監(jiān)管一體化高速公路建設(shè)項(xiàng)目的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控

劉振宇

2004年，建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“具有相應(yīng)監(jiān)理資質(zhì)的工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托進(jìn)行項(xiàng)目管理，業(yè)主可不再另行委托工程監(jiān)理，該工程項(xiàng)目管理企業(yè)依法行使監(jiān)理權(quán)利，承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”，為監(jiān)管一體化模式提供了明確的政策導(dǎo)向和支持。在交通建設(shè)領(lǐng)域，監(jiān)管一體化模式最早由江西省交通人提出。2011年，在井岡山廈坪至睦村（贛湘界）高速公路建設(shè)中，江西交通咨詢公司首啟監(jiān)管一體化模式，監(jiān)管一體化單位受建設(shè)單位的委托與授權(quán)，全面主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)的完整過(guò)程。2014年9月，由江西交通咨詢公司采取“代建+監(jiān)理一體化”模式實(shí)施的寧安（寧都至安遠(yuǎn)）高速項(xiàng)目，成為交通運(yùn)輸部全國(guó)公路建設(shè)管理體制改革的試點(diǎn)項(xiàng)目。監(jiān)管一體化模式改變了傳統(tǒng)工程建設(shè)中業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工四個(gè)主體方的組合，簡(jiǎn)化為監(jiān)管方、設(shè)計(jì)施工總承包人兩方;將項(xiàng)目建設(shè)的前期策劃、設(shè)計(jì)、招投和建設(shè)中的質(zhì)量、進(jìn)度、安全以及后期的交工、竣工驗(yàn)收等職能與監(jiān)理融于一體。

一、監(jiān)管一體化模式的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.質(zhì)量控制流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。傳統(tǒng)模式下，工程質(zhì)量監(jiān)控流程主要由監(jiān)理單位對(duì)施工單位進(jìn)行監(jiān)督，業(yè)主單位派管理工程師進(jìn)行巡查。監(jiān)管一體化模式下監(jiān)管人主要是項(xiàng)目辦的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部和監(jiān)管工程師（工程部和測(cè)試部）。在該模式下，施工單位為了自己的利益，拉攏腐敗監(jiān)管工程師的動(dòng)機(jī)依然存在。被腐蝕的監(jiān)管人員會(huì)依照施工單位的要求行使手中的權(quán)力。

2.設(shè)計(jì)變更流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在該流程，主要參與的部門(mén)有合同履約處、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部和總監(jiān)辦下面的工程部，而且規(guī)定了B類以下變更審查流程簡(jiǎn)單，不需要上項(xiàng)目辦主任辦公會(huì)議討論。在騙取變更費(fèi)用獲取不正當(dāng)利益，設(shè)計(jì)變更掩蓋工程質(zhì)量問(wèn)題，變相解決因其違約而導(dǎo)致的進(jìn)度滯后問(wèn)題等情境下，監(jiān)管人員會(huì)出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)。有以下三種形式：一是被動(dòng)接受不正當(dāng)、不合理變更;二是主動(dòng)與施工單位串通變更，從技術(shù)層面幫助施工單位，通過(guò)不合理的變更，甚至出謀劃策，指使施工單位進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，或者是直接虛列隱蔽工程變更內(nèi)容，以騙取變更費(fèi)用;三是故意對(duì)施工單位合理的變更設(shè)置技術(shù)門(mén)檻或拖延變更辦理時(shí)間，以向施工單位索取好處。

3.計(jì)量支付流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。該流程環(huán)節(jié)涉及到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部、總監(jiān)辦的工程部、合同履約處及財(cái)務(wù)審計(jì)處。一般由施工單位提出計(jì)量變更，駐地監(jiān)理工程師現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)，然后現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部和工程部復(fù)核確認(rèn)，最后財(cái)務(wù)審計(jì)處審核支付。施工單位可能會(huì)對(duì)計(jì)量資料進(jìn)行造假，利用隱蔽工程計(jì)量控制難度大等問(wèn)題虛報(bào)、冒領(lǐng)工程量或者工程重復(fù)計(jì)量。廉政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：駐地監(jiān)理工程師在現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)時(shí)對(duì)施工單位的虛報(bào)、多報(bào)計(jì)量不予核減;現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部對(duì)施工單位提高計(jì)量支付比例視而不見(jiàn)或者故意拖延審核計(jì)量周期實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)利益;工程部不認(rèn)真審核不合理的合同外工程單價(jià);相關(guān)監(jiān)管人員或部門(mén)故意拖延審批時(shí)間進(jìn)行索賄等。

