中國農(nóng)村扶貧政策范式的變遷與未來趨勢

曾莉 周浩男 王寅

摘要：當(dāng)前中國農(nóng)村扶貧已取得顯著成效，但其政策體系的變遷仍是一個需要探討的理論問題?；谡叻妒降睦碚摽蚣埽柚鶱Vivo11軟件，整理并篩選了1978—2018年農(nóng)村扶貧領(lǐng)域國家層面的305份政策文件，分析了農(nóng)村扶貧政策的話語體系和范式變遷。研究發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村扶貧政策范式已經(jīng)歷救濟型、開發(fā)型、攻堅型、聯(lián)動型四個階段，當(dāng)前正值“精準(zhǔn)扶貧”新階段;并呈現(xiàn)了從溫飽難求到扶貧瞄準(zhǔn)、從解決溫飽到自我發(fā)展、從單一主體到多方聯(lián)動、從強制主導(dǎo)到多輪驅(qū)動等變化態(tài)勢。中國農(nóng)村扶貧政策的未來發(fā)展將聚焦相對貧困人口及其能力發(fā)展，積極構(gòu)建多方合力的大扶貧格局，通過多樣化的政策工具綜合施策，實現(xiàn)可持續(xù)的高效扶貧，進而促推協(xié)作性公共管理在反貧困領(lǐng)域的智識努力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村扶貧;政策范式;扶貧政策

中圖分類號：D601 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0027—09

貧困是人類發(fā)展進程中長期面臨的一種社會現(xiàn)象，消除貧困也是人類的共同使命。在全世界消除一切形式的貧窮，是聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的首要目標(biāo)，縱深推進扶貧對全球可持續(xù)發(fā)展可謂舉足輕重。改革開放40年來，中國農(nóng)村扶貧攻堅克難、成效顯著，為實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的宏偉目標(biāo)貢獻了自己特有的智慧，同時中國農(nóng)村扶貧政策范式也呈現(xiàn)出了特有的演進路徑。本研究采用文本分析法，借助NVivo11軟件，整理并篩選了1978—2018年農(nóng)村扶貧領(lǐng)域國家層面的305份政策文件，分析了中國農(nóng)村扶貧政策的話語體系與政策范式的歷史變遷。本研究首次將政策范式用于分析中國農(nóng)村扶貧政策的發(fā)展，以拓展政策范式理論的應(yīng)用范圍;同時，從政策問題、政策目標(biāo)、政策行動主體、政策工具等方面，厘清農(nóng)村扶貧的發(fā)展現(xiàn)狀及其內(nèi)在邏輯，進而提出農(nóng)村扶貧政策的未來趨勢，以期推進中國農(nóng)村扶貧邁向新的階段。

一、政策范式的理解與分析框架

政策范式是將科學(xué)哲學(xué)的理論范式概念和社會科學(xué)的社會范式概念融入公共政策領(lǐng)域的產(chǎn)物[1]（p.328）。作為政策范式的正式提出者，彼得·霍爾將政策范式定義為“鑲嵌于政策制定者開展工作所使用的每一個術(shù)語之中的框架”[2]?；魻栒J(rèn)為政策范式的構(gòu)成要件為政策目標(biāo)、政策工具選擇以及政策工具設(shè)置。隨后，學(xué)者們對政策范式構(gòu)成要件提出了各自的看法。嚴(yán)強認(rèn)為政策范式的關(guān)鍵要件體現(xiàn)為政策行動主體、政策活動價值、政策工具[3];曹琦將政策范式細(xì)化為政策問題、政策目標(biāo)和政策工具，借以分析中國衛(wèi)生政策的范式演變與新趨勢[4];孟繁華等人基于價值邏輯和工具性框架，對中國教育政策范式進行了劃分[5]。在約翰·金登的多源流模型看來，政策系統(tǒng)具有三種源流，即問題源流、政策源流和政治源流[6]（p.142）。當(dāng)問題、政策和政治三大源流在“政策窗口”打開時發(fā)展成熟，即問題被清晰界定、政策方案準(zhǔn)備充分、政治動力充足，某一問題被提上政策議程的機會便會增加[7]。因此，一項公共政策的運行，必須出現(xiàn)被清晰界定的政策問題，政策問題必然催生相應(yīng)的政策目標(biāo)。進而，為實現(xiàn)該政策目標(biāo)并最終解決政策問題，在政治動力推動下的政策行動主體必須參考相應(yīng)的政策方案，在實踐中運用正確的政策工具。舊的政策問題解決了，新的政策問題又會出現(xiàn)，公共政策在循環(huán)往復(fù)中不斷運作、不斷超越（參見圖1）。

