心的轉(zhuǎn)移。本部分內(nèi)容將重點(diǎn)分析“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制機(jī)制如何通過(guò)技術(shù)嵌入實(shí)現(xiàn)體制、機(jī)制、人員的系統(tǒng)化變革，從而打破職能部門條塊分割以及實(shí)現(xiàn)治理體制“橫縱聯(lián)動(dòng)”的過(guò)程。

（一）職能整合：重構(gòu)集中統(tǒng)一指揮體制以優(yōu)化“條塊”職能

集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制機(jī)制高效運(yùn)行的前提?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的運(yùn)行載體為集中管控指揮體系，其治理格局為“中心—分中心”模式，包括區(qū)級(jí)管控指揮中心、街道管控分中心以及職能部門分中心三個(gè)層級(jí)[13]（p.6）。管控指揮中心是治理體制的核心中樞機(jī)構(gòu)，由中央控制平臺(tái)對(duì)行政區(qū)域內(nèi)運(yùn)行的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，可以“一鍵知全局”。這是打破傳統(tǒng)體制條塊分割的關(guān)鍵措施。大數(shù)據(jù)資源中心可以對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、管理、共享、分析和應(yīng)用，從而為運(yùn)行監(jiān)測(cè)、指揮協(xié)同、應(yīng)用評(píng)價(jià)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這也構(gòu)成了基層政府治理的“核心和大腦”。

網(wǎng)格化管理是“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的微觀治理基礎(chǔ)。精細(xì)化的網(wǎng)格劃分是網(wǎng)格化智慧管理體制的關(guān)鍵，通過(guò)合理設(shè)置行政層級(jí)網(wǎng)格，形成“區(qū)+街道+社區(qū)+街面”的精微行政層級(jí)體系架構(gòu)，即“系統(tǒng)大網(wǎng)格+街道中網(wǎng)格+社區(qū)小網(wǎng)格+工作微網(wǎng)格”，并在社會(huì)管理網(wǎng)格的“微單元”治理基礎(chǔ)上融合其他社會(huì)管理職能。網(wǎng)格化管理通過(guò)對(duì)事件進(jìn)行“分類分級(jí)”管理和政府流程的“巡辦分離”，構(gòu)建統(tǒng)一集中體制下的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制、治理決策機(jī)制和問(wèn)題處置機(jī)制，并建立由治理問(wèn)題清單、權(quán)責(zé)清單、執(zhí)法清單、誠(chéng)信清單組成的清單制度，實(shí)施依法行政和陽(yáng)光行政。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面，重新整合和配置行政力量。在業(yè)務(wù)職能方面，對(duì)安監(jiān)、消防、交通、交警等基層治理領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一的量化數(shù)據(jù)管理，實(shí)現(xiàn)流程、機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制、問(wèn)題處置機(jī)制和問(wèn)題解決機(jī)制的流程再造。

（二）強(qiáng)化責(zé)任：重塑以責(zé)任為核心的基層政府治理體制

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制重塑“層級(jí)職責(zé)體系”，通過(guò)合理劃分職能和責(zé)任，形成職責(zé)法定與權(quán)力、資源匹配相一致的運(yùn)行機(jī)制，使同級(jí)職能部門成為一體化的行動(dòng)中心，從而優(yōu)化基層部門與上級(jí)職能部門之間的條塊關(guān)系?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制的核心要義是責(zé)任，通過(guò)責(zé)任、權(quán)力與資源的匹配優(yōu)化治理格局。這一模式在三級(jí)行政體制的基礎(chǔ)上推行網(wǎng)格化管理，構(gòu)建“大巡查”機(jī)制，將原有的執(zhí)法部門變?yōu)椤按髨?zhí)法”機(jī)制的一部分，融合了原有行政體制的行政單元和服務(wù)單元，對(duì)治理工作量負(fù)荷、治理責(zé)任劃分、責(zé)任監(jiān)督評(píng)價(jià)進(jìn)行重新界定，強(qiáng)化對(duì)“事”的管理。這一機(jī)制打破了原有行政部門條塊分割、各自為政、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題。一是通過(guò)重新整合行政資源和力量，進(jìn)一步下放并集中事權(quán)，將原有行政體制對(duì)“人、財(cái)、物”的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“事”的管理，并利用基層智慧網(wǎng)格管理明確責(zé)任主體，構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、執(zhí)法和監(jiān)督”相分離的體制，通過(guò)切分任務(wù)強(qiáng)化“責(zé)任”，明確所有崗位職責(zé)和任務(wù)，建立有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。二是通過(guò)科技和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，整合了社會(huì)基層治理力量，解決了基層治理體制內(nèi)條塊分割、各自為政的問(wèn)題，提升了精細(xì)化管理水平，實(shí)現(xiàn)了行政流程再造和權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化。

