委托代理視閾下政府購買青少年校園足球服務的制約因素與對策

吳麗芳 楊獻南 趙剛

摘? ? 要：各級政府通過市場競爭機制，向社會力量購買校園足球專業(yè)知識、足球技能培訓、足球場地等，對青少年校園足球區(qū)域平衡發(fā)展起到了促進作用。但是，當前，政府購買青少年校園足球活動“向誰購買”“購買什么”“如何購買”？基于此，從委托代理視角，運用文獻研究法、訪談法等分析政府購買青少年校園足球服務的方式，查找當前制約政府購買青少年校園足球服務的原因，構建政府購買青少年校園足球服務的路徑。提出：提升對政府購買青少年校園足球服務的認識;建設政府購買青少年校園足球服務制度;培育青少年校園足球服務代理方市場;健全青少年校園足球服務監(jiān)督機制——以期為完善政府購買青少年校園足球服務機制，進一步推動青少年校園足球活動開展提供理論參考。

關鍵詞：校園足球;青少年校園足球服務;政府購買;委托;代理

中圖分類號：G 80-053? ? ? ? ? 學科代碼：040301? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Abstract：Through the market competition mechanism， governments at different levels have purchased football professional knowledge， skill training， and venues from social forces， which have promoted the balanced regional development of youth campus football. However， there are still some problems in purchasing youth campus football activities， such as “from whom to buy”， “what to buy”and “how to buy”. Based on this， from the perspective of principal-agent， this paper uses literature review， interview and other methods to analyze the ways for the government purchase of youth campus football services， find out the reasons for the constraints， and construct the path of governments purchase of youth campus football activities. It proposes to raise awareness of the governments purchase of youth campus football services， to perfect the system of governments purchase of youth campus football service， to foster the agents of youth campus football service， and to improve the supervision mechanism for youth football services on campus， so as to provide theoretical reference for perfecting the mechanism of government purchasing youth campus football service and further promoting the development of youth campus football activities.

Keywords： campus football; youth campus football service; government purchase; principal; agent

從近幾年我國各地的青少年校園足球發(fā)展報告中發(fā)現，校園足球教育資源存在區(qū)域間、學校間分布不平衡現象。2013年我國提出推廣政府購買服務[1]，隨著政府購買在公共服務等領域初見成效。政府購買校園足球活動成了撬動青少年校園足球工作開展的一個新支點，通過政府購買校園足球活動的方式，盤活中小學校外足球教育資源，從而促進青少年校園足球活動的開展[2]。各級政府通過市場競爭機制，向社會力量購買校園足球專業(yè)知識、足球技能培訓、足球場地等，豐富了校園足球教育活動，促進了校園足球區(qū)域平衡發(fā)展，因此，政府購買青少年校園足球活動，不僅是實現足球治理現代化的要求，也是實現教育全面深化改革的一項重要舉措[3]。

2018年，全國青少年校園足球特色學校已突破2萬所，但校園足球活動有限，并且這一狀況在一定時期內會長期存在，如何通過中小學校外足球教育資源促進青少年校園足球活動開展，成為中小學開展校園足球活動面臨的一大挑戰(zhàn)。在中小學建立政府購買青少年校園足球活動制度迫在眉睫。近年來，部分地區(qū)通過在政府購買青少年校園足球活動方面的探索，積累了一定的經驗，在政府購買青少年校園足球活動過程中，如圖1所示，各級政府、社會力量、青少年分別是委托方、代理方、使用方，并構成多重委托代理關系。委托方承擔資金撥付、政策制定、監(jiān)督管理，代理方獲得委托方的財政投入以完成校園足球諸多事務[4]。地方各級政府與社會力量的委托代理關系以“顯性”方式為主。青少年與地方各級政府的委托代理關系以“隱性”方式為主。但是，政府購買青少年校園足球活動“向誰購買”“購買什么”“如何購買”的問題仍然存在?；诖?，本研究從委托代理視角，運用文獻研究法、訪談法、成本效益分析法等分析政府購買青少年校園足球活動的方式，查找當前制約政府購買青少年校園足球活動的原因，構建政府購買青少年校園活動的路徑，以期為完善青少年校園足球服務政府購買機制，進一步推動青少年校園足球活動開展提供理論參考。