本研究將政策范式的構(gòu)成要件概括為政策問題、政策目標(biāo)、政策行動主體與政策工具，借助政策范式的四個構(gòu)成要件，分析中國農(nóng)村扶貧政策的變遷與發(fā)展。其中，政策問題是被列入政策議程的公共問題和社會問題[8]（p.95），其建構(gòu)被視為公共政策運作過程的起點;政策目標(biāo)是政策制定者意圖的文字表達[9]，在公共政策的運作過程中發(fā)揮引導(dǎo)作用;政策行動主體是指參與政策活動過程，在政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行與評估中發(fā)揮實際作用的具體組織機構(gòu)，以及代表組織機構(gòu)的個體所構(gòu)成的能動體系[10]，其工作素質(zhì)直接影響政策的實際執(zhí)行效果;政策工具是指被決策者與實踐者所采用，可能實現(xiàn)一個或更多政策目標(biāo)的手段[11]。政策問題、政策目標(biāo)、政策行動主體、政策工具四個要件之間的相互作用決定了政策活動的特征，其轉(zhuǎn)變過程被稱作政策范式的變遷。根據(jù)彼得·霍爾的第一、第二與第三序列政策變遷理論，第一序列變化主要是指政策工具設(shè)置的變化;第二序列變化是指政策工具選擇及設(shè)置發(fā)生了變化，而政策目標(biāo)沒有發(fā)生變化;第三序列變化是指政策目標(biāo)、政策工具均發(fā)生了變化，這意味著政策范式的轉(zhuǎn)移。彼得·霍爾進一步將政策范式轉(zhuǎn)移的驅(qū)動因素分為必然性因素與偶然性因素。其中，必然性因素中政策權(quán)威核心的改變是促成政策范式轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵環(huán)節(jié);偶然性因素則包括政策失敗、突發(fā)性危機事件與創(chuàng)新模式下取得成功的政策試驗[2]。政策變遷是政策過程的重要環(huán)節(jié)，每一政策范式都經(jīng)歷了形成、完善和變遷的過程，中國農(nóng)村扶貧政策也有其特殊的演變路徑與邏輯。

二、中國農(nóng)村扶貧政策的發(fā)展歷程

與話語體系演變

公共政策話語體系是理解政策范式變遷的基礎(chǔ)，而對公共政策文本的解讀正是研究政策話語體系的主要內(nèi)容。本文的研究對象是改革開放以來中國國家層面的農(nóng)村扶貧政策文本，研究包括初步收集、篩選、具體分析等階段。首先，我們聚焦1978—2018年農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的相關(guān)國家政策，以“扶貧”“貧困”等作為主題詞，在中國政府網(wǎng)、國務(wù)院各部委網(wǎng)站、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站等進行檢索，并對與中國農(nóng)村扶貧相關(guān)的公開出版物進行查閱，初步獲得342份政策文本;接著，對政策文本進行篩選，剔除重復(fù)以及僅表明政府態(tài)度的政策文本，于是獲得研究樣本305份;最后，利用質(zhì)性分析軟件Nvivo11對政策文本進行詞頻分析， 并對出現(xiàn)頻率較高且有意義的詞進行一級編碼。Nvivo11軟件具有強大的儲存、編碼、匯總和可視化功能，能夠有效分析不同類型數(shù)據(jù)（如文字、圖片、錄音等），使研究者可以從過去資料分析過程（如分類、排序、整理）的繁瑣中解脫出來，進而利用更多時間去解釋研究問題、探究發(fā)展趨勢、獲得研究結(jié)論。

分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村扶貧政策的話語體系發(fā)生了顯著變化（參見表1）。根據(jù)不同時期政策話語體系所呈現(xiàn)的整體特征，本研究將中國農(nóng)村扶貧政策的發(fā)展分為以下五個時期，分別為1978—1985年（零星式個案扶貧）、1986—1993年（區(qū)域化開發(fā)扶貧）、1994—2000年（制度化攻堅扶貧）、2001—2013年（多元化聯(lián)動扶貧）、2014年至今（長效化精準(zhǔn)扶貧）。

