地方財(cái)政對(duì)土地政策依賴的利弊分析

畢琳潔

土地是人民生活及社會(huì)生產(chǎn)所依托的重要基礎(chǔ)。在2008年席卷世界的金融危機(jī)影響下，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)也曾落入低谷，但2009年之后，在國(guó)家宏觀政策的改革下，金融危機(jī)所帶來(lái)的消極影響持續(xù)消減，這也使得房地產(chǎn)市場(chǎng)又迎來(lái)了新的繁榮時(shí)期，也使得土地財(cái)政成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。尤其是對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，其通常將房?jī)r(jià)的持續(xù)性上漲歸結(jié)于政府的土地政策。而如何準(zhǔn)確看待地方財(cái)政對(duì)于土地政策的依賴問(wèn)題，剖析其存在的利弊，事關(guān)我國(guó)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

一、地方財(cái)政對(duì)土地依賴的“利”

不可否認(rèn)的是，土地財(cái)政對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有很大的助推作用，近年來(lái)在城市化進(jìn)程持續(xù)加快的背景下，土地的商品化趨勢(shì)日益加深，這使得我國(guó)的支柱性產(chǎn)業(yè)——房地產(chǎn)業(yè)得到了較快的發(fā)展，其對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的作用是不可忽視的。但同時(shí)土地資源的配置問(wèn)題也造成了社會(huì)貧富差距的擴(kuò)大，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這意味著財(cái)政乃至社會(huì)層面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須辯證地看待土地財(cái)政的作用，并在“去依賴”的視野中探尋將其積極作用最大化。本文重點(diǎn)從如下幾個(gè)層面系統(tǒng)分析地方財(cái)政對(duì)土地依賴的“利”。

1.在政府層面的積極作用。經(jīng)歷了四十年的改革開(kāi)放歷程，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，政府也完成了從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者到引導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)機(jī)制作用凸顯，但在我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展離不開(kāi)政府的有效扶持，這就強(qiáng)調(diào)政府必須擁有一定的財(cái)政權(quán)力。中央政府立足于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，給予了地方一定的政策優(yōu)惠，這使得地方政府的財(cái)政自主權(quán)不斷提高，財(cái)政呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這其中土地政策就是不可忽略的重要原因。

2.有效解決地方財(cái)政困難問(wèn)題。從宏觀調(diào)控層面來(lái)看，我國(guó)提出的新一輪中央財(cái)政宏觀調(diào)控政策有效提高了中央財(cái)政的收入，也使得原有的收入范圍實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)展，并陸續(xù)納入了地方所得稅的去哪不收入，隨后不斷縮小收入比例的分成。這對(duì)于提高中央財(cái)政收入具有重要意義，也保證了其能更好地發(fā)揮調(diào)控職能。但對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，其必須直面財(cái)政收入減少的問(wèn)題，甚至部分政府陷入了財(cái)政困難的“窘境”。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)、扶持地方帶頭性產(chǎn)業(yè)均需要充足的財(cái)政支持，這也是其在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然舉措，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又亟待地方財(cái)政困難問(wèn)題的解決。在這樣的背景下，土地財(cái)政凸顯了其適用價(jià)值，地方政府通過(guò)掛歷土地出讓金，擴(kuò)充了地方財(cái)政的收入，這也使得其擁有了更加扎實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)，對(duì)于其引導(dǎo)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升公共服務(wù)水平具有重要意義。

3.滿足了城市化發(fā)展的需要。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，城市化的深入推進(jìn)成為時(shí)代的重要主題。土地改革在我國(guó)的發(fā)展歷史較為悠久，且當(dāng)前其配套體制機(jī)制已經(jīng)漸趨成熟，國(guó)家也從宏觀層面對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題給予了更多的支持。但必須注意的是，新經(jīng)濟(jì)背景下的土地承包責(zé)任制，從其實(shí)質(zhì)內(nèi)容上來(lái)看，會(huì)將大量的農(nóng)村人民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞作中分離出來(lái)，客觀上加速了大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的速度，這正是城市化的重要表現(xiàn)之一。而健康的城市化發(fā)展需要依托于穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，地方政府需要解決好這一部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)性公共服務(wù)需求，如住房、就學(xué)、就醫(yī)等，而這些需求問(wèn)題的解決又依托于更多的財(cái)政投入，且隨著城市化進(jìn)程的加快，城市原有格局必然會(huì)發(fā)生更大的變化，這也意味著財(cái)政投入的增加。如果仍就依托于原有財(cái)政制度中的預(yù)算，必然會(huì)使得地方政府在城市化的進(jìn)程中陷入“捉襟見(jiàn)肘”的尷尬情況，也會(huì)產(chǎn)生一系列的社會(huì)性問(wèn)題。依托于土地政策的土地出讓金拓展了地方財(cái)政的收入，正有效彌補(bǔ)了地方財(cái)政在城市化進(jìn)程中的乏力狀況，也能從客觀上提高城市化發(fā)展的速度，這對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的意義。