這一體制體現(xiàn)政府責(zé)任的另一個(gè)維度是制定符合現(xiàn)實(shí)需求的權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)依法行政。通過(guò)編制權(quán)責(zé)清單，對(duì)基層不同行政層級(jí)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)和享有的權(quán)力進(jìn)行明確劃分，促進(jìn)基層政府運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。除此之外，依法行政也是“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制履行政府責(zé)任的重要方式。以綜合執(zhí)法改革為例，在基層綜合執(zhí)法方面推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，有效地解決了基層執(zhí)法過(guò)程中面臨的一些困境和難題，尤其是在城市建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、交通管理、水務(wù)管理等領(lǐng)域，有力地推動(dòng)了依法行政。在傳統(tǒng)“全能”思想的指導(dǎo)下，具體執(zhí)法業(yè)務(wù)往往會(huì)因?yàn)閷I(yè)執(zhí)法部門力量不足而由非專業(yè)部門代替履行職能，因此在一些專業(yè)執(zhí)法問(wèn)題上會(huì)面臨很大的自由裁量權(quán)和隨意性。多個(gè)部門的共同執(zhí)法，再加上信息不充分等問(wèn)題，往往會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法的隨意性甚至微腐敗問(wèn)題?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層治理模式通過(guò)分撥系統(tǒng)直接由專業(yè)部門開展執(zhí)法，不僅提高了效率，還有效地實(shí)現(xiàn)了依法行政的要求。

（三）向下負(fù)責(zé)：改變基層政府治理體制的治理單元屬性

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制通過(guò)整合優(yōu)化治理單元，將原來(lái)各個(gè)職能部門的“對(duì)上負(fù)責(zé)”整合為“對(duì)全區(qū)負(fù)責(zé)、對(duì)地方負(fù)責(zé)”，讓原本“向上看”的基層政府職能部門改為“向下看”“向群眾看”，這是“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制改革的核心價(jià)值所在，真正打破了基層治理?xiàng)l塊分割的魔咒。以政務(wù)服務(wù)體制為例，以企業(yè)家精神改革政務(wù)服務(wù)，以用戶體驗(yàn)為中心，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)多元化、線上線下同質(zhì)化、服務(wù)效能可量化、服務(wù)管理運(yùn)行智能化，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，實(shí)現(xiàn)政務(wù)職能部門向下負(fù)責(zé)而不是向上負(fù)責(zé)。

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制推動(dòng)了審批流程信息化再造和政府服務(wù)流程的優(yōu)化，它采用“條塊結(jié)合、以塊為主”的運(yùn)行機(jī)制，使“條”的責(zé)任和“塊”的職能更加清晰，并厘清了街道與社區(qū)的服務(wù)職能。這一治理模式從基層治理?xiàng)l塊矛盾的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，將街道和社區(qū)中的分散化、零碎化、巨量化的需求轉(zhuǎn)化為治理單元的職能任務(wù)，以服務(wù)和治理消除基層治理的“盲區(qū)”，擴(kuò)大基層政府的治理界面，并優(yōu)化治理鏈條。在訪談過(guò)程中，有的干部指出：一是原來(lái)那些習(xí)慣了對(duì)上負(fù)責(zé)的人以及工作技能無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的工作人員都要改革，否則就下崗;二是就改革的成效而言，“群眾、人才和企業(yè)來(lái)我們這兒辦事快一點(diǎn)、方便一點(diǎn)，我們的基層政府辦事更快、更有效率，就會(huì)有更多的人才和企業(yè)來(lái)我們這里落戶，這樣我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)科技發(fā)展就會(huì)比原來(lái)更快，經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展得更快，我們就有更多的錢投入到本地建設(shè)，我們的街道就可以鋪更好的地磚，我們的馬路就可以用更加明亮的路燈，老百姓就更加安居樂(lè)業(yè)，我們的城市就更加繁榮美好”?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”改革的真諦就在于將原來(lái)“對(duì)上負(fù)責(zé)”的行政單元改為“對(duì)地方負(fù)責(zé)”的治理單元。

（四）技術(shù)嵌入：重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和推動(dòng)治理重心下移