（一）第一階段（1978-1985年）：個案式零星扶貧

改革開放初期，國貧民窮，百廢待興，廣大農(nóng)村地區(qū)存在著數(shù)量龐大的絕對貧困人口。針對這一嚴(yán)峻問題，中央在農(nóng)村地區(qū)進行了土地、市場以及其他多方面的改革，其中最重要的改革舉措就是大力推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中獲得了自主權(quán)，生產(chǎn)積極性大大提高?！绑w制改革”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”正是該時期農(nóng)村扶貧政策的關(guān)鍵詞。除了體制改革，1980年中央設(shè)立“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”;1982 年國務(wù)院啟動實施甘肅定西、河西和寧夏西海固農(nóng)業(yè)扶貧工程，為中國特色扶貧事業(yè)拉開帷幕;1984年中央劃定18個集中連片貧困區(qū)，對其進行重點扶持。由此可見，該時期的扶貧手段多以區(qū)域性的經(jīng)濟救濟為主，體現(xiàn)在“自治區(qū)”“資金”等關(guān)鍵詞上。但是，該時期的救濟形式單一而分散，很難集中解決一些制約區(qū)域發(fā)展的重要問題[12]。

（二）第二階段（1986—1993年）：區(qū)域化開發(fā)扶貧

1985年中國農(nóng)村貧困人口總量下降到1.25億，這是世界規(guī)模最大、速度最快的減貧過程[13]。隨著中國體制改革進一步展開，沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟水平大幅提升，農(nóng)村減貧的邊際效益卻在不斷下降，收入不平等問題日益加劇[14]。特別是老、少、邊、遠地區(qū)的經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展水平與沿海發(fā)達地區(qū)存在較大差距，區(qū)域性貧困問題突出。為解決該問題，自1986年以來，中央對農(nóng)村貧困治理工作進行了一系列制度創(chuàng)新，逐步確立起開發(fā)式扶貧方針。1986年中央首次確定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，331個貧困縣被列入國家重點扶持范圍，以貧困縣為瞄準(zhǔn)目標(biāo)的扶貧治理結(jié)構(gòu)逐步建立;通過建立專門的扶貧機構(gòu)，國家逐步建構(gòu)起以省級政府為核心、逐級控制的扶貧治理體系[15]。該時期農(nóng)村扶貧的瞄準(zhǔn)點由集中貧困地區(qū)進一步縮小到貧困縣，扶貧的機構(gòu)設(shè)置也得到不斷優(yōu)化，“貧困縣”“扶貧機構(gòu)”是該時期的政策關(guān)鍵詞。同時，該時期農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的推進理念更加強調(diào)扶貧效率與成效，扶貧政策的結(jié)果評估也釋放出極強的市場信號，如“經(jīng)濟效益”“脫貧致富”等。

（三）第三階段（1994—2000年）：制度化攻堅扶貧

隨著國家扶貧開發(fā)的有序推進， 農(nóng)村貧困人口逐年減少， 但隨之而來的是致貧原因的多樣化，貧困人口分布也呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。1994年中央頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，強調(diào)要用七年時間基本解決農(nóng)村地區(qū)困難群眾的溫飽問題。中央以調(diào)整后的592個貧困縣為扶持重點，將扶貧資金集中投放到這些貧困縣。通過制定一系列優(yōu)惠政策，國家對前期的農(nóng)村扶貧進行了根本性調(diào)整，通過專項扶貧政策的方式將開發(fā)式扶貧逐漸制度化，形成一套相對固定的扶貧機制。同時，教育部、科技部、文化部、衛(wèi)生部等部委在教育、科技、文化等領(lǐng)域展開行業(yè)扶貧，“教育”“科技”“文化”“衛(wèi)生”等是該時期的政策關(guān)鍵詞。此外，中央還提出了加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的計劃。到2000 年底，全國尚未解決溫飽問題的貧困人口減少到3000萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?0.7%下降到3%左右[16]。