二、地方財(cái)政對(duì)土地政策依賴的“弊”

1.對(duì)生產(chǎn)制造業(yè)的發(fā)展造成一定阻礙。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，生產(chǎn)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)成為大勢(shì)所趨，也成為決定我國(guó)能否完成經(jīng)濟(jì)騰飛的重要因素。受傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響，低成本加工仍然是生產(chǎn)制造業(yè)中較為普遍的現(xiàn)象，這必然會(huì)使得其未來(lái)發(fā)展后勁不足，也不能完成從“中國(guó)制造”到“中國(guó)創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，我國(guó)的科技水平得到了很大提高，部分技術(shù)也達(dá)到了世界領(lǐng)先水平，這助推了行業(yè)內(nèi)生產(chǎn)加工水平的提升，但是與一些強(qiáng)國(guó)相比仍然略顯青澀，要想突破這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就必須持續(xù)加快制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，在技術(shù)研發(fā)、行業(yè)升級(jí)、產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)、國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈等方面投入更多的資金支持。然而受土地政策的影響，房地產(chǎn)行業(yè)所展現(xiàn)出的高回報(bào)率吸引了大量的企業(yè)資金投入，從社會(huì)資金的配置角度來(lái)說(shuō)，必然會(huì)阻礙生產(chǎn)制造行業(yè)的發(fā)展步伐。

2.拉大社會(huì)貧富差距。從理論上來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，土地房地產(chǎn)的價(jià)格高低應(yīng)當(dāng)完全由市場(chǎng)決定，但這僅僅是一種理論假想，且其并不一定具有較高的適用價(jià)值。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，除了基本的市場(chǎng)機(jī)制，還存在著可能影響土地房地產(chǎn)價(jià)格的一系列因素，近年來(lái)正是這些因素助推了房?jī)r(jià)的高漲。且隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)性的居住需求也不斷提高，房?jī)r(jià)增長(zhǎng)也必然是一個(gè)正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。而地方土地政策的影響，會(huì)加劇這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的不穩(wěn)定性，居高不下的房?jī)r(jià)與社會(huì)公眾的預(yù)期收入產(chǎn)生較大的偏差，甚至呈現(xiàn)出懸殊狀態(tài)，這使得其居住需求難以滿足。同時(shí)，很多企業(yè)在追求更高經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)引領(lǐng)下，“一窩蜂”投入到了房地產(chǎn)行業(yè)中，這必然會(huì)加劇社會(huì)的貧富差距，影響社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

3.增加了宏觀調(diào)控難度。如上所述，房?jī)r(jià)與土地政策存在著極為緊密的聯(lián)系，出于維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、保障社會(huì)穩(wěn)定的考慮，如果某一時(shí)期社會(huì)整體房?jī)r(jià)呈現(xiàn)出過(guò)快的發(fā)展態(tài)勢(shì)，國(guó)家通常會(huì)采取針對(duì)性的宏觀調(diào)控政策加以應(yīng)對(duì)，但是政策執(zhí)行伊始便會(huì)出現(xiàn)一個(gè)“時(shí)間差”，即部分地區(qū)在執(zhí)行政策的過(guò)程中，房?jī)r(jià)也在同時(shí)出現(xiàn)變化，這就造成宏觀調(diào)控的目標(biāo)難以落實(shí)。

4.增加地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政對(duì)土地政策依賴造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要源于土地出讓金問(wèn)題，土地出讓金的數(shù)量多由政府決定，其可以在短期內(nèi)應(yīng)對(duì)地方財(cái)政的問(wèn)題，但其資本轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)必然會(huì)加重地方財(cái)政對(duì)土地政策依賴程度，加之這一過(guò)程中可能存在的權(quán)利尋租問(wèn)題，如果不能得到規(guī)范引導(dǎo)，均會(huì)對(duì)地方財(cái)政埋下較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、正確應(yīng)用土地政策的有效路徑