“橫縱聯(lián)動(dòng)”治理體制重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立起“條塊結(jié)合、重心下移”的基層政府治理組織架構(gòu)。在傳統(tǒng)政府橫向和縱向“條塊”組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，建立起以基層網(wǎng)格化智慧管理為基礎(chǔ)的“中心—分中心”的“橫縱聯(lián)動(dòng)”治理體制，將管理資源和力量集中于體制的底部，結(jié)合街道分設(shè)改革，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)、街道事權(quán)劃分，建立區(qū)、街道權(quán)責(zé)清單，形成新的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。在縱向?qū)用妫绕涫峭ㄟ^(guò)加強(qiáng)基層一線人員力量，使基層社會(huì)治理的力量不斷強(qiáng)化，采用綜合整治、專業(yè)整治、突出問(wèn)題整治和重點(diǎn)區(qū)域整治的方式，構(gòu)建三級(jí)綜合執(zhí)法整治體系，形成三級(jí)綜合執(zhí)法整治隊(duì)伍，對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行第一時(shí)間回應(yīng)和解決。在橫向?qū)用妫瑢⒒鶎诱卫眢w制重構(gòu)為“發(fā)現(xiàn)、分析、執(zhí)行和監(jiān)督”機(jī)制。以行政執(zhí)法為例，推動(dòng)基層綜合執(zhí)法職能和機(jī)制的轉(zhuǎn)變，在城市建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、交通管理、水務(wù)管理等領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，下沉執(zhí)法重心，提高執(zhí)法效能。

這一治理體制通過(guò)將治理資源和力量嵌入基層治理，賦予了基層解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的權(quán)力，重塑了基層的政治生態(tài)，及時(shí)化解了基層的社會(huì)矛盾。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能和云計(jì)算等科技手段，基層政府治理體制優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu);在基層設(shè)立網(wǎng)格化體制，改變了“上面千條線，下面一根針”的局面;由統(tǒng)一管控指揮中心對(duì)政府事務(wù)進(jìn)行管理，全面整合條塊行政力量和基層治理力量;通過(guò)權(quán)力和資源下沉，形成了專業(yè)治理與綜合治理相結(jié)合的治理體制;推動(dòng)基層政府治理體制成為治理的重心和平臺(tái)，克服了碎片化、“救火式”的行政弊端;使治理重心下移，實(shí)現(xiàn)了職責(zé)與權(quán)力和資源的匹配，形成了新的一體化的職責(zé)體系。

五、深化改革對(duì)策：破解條塊分割頑疾的思考和進(jìn)一步建議

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制機(jī)制的創(chuàng)新對(duì)打破條塊分割和實(shí)現(xiàn)治理重心下移具有非常重要的普遍樣本意義?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層治理模式通過(guò)整體性和耦合性重構(gòu)，重塑基層行政單元和服務(wù)單元為治理單元，并通過(guò)嚴(yán)密的內(nèi)控制度設(shè)計(jì)保證政府治理有序、精準(zhǔn)、高效、可控運(yùn)行，從而使這種體制機(jī)制成為破解基層治理?xiàng)l塊分割和優(yōu)化條塊關(guān)系的重要方式。

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制在實(shí)施過(guò)程中也面臨著一些限制和困境。一是目前這一體制僅在市域縣域?qū)蛹?jí)實(shí)施，從中央層面來(lái)說(shuō)，這導(dǎo)致各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)形成了新的行政分割，因此需要從更高的行政層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和推動(dòng)發(fā)展。二是片面地在某個(gè)領(lǐng)域運(yùn)用新技術(shù)而忽略整體基層政府設(shè)計(jì)將會(huì)造成新的條塊分割，因?yàn)椤皺M縱聯(lián)動(dòng)”體制創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)性變革，并不是單純以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以大數(shù)據(jù)技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的單兵改革。三是合理配置各層級(jí)間的職責(zé)并理順職責(zé)關(guān)系并非是對(duì)權(quán)力進(jìn)行簡(jiǎn)單的“放”和“收”，而是需要對(duì)垂直管理和分級(jí)管理體制進(jìn)行調(diào)試。

要破解深層次的條塊分割和優(yōu)化條塊關(guān)系問(wèn)題，仍需要不斷推進(jìn)改革?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制是領(lǐng)導(dǎo)集中統(tǒng)一化、政務(wù)服務(wù)高效化、治理精準(zhǔn)靶向化的新型治理運(yùn)行模式，必須從更高層面進(jìn)行綜合集成和協(xié)同改革，構(gòu)筑統(tǒng)一平臺(tái)。

第一，基于新治理界面的特點(diǎn)對(duì)更高層級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。隨著基層新治理界面的形成，基層政府的基本治理架構(gòu)無(wú)法改變，基層政府必須兼顧上級(jí)目標(biāo)和基層的實(shí)際，通過(guò)改變運(yùn)行機(jī)制解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新的基層治理生態(tài)倒逼更高層級(jí)的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行改革，因而必須對(duì)更高層級(jí)的機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行改革和優(yōu)化才能適應(yīng)基層治理體制的創(chuàng)新。就目前而言，在省級(jí)層面進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化改革是迫切需求。一方面，要加強(qiáng)和健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，健全和優(yōu)化省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，整合各職能部門功能，統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能。另一方面，要積極轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化和調(diào)整關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政府機(jī)構(gòu)職能，構(gòu)建權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行機(jī)制。