（四）第四階段（2001—2013年）：多元化聯(lián)動扶貧

“八七扶貧攻堅計劃”實施后，全國貧困縣的農(nóng)民收入較1994年提升了約38%[17]。貧困人口數(shù)量呈現(xiàn)出迅速下降的趨勢，貧困人口的分布也逐步從區(qū)域分布轉(zhuǎn)為點狀分布。原有縣級瞄準(zhǔn)機制所帶來的扶貧資源的滲漏和目標(biāo)瞄準(zhǔn)的偏離問題越來越顯著。針對該問題，村級瞄準(zhǔn)機制成為該時期農(nóng)村扶貧的重點。2001年，國務(wù)院頒布并實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）年》，“貧困村”成為扶貧開發(fā)重點，這也是該時期農(nóng)村扶貧政策的關(guān)鍵詞。該時期 “多元聯(lián)動”的發(fā)展理念逐步深入。國家加大投入促進貧困地區(qū)與外界的交流和溝通，鼓勵普通群眾積極參與到國家的扶貧政策中來。此外，農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療等民生工程也被列入“十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標(biāo)。該時期政策話語體系現(xiàn)代化觀念也明顯加深，扶貧覆蓋面顯著擴大，如“合作醫(yī)療”“義務(wù)教育”“綜合治理”等關(guān)鍵詞都表明農(nóng)村扶貧不是單純地著眼于經(jīng)濟發(fā)展與財富積累，而是更加注重鄉(xiāng)村的綜合發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

（五）第五階段（2014年至今）：長效化精準(zhǔn)扶貧

此階段主要涉及2014—2018年間的相關(guān)政策，所以本研究的政策范圍實際上是1978—2018年，之所以表述為2014年至今，是因為本階段的政策范式并未終結(jié)，尚在實踐。經(jīng)過前期三十多年的扶貧開發(fā)，中國農(nóng)村貧困人口急劇減少。但是，隨著改革的持續(xù)深入，新時期的中國反貧困任務(wù)依然艱巨。在此背景下，必須實施更具針對性和更高效的扶貧政策，以幫助農(nóng)村貧困人口真正擺脫貧困。2014年1月中共中央辦公廳詳細(xì)規(guī)劃了精準(zhǔn)扶貧模式的頂層設(shè)計，推動了“精準(zhǔn)扶貧”政策的落地。2015年12月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，“中國扶貧開發(fā)已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期”，要求“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”與“確保中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”。2016年11月“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃提出要“堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機結(jié)合”。2018年6月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》強調(diào)，“堅持把提高脫貧質(zhì)量放在首位，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，突出問題導(dǎo)向，下足繡花功夫，著力激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力”。至此，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略實施體現(xiàn)出前所未有的精準(zhǔn)性和實操性，精準(zhǔn)扶貧邁入攻堅制高點。實踐中，精準(zhǔn)扶貧在有效阻斷貧困代際傳遞、推動建設(shè)小康社會等方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。其工作的深入開展充分展現(xiàn)了政府作為政策行動主體在扶貧工作中的強勢主導(dǎo)地位，但同時經(jīng)濟發(fā)展動力的多元化也帶動了更多的社會力量和政策工具介入農(nóng)村扶貧事業(yè)。在這一時期的公共政策話語體系中，“戰(zhàn)略”“決勝”“精準(zhǔn)”“內(nèi)生動力”等頻繁出現(xiàn)，這些話語體系的變化意味著中國農(nóng)村扶貧新時代的來臨。

本研究以1978年至今篩選得來的305份農(nóng)村扶貧政策為樣本，呈現(xiàn)了改革開放以來中國農(nóng)村扶貧政策范式轉(zhuǎn)變的完整圖景。根據(jù)發(fā)文數(shù)量、發(fā)文部門、文件題材等分布的階段性特征，本研究將中國農(nóng)村扶貧政策劃分為救濟型（1978—1985年）、開發(fā)型（1986—1993年）、攻堅型（1994—2000年）、聯(lián)動型（2001—2013年）與精準(zhǔn)扶貧（2014年至今）五種政策范式，每種政策范式在政策問題、政策目標(biāo)、政策行動主體、政策工具上都有著顯著差異。