1? ?研究方法

1.1? 文獻研究法

在中國知網（CNKI）以“政府購買公共服務”“政府購買教育服務”“政府購買體育服務”等檢索詞查閱了相關文獻。收集了各級教育部門門戶網站、各級體育部門門戶網站、中國政府采購網、中國采招網等發(fā)布的相關招標、中標公告，部分學校的購買合同等資料。收集了部分政府購買青少年校園足球的案例。此外，筆者通過參加2017年北京市青少年校園足球特色學校評審和全國青少年校園足球特色學校評審，收集了北京市及全國青少年校園足球特色校匯報材料。以上檢索到的文獻與收集到的資料為本研究的開展提供了研究基礎。

1.2? 實地調查法

根據本課題研究目的，課題組于2017年5—8月實地調查了某市部分校園足球實驗學校和某市部分青少年校園足球特色學校，就政府購買青少年校園足球服務的目的、購買方式等進行調研，深入了解了政府購買青少年校園足球服務的現狀。

1.3? 訪談法

本研究主要采用了面對面訪談方式，訪談對象主要有：1）北京市海淀區(qū)部分青少年校園足球實驗學校相關負責人、廈門市湖里區(qū)部分校園足球特色學校相關負責人;2）參與青少年校園足球活動的足球俱樂部負責人、相關足球協(xié)會負責人;3）參與政府購買的校園足球服務的學生。訪談內容包括政府購買青少年校園足球服務的必要性、購買流程、購買合同制定、績效評價與監(jiān)督、政府購買校園足球服務過程、存在困難與瓶頸、績效管理、學生的接受程度，獲取了大量的一手資料。

1.4? 成本效益分析法

成本指政府購買青少年校園足球服務所投入的人力、財力、物力等。效益指政府購買青少年校園足球服務后所取得的效果和利益。政府購買服務回報率是衡量政府購買服務質量的標準。政府購買服務回報率=成本/效益，政府購買服務回報率可有3種情況，回報率>1，即成本超過效益;回報率=1，即成本與效益持平;回報率<1，成本小于效益。政府購買相關服務所獲得的效益至少應與其成本相等，這是政府購買青少年校園足球服務的起點[5]。因此，本研究基于政府購買青少年校園足球服務的案例，分析政府購買青少年校園足球服務的成本與效益，以期為政府購買青少年校園足球服務決策、績效評估提供依據和參考。

2? ?政府購買青少年校園足球服務機制構成要素

本研究認為通過政府購買服務機制可促進青少年校園足球活動開展，筆者收集了部分政府購買青少年校園足球服務的案例（見表1），從“向誰購買”“購買內容”“購買方式”3個方面分析政府購買青少年校園足球服務機制的構成要素。

2.1? 向誰購買

從委托代理的視角來看，委托方承擔了決策、管理、監(jiān)督等職能，代理方承擔提供青少年校園足球服務職責。國外有關經驗表明，非營利性組織和營利性組織提供青少年校園足球服務并存。例如，在英國，由營利性組織組織青少年校園足球活動為主;在日本，也由非營利性組織組織青少年校園足球活動為主。日本文部省為了解決足球師資不足等問題，在“運動隊活動指導人員派遣制度”基礎上，由足球協(xié)會、足球俱樂部等提供足球相關服務[6]。由表1可見，我國政府購買青少年校園足球服務的委托方主要是教育管理部門，代理方主要為高等體育院校、體育企業(yè)、體育組織等，以非營利性組織為主，營利性組織為輔。體育組織逐漸參與到青少年校園足球服務中，這與體育組織參與社會治理功能增強有關。由于校園足球活動的開展和校園足球政策紅利的釋放，校園足球協(xié)會、校園足球運動發(fā)展研究中心、青少年業(yè)余足球俱樂部、體育企業(yè)等有了井噴式增長，培育了多元的青少年校園足球服務代理方，為提供多層次的青少年校園足球服務培育了多元的代理方主體。