4.工程交工驗(yàn)收流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。該流程規(guī)定是施工單位自評(píng)合格后提出申請(qǐng)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部審核評(píng)定，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部會(huì)同工程部和試交通工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行交工檢驗(yàn)評(píng)定。此時(shí)駐地監(jiān)理工程師，工程部工程人員乃至整個(gè)項(xiàng)目辦都有廉政風(fēng)險(xiǎn)。一方面是項(xiàng)目辦監(jiān)管人員在審核評(píng)定時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)不合格工程進(jìn)行了合格評(píng)定，或是降低質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，傾向性地選擇檢測(cè)內(nèi)容，或出具虛假報(bào)告;另一方面，項(xiàng)目辦監(jiān)管人員可能會(huì)對(duì)交通工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)驗(yàn)收人員進(jìn)行賄賂，或與其串通，規(guī)避工程缺陷、隱瞞未完工地點(diǎn)或請(qǐng)其降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，出具不真實(shí)檢測(cè)意見(jiàn)上報(bào)交通主管部門(mén)。

5.資金管理工作流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。資金管理貫穿于整個(gè)項(xiàng)目監(jiān)管過(guò)程，先后有財(cái)務(wù)審計(jì)處、合同履約處、工程部、材料部、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部、行政綜合處等部門(mén)參與其中。資金管理工作涉及的環(huán)節(jié)眾多、相關(guān)人員部門(mén)眾多、發(fā)生次數(shù)眾多，依然是監(jiān)管一體化項(xiàng)目建設(shè)中的廉政監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域。廉政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為經(jīng)辦處室或相關(guān)部門(mén)在資金申請(qǐng)、審批、撥付過(guò)程當(dāng)中發(fā)生以下行為：在手續(xù)不完備情形下，不按程序進(jìn)行付款;挪用、擠占項(xiàng)目資金;惡意拖延、克扣資金支付或提前支付、超付;抽逃、轉(zhuǎn)移、拆借項(xiàng)目資金;在建設(shè)資金緊缺的情況下，將資金撥付給與自己有利益（利害）關(guān)系的施工單位等。

二、構(gòu)建監(jiān)管一體化模式廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控機(jī)制

1.完善制度建設(shè)，實(shí)施精準(zhǔn)的制度約束。腐敗來(lái)自于對(duì)權(quán)力的非正當(dāng)使用。按照羅伯特·達(dá)爾的觀點(diǎn)，廣泛概念上的權(quán)力是一個(gè)人或一個(gè)群體對(duì)另一個(gè)人或群體施加控制的能力。而這種能力又是來(lái)自于各類社會(huì)結(jié)構(gòu)——制度的安排，因此，反腐敗的根本措施在于對(duì)權(quán)力的法律監(jiān)督和制度制約。

推進(jìn)制度反腐，一方面要明確這是一個(gè)重復(fù)博弈——?jiǎng)討B(tài)均衡的過(guò)程，需要樹(shù)立過(guò)程反腐的理念;另一方面，要從微觀和具體的層面構(gòu)建腐敗預(yù)防與控制機(jī)制，從制度層面實(shí)施精準(zhǔn)化的權(quán)力制約。