三、中國農(nóng)村扶貧政策的范式變遷

本研究以政策范式為理論視角，從政策問題、政策目標(biāo)、政策行動主體、政策工具等方面，對農(nóng)村扶貧政策變遷的原因和動力進行分析，呈現(xiàn)出中國農(nóng)村扶貧政策的變遷邏輯。伴隨政策范式的變遷，中國農(nóng)村扶貧不同階段的政策問題、政策目標(biāo)、政策行動主體、政策工具等都發(fā)生了顯著變化（參見表2）。通過梳理分析五種政策范式的政策問題、政策目標(biāo)、政策行動主體和政策工具，不難發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村貧困問題呈現(xiàn)出階段性和復(fù)雜性。農(nóng)村扶貧政策范式實現(xiàn)從最初的救濟型到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變，也反映出中國農(nóng)村扶貧體系和扶貧能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（一）政策問題：從溫飽難求到扶貧瞄準(zhǔn)

在救濟型階段，中國農(nóng)村扶貧領(lǐng)域最突出的問題便是有2.5億人（截至1978年）的溫飽問題沒有得到解決，并且這些貧困群眾絕大部分都是絕對貧困。在開發(fā)型階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民生活水平顯著提高，大量農(nóng)民擺脫了貧困，但全國農(nóng)村的貧困人口數(shù)量依然巨大，同時，該階段的扶貧發(fā)展不平衡，偏遠少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題仍十分嚴(yán)峻。在攻堅型階段，國家重點扶持的592個貧困縣是貧困人口集中分布區(qū)，這些貧困縣地理位置偏遠，交通不便，生產(chǎn)生活條件惡劣，文教基礎(chǔ)薄弱，相對于前一階段的扶貧工作，這些地區(qū)的脫貧挑戰(zhàn)更大。在聯(lián)動型階段，到2000年底，《國家八七扶貧攻堅計劃》的發(fā)展戰(zhàn)略基本得以實現(xiàn)。但是，這些貧困群體的溫飽狀況還很不穩(wěn)定，其滿足的標(biāo)準(zhǔn)門檻也很低，很難達到長足且穩(wěn)定的小康水平，農(nóng)村扶貧任務(wù)仍然艱巨。在精準(zhǔn)扶貧階段，2014年《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》的頒布是一次典型的由于政策權(quán)威價值取向轉(zhuǎn)變和已往政策試驗驅(qū)動的第三序列政策變遷。易于脫貧的地區(qū)和群眾都已脫貧，但貧困的“孤島效應(yīng)”[18]更為集中，中國脫貧攻堅工作也進入沖刺期。該階段的脫貧目標(biāo)主要瞄準(zhǔn)貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、脫貧難度大的中西部省份。如何精確瞄準(zhǔn)、幫扶、管理貧困人口以實現(xiàn)到2020年脫貧摘帽的問題，不僅關(guān)系人民生活質(zhì)量，更關(guān)乎國家的戰(zhàn)略性發(fā)展。

政策問題的演變表明，中國以往農(nóng)村扶貧政策范式下的扶貧事業(yè)尚未成功，新時代必須站在新的高度，在深刻認(rèn)識政策問題的基礎(chǔ)上，使當(dāng)前的農(nóng)村扶貧政策與困難群眾的實際需求相適應(yīng)，從而實現(xiàn)消除貧困的宏偉愿景。

（二）政策目標(biāo)：從解決溫飽到自我發(fā)展

在中國農(nóng)村扶貧政策的制定與實施過程中，政策目標(biāo)有時并不唯一。正如赫伯特·西蒙所言：“手段—目標(biāo)鏈的次序系統(tǒng)很少是一個系統(tǒng)的、全面聯(lián)系的鏈，組織活動和基本目的之間的聯(lián)系常常是模糊不清的，這些基本目的也不完全系統(tǒng)，這些基本目的內(nèi)部和達到這些目的所選擇的各種手段內(nèi)部，也存在著沖突和矛盾?！盵19]（p.72）本研究嘗試找到在一段時期內(nèi)某種壓倒性的政策指向。研究發(fā)現(xiàn)，從救濟型到聯(lián)動型階段，農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)重點一直是解決廣大貧困人口的溫飽問題，并在此基礎(chǔ)上加以鞏固?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》指出，除了要實現(xiàn)貧困人口不愁吃與不愁穿，還要保障貧困人口的義務(wù)教育、基本醫(yī)療及住房，即“兩不愁、三保障”?！丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》更是提出“農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”的宏偉目標(biāo)。改革開放40年來，農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)在總體上只發(fā)生一次變化，但其背后的貧困線標(biāo)準(zhǔn)在不斷發(fā)生變化。自1978年中央將人均年純收入100元確定為貧困線，到2011年11月農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)調(diào)至2300元[20]。而到2020年農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)預(yù)計提高到4000元[21]，屆時較1978年提升40倍。從這一角度看，中國的農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)處于不斷迭代發(fā)展的過程中。