2.2? 購買內容

筆者從表1的案例中歸納了青少年校園足球服務購買內容主要涉及5個方面。1）管理性服務，包括足球場地管理與維修、足球運動安全保障等，其中：場地管理與維修指新建、改造或租用學校足球場地;足球運動安全保障指購買相關保險，例如校方責任險、人身意外傷害險等。2）評估性服務，包括校園足球教育評估、校園足球特色學校評選、足球運動員選材等，即第三方評估，由足球或相關領域的專家組或體育組織，對青少年校園足球服務的教育功能進行評估、評選校園足球特色學校并對評選結果進行公示、對足球運動員選材全過程進行監(jiān)管等。3）教學及教學輔助性活動，包括日常足球教學活動、足球在線課程、足球教材編寫、課外足球訓練活動、足球俱樂部活動、全國青少年校園足球教學展示活動、足球運動技術等級評定等。4）教育培訓活動及青少年足球賽事組織服務，包括校園足球師資及教練員培訓、青少年校園足球冬（夏）令營活動、足球精英運動員訓練營培訓活動、各級各類校園足球賽事等。5）信息技術支持服務，包括建設校園足球網站、校園足球賽事網絡信息數據庫等。通過互聯網暢通校園足球服務供需信息交流渠道，建立不同校園足球參與主體表達需求的互聯網渠道[7]。

2.3? 購買方式

當前，政府購買青少年校園足球服務的主要方式有財政資助、項目申請、合同購買。財政資助指政府在體育組織建設過程中，根據參與青少年校園足球服務的規(guī)模和效果以經費、實物、政策等形式對相關組織進行扶持，是政府向相關組織購買公共服務的常見方式，其主要特點是委托方與代理方具有依存性。體育組織的發(fā)展需要時間的積淀和長期的經費投入，需要各級政府對體育組織進行長期經濟投入與相應市場培育。從成本效益角度來看，體育組織發(fā)展的經濟投入較大、壯大周期較長、社會效益見效慢。項目申請指由政府定期撥款，采用專項資金方式，通過招投標、項目過程監(jiān)督、項目成果評估來規(guī)范項目管理。各級政府基于一定額度的經費投入將青少年校園足球服務以項目的形式委托相關社會組織或體育企業(yè)。從成本效益角度來看，政府撥付項目資金用于提供青少年校園足球服務，周期相對短，社會效益相對見效快。合同購買是通過市場競爭機制，遴選優(yōu)勢代理方，以合同形式購買青少年校園足球服務，是典型的政府購買青少年校園足球服務的方式。合同購買方式，需有多個代理方形成市場，從成本效益角度來看，政府財力投入最少，只撥付項目經費，周期短，社會效益見效快 [7]。從收集到的政府購買青少年校園足球服務的案例中發(fā)現，項目申請方式和財政資助方式多采用直屬、直辦、直管的經費管理模式[8]。

3? ?政府購買青少年校園足球服務的制約因素

3.1? 購買青少年校園足球服務存在錯位現象

在購買青少年校園足球服務過程中存在錯位現象。1）認知錯位。個別地方委托方在購買青少年校園足球服務過程中忽視了政府購買服務的經濟條件，缺乏對當地經濟發(fā)展水平的調研，過度采用政府購買方式，混淆了青少年校園足球服務采用政府購買方式的意圖，忽略了對青少年校園足球服務質量的評價，甚至有的借機將校園足球工作責任進行轉嫁[8]。2）任務錯位。個別地方委托方在推進購買青少年校園足球服務的過程中，過度側重學校足球隊訓練及競賽。但是，校園足球師資緊缺是現階段中小學需改善的重要任務，足球師資的短缺將制約校園足球運動的普及。筆者在實地調查時發(fā)現，通過聘請專業(yè)隊指導學校足球隊日常訓練的案例居多，接受足球訓練指導的多為少數學生，這與校園足球的重點任務產生了錯位。

3.2? 青少年校園足球服務屬性界定不清晰

青少年校園足球服務屬性的界定是委托方購買的基本問題，當由代理方提供青少年校園足球服務時，首要的問題是設定購買服務的內容，這就需要準確界定青少年校園足球服務的屬性。從目前的政府購買青少年校園足球服務的案例來看，青少年校園足球服務類型十分繁雜，包括管理性服務、評估性服務、教學及教學輔助性活動、師資教育培訓、青少年足球賽事、信息技術支持服務。例如廣州市教育局采用項目申請方式購買了45所中小學足球訓練服務、浙江省教育廳采用項目申請方式購買了青少年校園足球精英訓練營活動、山東省教育廳采用財政資助方式購買了山東省校園足球活動發(fā)展規(guī)劃、霞浦市教育局采用合同購買方式購買了校園足球場地建設。由上可見，青少年校園足球服務的屬性與購買方式的匹配并沒有形成定式。何種類型的青少年校園足球服務適宜政府購買，不同類型的青少年校園足球服務適宜以何種方式購買？這些問題就是緣于青少年校園足球服務屬性界定不清晰。當前，大部分地方政府將青少年校園足球服務歸類到教育和體育領域的公共服務，諸如體育教育教學課程開發(fā)、體育教學管理、學校體育競賽活動等目錄，對青少年校園足球服務的購買范圍也界定不清晰。