2.構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的防范。在監(jiān)管一體化模式下，一方面監(jiān)管一體化項(xiàng)目主體多為國(guó)資企業(yè)主體，不具備設(shè)計(jì)監(jiān)管人員分享項(xiàng)目辦產(chǎn)權(quán)的可能;另一方面代理人風(fēng)險(xiǎn)中性也很難實(shí)現(xiàn)，監(jiān)管主體總是會(huì)傾向于利用機(jī)會(huì)采取套利行為。畢竟，任何一個(gè)組織都不應(yīng)該期許在沒(méi)有其他激勵(lì)的情況下，其成員自覺(jué)地兌現(xiàn)他與組織的合約承諾。激勵(lì)相容機(jī)制指的是能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)與個(gè)人利益最大化一致的機(jī)制。在江西寧安監(jiān)管一體化模式中，施工單位對(duì)本標(biāo)段不廉潔行為進(jìn)行主動(dòng)上報(bào)、查處行為在廉政考核中予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)不報(bào)或?qū)嵤┝瞬涣疂嵭袨榈氖┕挝挥枰蕴幜P。這形成了一套施工單位與項(xiàng)目辦激勵(lì)相容的機(jī)制。項(xiàng)目辦追求的價(jià)值是項(xiàng)目實(shí)施高效廉潔，而廉潔的施工環(huán)境一定程度上也是施工單位利益訴求所在。一方面是因?yàn)轳v地監(jiān)管人員的卡拿要等不廉潔行為會(huì)增加施工單位的成本，另一方面施工單位如果向監(jiān)管人員行賄的話會(huì)帶來(lái)很大的信用風(fēng)險(xiǎn)和生存危機(jī)。在監(jiān)管一體化模式中還應(yīng)從增強(qiáng)組織歸屬感、職業(yè)榮譽(yù)感以及尊重并實(shí)現(xiàn)監(jiān)管人員個(gè)人價(jià)值等方面出發(fā)，進(jìn)一步構(gòu)建激勵(lì)相容的廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

3.創(chuàng)新信息管理，推進(jìn)科技智能的監(jiān)管。強(qiáng)化廉政監(jiān)管是組織現(xiàn)代化的要求和標(biāo)志之一。在寧安監(jiān)管一體化模式中，對(duì)工程計(jì)量支付和資金管理實(shí)施了網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、簽證、申請(qǐng)和支付，一定程度上實(shí)現(xiàn)了資金管理的信息化。目前項(xiàng)目辦著手構(gòu)建廉政監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，在業(yè)務(wù)流程中根據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容與等級(jí)，通過(guò)信息平臺(tái)自動(dòng)向相關(guān)人員及時(shí)推送廉政風(fēng)險(xiǎn)信息，以達(dá)到廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的目的。監(jiān)管一體化模式中還有待于進(jìn)一步推進(jìn)信息化管理，建議在信息化監(jiān)管方面：一是要強(qiáng)化各部門(mén)和主體信息化監(jiān)管的意識(shí)，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)知識(shí)的學(xué)習(xí)、運(yùn)用與適應(yīng)，主動(dòng)參與并積極探索廉政監(jiān)管乃至整個(gè)項(xiàng)目辦管理信息化的建設(shè);二是基于監(jiān)管流程，進(jìn)一步拓展信息收集來(lái)源，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行全覆蓋，豐富完整監(jiān)管信息;鼓勵(lì)相關(guān)主體，特別是施工單位，施工人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)通過(guò)監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)上報(bào);三是對(duì)監(jiān)管信息管理平臺(tái)進(jìn)行智能化設(shè)計(jì)，優(yōu)化信息整合與處理功能，提高對(duì)監(jiān)管信息系統(tǒng)整合、智能處理與預(yù)測(cè)的能力，突出廉政監(jiān)管的防范功能;四是重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是通過(guò)人工智能化的方式對(duì)大量結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)進(jìn)行信息處理的技術(shù)。廉政監(jiān)管信息是組織管理信息的組成部分，但組織管理信息系統(tǒng)不應(yīng)該是封閉的，應(yīng)該與外界信息系統(tǒng)包括個(gè)人的信息進(jìn)行交流與融合，才能建立大數(shù)據(jù)的圖譜，為大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)揮作用提供空間。