政策目標(biāo)的不斷變化表明農(nóng)村扶貧仍是一項長期的工作任務(wù)。本研究認(rèn)為，之后的農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)不會僅僅停留于實現(xiàn)“兩不愁、三保障”與全面脫貧，如何減少相對貧困將會成為以后農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)的新內(nèi)容。

（三）政策行動主體：從單一主體到多方聯(lián)動

改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧政策的行動主體經(jīng)歷了從單一主體向多元主體的轉(zhuǎn)變。在救濟型與開發(fā)型階段，當(dāng)時中國綜合國力較弱，社會經(jīng)濟發(fā)展不發(fā)達，其他社會力量十分弱小，難以參加到農(nóng)村扶貧中來。因此，該階段的農(nóng)村扶貧工作絕大部分都由國家負(fù)責(zé)。隨著改革走向深入，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，眾多企業(yè)、社會組織和公民都具備了參與扶貧開發(fā)事業(yè)的實際能力，公民社會發(fā)展進程的加快也大大提高并拓展了社會的包容度與多元化格局。在攻堅型階段，中央《八七扶貧攻堅計劃》明確提出“社會力量參與扶貧”的要求。此后，中央政府積極動員和組織社會各界以各種形式參與農(nóng)村貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，并逐漸形成政府主導(dǎo)、全社會共同參與的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作新格局。社會力量通過募集、投資、志愿服務(wù)等多種方式，為改善貧困地區(qū)的落后狀況做出巨大貢獻。政府與社會力量的密切配合，達到了“1+1>2”的扶貧效果，扶貧效果十分顯著。

政策行動主體由單一向多元的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)中國農(nóng)村扶貧理念由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，有利于充分發(fā)揮不同扶貧主體的優(yōu)勢，提高扶貧的效率。同時，多元主體的參與拓展了扶貧資金的來源，為扶貧的深入開展提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)[22]。

（四）政策工具：從強制主導(dǎo)到多輪驅(qū)動

在中國農(nóng)村扶貧政策的變遷中，各類政策工具的變化與更替折射出農(nóng)村扶貧工程的復(fù)雜性。需要指出的是，政策工具包括強制性工具、自愿性工具與混合性工具三大類，它們按照政府干預(yù)的強弱程度構(gòu)成一個連續(xù)的譜系[23]?？v觀中國農(nóng)村扶貧政策工具的變革歷程，其由原來的強制性、混合性政策工具到強制性、混合性、自愿性政策工具并存，且強制性政策工具逐漸喪失主導(dǎo)地位。在救濟型與開發(fā)型扶貧階段，社會經(jīng)濟條件較落后，市場力量薄弱，農(nóng)村扶貧政策的貫徹主要依靠強有力的強制性政策工具，輔以稅收、補貼類等混合性政策工具。隨著市場化程度的逐步提高，扶貧進入攻堅型與聯(lián)動型階段，勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧等被作為重要扶貧措施在全國普遍推廣。在強有力的政府主導(dǎo)下，政策工具的市場化、社會化進一步提高，自愿性與混合性政策工具的應(yīng)用迅速擴大。

強制性政策工具的使用貫穿于中國農(nóng)村扶貧體系的轉(zhuǎn)型與變遷過程中。中國農(nóng)村扶貧體系的根本支撐是強政府主導(dǎo)，各級政府及扶貧相關(guān)機構(gòu)在各階段都充當(dāng)著扶貧資源管理使用、調(diào)配監(jiān)督的主體。如救濟型階段的移民搬遷和以工代賑計劃、開發(fā)型扶貧專項資金的設(shè)置、聯(lián)動型階段的異地安置扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)扶貧等政策工具，都充分展現(xiàn)了政府在農(nóng)村扶貧政策推進中的強勢主體地位，這也在一定程度上增強了農(nóng)村扶貧中強制性政策工具選擇的穩(wěn)定性。伴隨著中國農(nóng)村扶貧進入“精準(zhǔn)扶貧”階段，政策工具選擇與設(shè)置的多元化、市場化程度不斷提高。