第二，在省級(jí)層面建立專業(yè)化大數(shù)據(jù)管理部門，統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)的資源管理和運(yùn)用。建立可資使用的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和管理部門是建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制的前提條件。通過(guò)在省級(jí)層面構(gòu)建統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理部門，統(tǒng)籌管理全省區(qū)域的公共數(shù)據(jù)資源，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，利用數(shù)字政府、智慧政府的管理平臺(tái)，打破信息孤島，避免出現(xiàn)不同部門、不同系統(tǒng)、不同地域只根據(jù)自身需求創(chuàng)建數(shù)據(jù)系統(tǒng)的狀況，其重點(diǎn)在于打破體制壁壘、管理壁壘、法律壁壘、技術(shù)壁壘和心理壁壘[14]，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享大平臺(tái)和信息資源共享體系，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨部門的協(xié)同治理，為實(shí)現(xiàn)整體性治理創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

第三，重塑行政執(zhí)法體制，優(yōu)化不同行政層級(jí)行政執(zhí)法的條塊職能。要轉(zhuǎn)變省級(jí)層面執(zhí)法部門的執(zhí)法職能，整合優(yōu)化執(zhí)法層級(jí)，強(qiáng)化市縣基層的執(zhí)法力量，協(xié)調(diào)解決專業(yè)行政執(zhí)法和綜合行政執(zhí)法遇到的發(fā)生頻率較高、重復(fù)交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法問(wèn)題以及對(duì)專業(yè)執(zhí)法權(quán)要求較高的問(wèn)題，建立健全專業(yè)執(zhí)法、綜合行政執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法的行政執(zhí)法體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨部門跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)信息共享、執(zhí)法協(xié)同的執(zhí)法體系。

結(jié) 論

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制改革本質(zhì)上是社會(huì)發(fā)展倒逼基層治理體制的自下而上式改革，與中國(guó)40年前改革開放的改革理念高度契合。打破條塊分割是優(yōu)化基層治理體系改革的重要舉措，以大數(shù)據(jù)、人工智能、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)提高治理效能是推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的重要突破。這一體制為大部制改革以來(lái)的中央、省級(jí)、市級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變改革提供了更加有效的基層治理界面和對(duì)接平臺(tái)，形成了“上面千條線，下面一張網(wǎng)”的治理新格局。這一治理新格局有效承載了來(lái)自“條”的力量，同時(shí)對(duì)“塊”自身的職能進(jìn)行了有效的整合，因此，“橫縱聯(lián)動(dòng)”模式的基層政府治理體制最有價(jià)值和最有意義之處在打破了傳統(tǒng)政府體制歸口管理帶來(lái)的條塊分割，形成了統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，對(duì)財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)進(jìn)行了合理配置，實(shí)現(xiàn)了全域性全部門的“橫縱聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制的重大創(chuàng)新在于基層政府條塊融合使治理單元的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。因職能專業(yè)化和權(quán)力運(yùn)行集中化產(chǎn)生的條塊分割矛盾造成了基層政府行政單元和服務(wù)單元的分離，而二者的分離反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化了條塊沖突?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”體制重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并積極轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)對(duì)上負(fù)責(zé)的行政單元和服務(wù)單元，形成對(duì)下負(fù)責(zé)的新治理單元，使條塊關(guān)系從原來(lái)的條塊分割變成了條塊結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了條塊關(guān)系的變革。

“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制是制度設(shè)計(jì)和大數(shù)據(jù)新科技條件綜合運(yùn)用的典范，它以統(tǒng)一管控平臺(tái)為依托，推動(dòng)網(wǎng)格化智慧管理，關(guān)注制度、科技、責(zé)任的綜合運(yùn)用，有效地破解了基層治理、政務(wù)服務(wù)、危機(jī)管理、政府機(jī)構(gòu)改革、部門利益、基層微腐敗等難題，甚至還喚醒了廉政建設(shè)、黨建工作的創(chuàng)新，尤其是破解了基層治理中的腐敗和“多龍治水”的協(xié)同困境，深化了大部制改革，打破了條塊分割的頑疾，實(shí)現(xiàn)了條塊關(guān)系的變革。因此，“橫縱聯(lián)動(dòng)”治理模式實(shí)踐體現(xiàn)出內(nèi)在的網(wǎng)格化管理規(guī)律、權(quán)力制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行規(guī)律、廉政建設(shè)和內(nèi)控規(guī)律，它為城市基層治理提供了一套行之有效的模式，構(gòu)建了一套簡(jiǎn)約高效的基層政府治理體制。

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