3.3? 青少年校園足球服務代理方市場培育不平衡

國外有關經驗顯示，青少年校園足球服務的公共服務屬性較強，足球類體育組織是承接青少年校園足球服務的主要代理方。通過購買青少年校園足球服務來提升足球教學質量的一個基本假設前提是：建立具有市場競爭機制的代理方市場。然而，我國現有的足球項目體育組織總體上仍呈現出“量少”的特點。首先，從數量上看，足球項目社團的規(guī)模較小，尚未形成完備的青少年校園足球服務代理方市場。足球項目社團有1 715個，足球項目民辦非企業(yè)單位有1 433個，這是足球項目社團的重要組成部分[9]。內蒙古自治區(qū)、江蘇省、浙江省、山東省、廣東省、四川省等地足球項目體育組織數量較多，西藏自治區(qū)、甘肅省、青海省等地數量較少，這與當前我國政府購買青少年校園足球服務多集中在內蒙古自治區(qū)、廣東省等地的情況吻合。足球項目社團以各級足球協(xié)會為主，校園足球協(xié)會數量較少，只有北京市、山西省、山東省、廣東省、四川省成立了校園足球協(xié)會。其次，從資金來源上看，足球項目社團的資金主要來源于社會捐贈、政府財政資助、提供專業(yè)服務收益等。公辦性質的足球項目社團主要依靠政策扶持;民辦性質的足球項目社團主要依靠社會捐贈。當前，青少年校園足球服務代理方總體承接力有限，不能充分滿足校園足球活動需求。

3.4? 政府購買青少年校園足球服務的委托代理機制中三方信息不對稱

在購買青少年校園足球服務過程中，委托方在供需信息掌握上出現了信息不對稱情況，不能完全掌握代理方的青少年校園足球服務情況。主要體現在由委托方與代理方信息不對稱引發(fā)的青少年校園足球服務任務執(zhí)行風險和委托方與使用方績效信息不對稱引發(fā)的監(jiān)管風險。從成本效益角度看，這些風險使社會效益的實現存在較大的不確定性。一方面，委托方受購買青少年校園足球服務的經驗、代理方數量有限等多種因素所限，委托方很難評價青少年校園足球服務代理方的服務質量。尤其在青少年校園足球服務代理方數量有限的情況下，委托方選擇購買青少年校園足球服務代理方的范圍狹窄，逆向選擇風險增大，如果委托方未能選出最具優(yōu)勢代理方，將增加任務執(zhí)行風險。另一方面，代理方與使用方績效信息不對稱引發(fā)的監(jiān)管風險。從表2可見，購買內容較為具體，但是因部分青少年校園足球服務具有周期性和連續(xù)性，短期內難以評價。校園足球場地建設與維修、足球體育器材購置等服務績效相對比較容易進行成本與效益評價。而校園足球師資培訓、足球隊訓練等知識服務績效，通常不易量化，較難進行成本與效益評價[10]。當前，對政府購買青少年校園足球服務的評價主要以服務人數、服務時間、服務頻次等為主，使用方在參與青少年校園足球服務中遇到問題的反饋機制不健全，未進行過程性評價，容易使代理方與使用方因信息不對稱而產生青少年校園足球服務質量監(jiān)管風險。

4? ?委托代理視閾下政府購買青少年校園足球服務的對策

4.1? 提升對政府購買青少年校園足球服務的認識

1）提升對政府購買的委托代理機制的認識。從委托代理視角而言，政府購買需要具備一定的經濟、社會發(fā)展水平，并且要有監(jiān)督機制來規(guī)范不同代理方的行為，降低相關風險，保障社會效益。政府購買青少校園足球服務的委托代理機制需具備一定條件，包括經濟發(fā)展水平、青少年校園足球服務代理方市場等。委托方應立足于校園足球工作需要，通過政府購買青少年校園足球服務的方式調動代理方參與青少年校園足球服務，委托方要強化政府宏觀調控職能。2）樹立以青少年為本位的服務理念。青少年校園足球是基礎教育階段學校體育的組成部分，也是普及足球運動的重要措施。委托方在購買青少年校園足球服務前要充分調研青少年校園足球教學的具體情況[11]。委托方要充分調動社會力量資源，為青少年提供優(yōu)質的校園足球服務，以推動校園足球活動的廣泛開展和加大足球運動普及程度。