四、中國農(nóng)村扶貧政策范式變遷的未來趨勢

回顧改革開放40年來的農(nóng)村扶貧歷程，中國完成了從粗放的救濟型扶貧、開發(fā)型扶貧向區(qū)域瞄準(zhǔn)，再到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變。但是，2020年全部脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)并不意味著中國農(nóng)村貧困問題的終結(jié)，隨著政治、經(jīng)濟、社會等條件的變化，必將催生中國農(nóng)村扶貧的新目標(biāo)與新挑戰(zhàn)。

（一）聚焦相對貧困問題，合理界定貧困識別標(biāo)準(zhǔn)

新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定是2020年后中國農(nóng)村扶貧的首要問題。隨著長期困擾中國農(nóng)村原發(fā)性絕對貧困的消失，屆時農(nóng)村貧困將陷入相對貧困的發(fā)展瓶頸。與絕對貧困不同，相對貧困往往與社會的收入分配有關(guān)，即社會成員之間存在較大的收入分配差距;它也可以從“多維貧困”的角度來審視，即除了衣食，其余多維度的基本社會能力也存在被剝奪的情況。這一概念折射出中國農(nóng)村致貧原因更為復(fù)雜化、對貧困人口的準(zhǔn)確識別難度加大的現(xiàn)實情景。制定合理的測量標(biāo)準(zhǔn)并精準(zhǔn)多維地識別相對貧困，是未來中國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略得以有效實施的前提。目前，關(guān)于相對貧困的測量標(biāo)準(zhǔn)，歐盟國家一般以當(dāng)年國民家計收入的60%為貧困線。本研究認(rèn)為，未來中國相對貧困的測量標(biāo)準(zhǔn)并不會僅限于國民家計收入，而是以更加關(guān)注社會公平為價值導(dǎo)向，綜合考慮教育、健康、生活水平、貧困深度等多個指標(biāo)。此外，近年來低收入人口的返貧風(fēng)險不斷增加，老年貧困問題日益凸顯。這些也是中國農(nóng)村扶貧未來亟須解決的重要問題。為此，中國未來需要加大對集中連片貧困地區(qū)相對貧困人口的幫扶力度，加大對邊疆民族地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施等的投入傾斜力度，使全體人民走向共同富裕，邁向更加富裕文明的社會主義高級階段。

（二）立足高質(zhì)量脫貧目標(biāo)，提升貧困人口的自我發(fā)展能力

提高貧困地區(qū)人力資本的質(zhì)量，是構(gòu)建扶貧長效機制、實現(xiàn)貧困群體真正脫貧的關(guān)鍵。在中國農(nóng)村貧困人口中，仍有一部分貧困群眾安于被救濟的現(xiàn)狀，單純依賴外界物質(zhì)幫扶。如果不充分激發(fā)農(nóng)村貧困人口個人發(fā)展的內(nèi)生動力，扶貧終究是治標(biāo)不治本，“脫貧—返貧—再扶貧”的怪圈將難以打破。精準(zhǔn)干預(yù)式扶貧與提升貧困地區(qū)人力資本質(zhì)量相結(jié)合的扶貧新要求，在未來鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。在確保實現(xiàn)貧困群眾全部脫貧目標(biāo)的同時，我們應(yīng)更全面地認(rèn)識貧困現(xiàn)象在新時代的演變趨勢，關(guān)注到相對貧困、老年貧困等諸多問題，立足扶志扶智，激發(fā)扶貧對象增權(quán)賦能的動力，努力提高貧困地區(qū)人口的脫貧意愿與脫貧后的能力發(fā)展。結(jié)合時代發(fā)展的要求，一方面要通過科學(xué)、專業(yè)的心理輔導(dǎo)，以及宣傳、教育和感化等各種綜合性措施，增強貧困人口的脫貧信念和主觀能動性，促使他們徹底摒棄“等靠要”的不良思想;另一方面要依托互聯(lián)網(wǎng)整合教育資源，加大高等教育資源向貧困地區(qū)的傾斜力度，讓更多貧困地區(qū)的優(yōu)秀學(xué)子能夠接受高等教育。同時，根據(jù)農(nóng)民自身特長和興趣愛好，對其進行專門的技能培訓(xùn)，實現(xiàn)“培育一人，脫貧一戶”的目標(biāo)。