4.強(qiáng)化廉政教育，鑄建防腐拒變的壁壘。井睦和寧安監(jiān)管一體化項(xiàng)目辦，在組建之初就從高業(yè)務(wù)水平和過(guò)硬政治素質(zhì)雙標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員選拔，提出要實(shí)現(xiàn)“工程優(yōu)質(zhì)、干部?jī)?yōu)秀”的目標(biāo);并且注重對(duì)監(jiān)管部門(mén)和人員的廉政教育工作，安排了紀(jì)檢監(jiān)察處長(zhǎng)專項(xiàng)負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政教育和思想政治工作。制定了由項(xiàng)目辦紀(jì)委書(shū)記總負(fù)責(zé)，含蓋各施工單位支部書(shū)記、項(xiàng)目部管理人員、施工隊(duì)伍負(fù)責(zé)人等人在內(nèi)的廉潔教育、匯報(bào)和約談?dòng)?jì)劃。但是應(yīng)當(dāng)明確的是，廉潔教育的根本目的是使廉潔意識(shí)深入人心，是要從認(rèn)知、意識(shí)、理念乃至價(jià)值觀上進(jìn)行型塑。因此需要關(guān)注廉潔教育內(nèi)容、教育隊(duì)伍、教育方式以及教育成效的問(wèn)題。建議在廉政教育方面：一是要以警示性、教育性、貼切性和代表性等為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)廉政教育材料和內(nèi)容進(jìn)行精選和組排;二是要組建由業(yè)內(nèi)人士和廉政研究專家共同構(gòu)成的教育隊(duì)伍，將業(yè)內(nèi)人士熟悉業(yè)務(wù)流程，了解廉政易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，與廉政研究專家熟悉腐敗發(fā)生機(jī)理的理論優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái);三是要注重對(duì)現(xiàn)代廉潔教育方式的采用。數(shù)字時(shí)代來(lái)臨，信息化教育方式具有方便快捷、印象深刻等獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，比如說(shuō)3D乃至5D的體驗(yàn)式教育等;四是樹(shù)立注重廉政教育成效的意識(shí)，明確所有廉政教育內(nèi)容、形式等都是為成效服務(wù)的。

5.引導(dǎo)多方參與，編織協(xié)同監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)。黨的十九大報(bào)告提出反腐敗“要堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，形成和鞏固反腐敗的壓倒性態(tài)勢(shì)。營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，引導(dǎo)崇廉尚實(shí)的社會(huì)風(fēng)氣，讓實(shí)干擔(dān)當(dāng)成為主流，激發(fā)社會(huì)正能量成為新時(shí)代的特征。在高速建設(shè)監(jiān)管領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)形成多方參與，協(xié)同治理腐敗的局面。項(xiàng)目辦應(yīng)從以下幾個(gè)方面織密廉政監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建協(xié)同治理體系。第一，進(jìn)一步發(fā)揮項(xiàng)目辦黨組織和紀(jì)檢委的作用，將組織結(jié)構(gòu)再造的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。一方面改進(jìn)紀(jì)委監(jiān)察執(zhí)紀(jì)工作方式方法，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)流程;另一方面激活基層黨組織和項(xiàng)目辦黨員以及各路段所在地方紀(jì)委的積極性，引導(dǎo)相關(guān)主體參與到廉政建設(shè)和監(jiān)管當(dāng)中來(lái)。第二，進(jìn)一步探索在各項(xiàng)目施工段和部門(mén)乃至工程合同承接方單位指定或選聘廉政派駐員或聯(lián)絡(luò)員的監(jiān)督機(jī)制。一是增加作為紀(jì)檢監(jiān)察處常駐各單位的廉政監(jiān)督員的數(shù)量，二是擴(kuò)大廉政監(jiān)督員的監(jiān)督范圍和職能以及向紀(jì)檢監(jiān)察處匯報(bào)本單位的廉政信息的機(jī)制。在不增加紀(jì)檢監(jiān)察處人員的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目辦監(jiān)察對(duì)象深層次的全覆蓋。第三，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的關(guān)心和愛(ài)護(hù)，激發(fā)監(jiān)管人員責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)氖聵I(yè)心和廉潔履責(zé)的定力與信心。第四、建立對(duì)行賄者更為嚴(yán)厲的懲處機(jī)制。對(duì)與項(xiàng)目辦有利害關(guān)系的相關(guān)主體行賄行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊，遏制腐敗滲透行為、壓縮“圍獵”空間。[基金項(xiàng)目：江西省交通運(yùn)輸廳科技項(xiàng)目“監(jiān)管一體化管理模式高速公路建設(shè)項(xiàng)目廉政監(jiān)管研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017G0055）的階段性研究成果。]

（作者單位：江西交通咨詢有限公司）