4.2? 建設政府購買青少年校園足球服務制度

1）委托方要界定不同類型青少年校園足球服務屬性對應采取的不同購買方式，要明確政府購買青少年校園足球服務的范圍，以使政府購買青少年校園足球服務更具有可操作性，從而降低決策風險。足球運動保險、足球場地租賃、青少年足球賽事、足球課程網絡平臺建設等較為適合通過合同購買。足球運動教材編寫、足球師資培訓等，其屬性正在由準公共產品轉向公共產品，適合項目申請購買;評估性服務、教育培訓、賽事服務屬于準公共產品，較為適合財政資助方式購買[12]。2）委托方要制定并完善政府購買青少年校園足球服務的政策和法規(guī)，包括規(guī)范政府購買服務的方式、購買程序、資金審核與管理辦法、編制政府購買青少年校園足球服務指導目錄、制定代理方承接青少年校園足球服務的資質認證辦法等。3）委托方要制定或完善對代理方的監(jiān)督措施和管理辦法。

4.3? 培育青少年校園足球服務代理方市場

委托方培育代理方市場要堅持“放、轉、育、管”并重，釋放政策紅利，促進青少年校園足球服務代理方市場健康和可持續(xù)發(fā)展。“放”即簡政放權。隨著政府購買青少年校園足球服務機制的形成，各級政府要推進校園足球工作的管辦分離，要激發(fā)體育組織活力，要引導社會力量參與青少年校園足球服務，要降低社會力量承接服務準入門檻，要扶持和壯大青少年校園足球服務代理方，要引導青少年校園足球服務的市場化運作?！稗D”即轉移政府職能。要通過創(chuàng)新資金資助、財政補貼等不同購買方式，使代理方充分地參與青少年校園足球服務。要通過項目資金、自籌資金等方式扶持代理方發(fā)展壯大?！坝奔磁嘤嗌倌晷@足球服務市場，在青少年校園足球服務市場欠發(fā)達地區(qū)，委托方要多采取定向委托等措施，促進建立青少年校園足球服務代理方市場機制。而在青少年校園足球服務代理方市場較發(fā)達的地區(qū)，委托方要采取清單式政府購買方式。“管”即加強對代理方市場的監(jiān)管。加強對代理方的管理制度建設，例如青少年校園足球服務準入認證制度等。完善對代理方的監(jiān)督機制，建立相關管理制度。

4.4? 健全青少年校園足球服務監(jiān)督機制

1）加強合同審查。委托方要根據校園足球工作需要展開調研，對購買計劃進行論證，對代理方進行資質調研，進行決策前的風險評估，建立決策風險預警機制，確保青少年校園足球服務政府購買科學決策。委托方要加強對青少年校園足球購買項目遴選、資金監(jiān)管、檢查驗收等環(huán)節(jié)的管理，加強青少年校園足球服務購買合同的審查，降低青少年校園足球服務購買合同中存在的風險。2）強化以項目申請方式購買的青少年校園足球服務績效監(jiān)管。通過量化指標對以項目申請方式購買的青少年校園足球服務的資金使用等方面進行評價。一方面，形成多元評價主體，不僅要有委托方的評價，而且要有服務對象的評價，還可引入第三方評價;另一方面，制定科學的評價標準，通過制定質量標準評價足球場地建設與維修等，以項目目標或結果評價足球教學及教學輔助性活動和足球教育培訓等。3）建設青少年校園足球服務購買信用體系。建立代理方等級與信用評估制度，將評估結果與政府購買青少年校園足球服務相銜接，政府根據評估結果遴選青少年校園足球服務代理方，從而解決委托方、使用方、代理方之間的信息不對稱問題。搭建青少年校園足球服務互聯網信息平臺，引導建立青少年充分使用青少年校園足球網絡信息資源和互聯網反饋渠道。通過建立青少年校園足球服務代理方信用體系，解決信息不對稱的問題，確保購買信息透明、公開[13]。

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