（三）多方參與協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建大扶貧格局

隨著中國市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，政府居于主導(dǎo)地位并繼續(xù)統(tǒng)籌扶貧資源，社會組織有效介入并提供專業(yè)支持，市場發(fā)揮重要補充并提高扶貧靈活性等，是政策行動主體演變的必然趨勢。未來社會組織在農(nóng)村扶貧中的作用日益凸顯，社會工作者也逐漸成為農(nóng)村扶貧中的亮點。這些社會力量主張自主脫貧，注重運用科學(xué)手段激發(fā)扶貧對象的能動性，挖掘其內(nèi)生動力，其“助人自助”的工作理念和“賦權(quán)增能”的專業(yè)使命與高質(zhì)量扶貧目標(biāo)相契合。同理心的運用也使得社會工作者相較于政府主體更容易取得扶貧對象的信任與合作。此外，企業(yè)作為對抗貧困的有效工具正在世界范圍內(nèi)形成共識，這也為創(chuàng)新扶貧機制提供了重要條件。在“扶貧先扶志、扶貧必扶智”的理念支撐下，很大一部分脫貧者、脫貧家庭從扶貧對象轉(zhuǎn)為致富主體，其在脫貧致富期間不斷積累的良好心理資本和社會資本，也將成為農(nóng)村扶貧反哺計劃與利益分享機制的重要支撐，為農(nóng)村貧困家庭自主脫貧提供了珍貴的現(xiàn)實樣本和切實可行的實踐經(jīng)驗?？梢姡撠氄呤俏磥磙r(nóng)村扶貧攻堅主體中不可忽視的重要力量。總之，推進社會動員，凝聚各方力量，充分發(fā)揮政府、社會、企業(yè)等多方積極力量，激發(fā)參與活力，構(gòu)建大扶貧格局，是未來中國農(nóng)村扶貧的必由之路。

（四）多輪驅(qū)動綜合施策，實現(xiàn)高效可持續(xù)扶貧

優(yōu)秀的政策設(shè)計意味著政策工具之間的有效組合[24]。新時代中國農(nóng)村扶貧應(yīng)針對不同類型的相對貧困人口采取不同的服務(wù)性扶貧政策，結(jié)合多樣性的致貧原因采取多樣化治理的工具，最終實現(xiàn)強制性、自愿性與混合性政策工具的多輪驅(qū)動，從而發(fā)揮各自的優(yōu)勢。如在因教致貧的地區(qū)，應(yīng)針對適齡兒童、青少年，在當(dāng)?shù)貜娭菩缘赝菩辛x務(wù)教育，夯實基礎(chǔ)知識儲備;針對貧困地區(qū)新增勞動人口，則應(yīng)重點發(fā)展當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)教育和技能培訓(xùn)，通過職業(yè)教育補貼等混合型政策工具，鼓勵其提升知識和技能水平，增強自我生存和發(fā)展的能力，也為產(chǎn)業(yè)扶貧奠定基礎(chǔ)。值得注意的是，扶貧對象的動態(tài)性與復(fù)雜性加大了農(nóng)村扶貧的難度，而互聯(lián)網(wǎng)時代的深入發(fā)展使政策實施及其成效評估與大數(shù)據(jù)的結(jié)合成為可能，可因地制宜借助互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展經(jīng)濟，進一步提高扶貧政策工具的現(xiàn)代化，借助優(yōu)勢挖掘地方性資源，使農(nóng)村扶貧從“國家”走向“地區(qū)”乃至“社會”，達成合作共治的貧困治理格局。此外，當(dāng)前剩余貧困人口中大多是缺乏勞動能力的老弱病殘等特殊群體，政策工具還需更加注重保障性，針對其特殊的生理和心理特征，融合政府、學(xué)者、社會組織等多方智慧開發(fā)相應(yīng)的扶貧扶助項目，從而逐步建立以國家保障為主體、以社會力量參與為輔助的綜合保障性扶貧體系，切實滿足貧困人口多層次的需要，提高扶貧脫貧的質(zhì)量和有效性。

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[責(zé)任編輯：楊 健]