地方財(cái)政對(duì)土地政策依賴不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，而是涉及范圍較廣、內(nèi)部關(guān)系較為復(fù)雜的兩面性問(wèn)題，要想規(guī)避其對(duì)地方財(cái)政造成的風(fēng)險(xiǎn)，保障土地政策良好效益，就必須在實(shí)踐中不斷探索完善土地政策應(yīng)用的有效路徑。

1.打破過(guò)度依賴情況。過(guò)度依賴是地方財(cái)政對(duì)土地政策依賴中較為極端的一種表現(xiàn)。事實(shí)上，我國(guó)以分稅制為改革的前提，與地方政府的權(quán)利以及其所獲得的財(cái)力存在一定的落差，這也加劇了過(guò)度依賴情況?；诖耍瑖?guó)家應(yīng)當(dāng)從宏觀層面出臺(tái)一系列惠民政策，并引導(dǎo)地方政府逐漸明確并適當(dāng)擴(kuò)大其財(cái)政能力范圍，尤其是要使得地方政府能真正承擔(dān)起社會(huì)影響較大的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)的任務(wù)。這其中的重點(diǎn)在于使得地方財(cái)力與其能力范圍相互匹配，一旦其財(cái)力難以適應(yīng)其能力要求，地方政府為了穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展，必然會(huì)形成對(duì)土地政策的過(guò)度依賴。

2.建立健全房產(chǎn)稅相關(guān)法規(guī)制度。政府的土地財(cái)政政策，實(shí)際上是一次性通過(guò)土地政策轉(zhuǎn)變，使地方政府獲得財(cái)政收入。當(dāng)前地方財(cái)政對(duì)于土地政策利用主要是為了緩解財(cái)政困難的問(wèn)題，但如果這一依賴程度不斷加深，在未來(lái)必然會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)。為了避免出現(xiàn)這一情況，必須從制度層面建立健全房產(chǎn)稅的相關(guān)法律制度，增強(qiáng)土地政策科學(xué)性。最典型的如在房產(chǎn)稅層面，政府應(yīng)當(dāng)打破“一錘子買(mǎi)賣(mài)”思維的限制，要考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)收入的重要性，避免土地資源的一次性消耗。制度層面的完善是對(duì)土地政策有機(jī)補(bǔ)充，且在逐步完善過(guò)程中會(huì)打破傳統(tǒng)政策的限制，解決一系列歷史遺留問(wèn)題，引導(dǎo)土地出讓金向房產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)變，使得政府能獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。同時(shí)，這一制度的健全也有利于增強(qiáng)國(guó)家對(duì)于房產(chǎn)價(jià)格的調(diào)控能力，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要價(jià)值。

3.抑制房?jī)r(jià)，加快保障性住房建設(shè)。房?jī)r(jià)問(wèn)題是得到全社會(huì)廣泛關(guān)注的重要問(wèn)題，特別是在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，城鄉(xiāng)居民的住房需求也呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但是受到土地價(jià)格上漲這一現(xiàn)實(shí)因素的影響，以及部分投資房產(chǎn)商的有意推動(dòng)，我國(guó)多數(shù)地區(qū)的房?jī)r(jià)均呈現(xiàn)出不規(guī)則的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，如果這一問(wèn)題不能得到有效解決，既會(huì)阻礙城市化的推進(jìn)，也會(huì)埋下較多的社會(huì)不穩(wěn)定因素。地方政府承擔(dān)著維護(hù)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重要任務(wù)，其必須通過(guò)一系列引導(dǎo)手段，確保房?jī)r(jià)的平穩(wěn)過(guò)渡，將地方財(cái)政中的部分土地財(cái)政收益用于加快保障性住房建設(shè)，滿足城市居民的居住需求，增強(qiáng)其生活獲得感與滿足感，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

任何一項(xiàng)政策均存在著不同程度的利弊，要想使得某項(xiàng)政策發(fā)揮其理想效果，就必須以全面性的眼光看待其中存在的兩面性。國(guó)家的土地政策在于助推我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，而這一政策在落實(shí)過(guò)程中，尤其是在地方政府的落實(shí)過(guò)程中，難免會(huì)因各類(lèi)復(fù)雜因素而產(chǎn)生一定的偏差。因此，地方政府必須明確地方財(cái)政對(duì)土地政策依賴的兩面性，構(gòu)建起現(xiàn)代化的財(cái)源機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)政策效益的最大化，有效規(guī)避其中可能存在的問(wèn)題，為居民生活水平的提高、地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)構(gòu)筑起堅(jiān)實(shí)的保障。

（作者單位：河南省煤田地質(zhì)局物探測(cè)量隊(duì)（河南省地質(zhì)物探工程技術(shù)研究中心））