監(jiān)管一體化高速公路建設(shè)項(xiàng)目的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控

劉振宇

2004年，建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》提出“具有相應(yīng)監(jiān)理資質(zhì)的工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托進(jìn)行項(xiàng)目管理，業(yè)主可不再另行委托工程監(jiān)理，該工程項(xiàng)目管理企業(yè)依法行使監(jiān)理權(quán)利，承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”，為監(jiān)管一體化模式提供了明確的政策導(dǎo)向和支持。在交通建設(shè)領(lǐng)域，監(jiān)管一體化模式最早由江西省交通人提出。2011年，在井岡山廈坪至睦村（贛湘界）高速公路建設(shè)中，江西交通咨詢公司首啟監(jiān)管一體化模式，監(jiān)管一體化單位受建設(shè)單位的委托與授權(quán)，全面主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)的完整過程。2014年9月，由江西交通咨詢公司采取“代建+監(jiān)理一體化”模式實(shí)施的寧安（寧都至安遠(yuǎn)）高速項(xiàng)目，成為交通運(yùn)輸部全國(guó)公路建設(shè)管理體制改革的試點(diǎn)項(xiàng)目。監(jiān)管一體化模式改變了傳統(tǒng)工程建設(shè)中業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工四個(gè)主體方的組合，簡(jiǎn)化為監(jiān)管方、設(shè)計(jì)施工總承包人兩方;將項(xiàng)目建設(shè)的前期策劃、設(shè)計(jì)、招投和建設(shè)中的質(zhì)量、進(jìn)度、安全以及后期的交工、竣工驗(yàn)收等職能與監(jiān)理融于一體。

一、監(jiān)管一體化模式的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.質(zhì)量控制流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。傳統(tǒng)模式下，工程質(zhì)量監(jiān)控流程主要由監(jiān)理單位對(duì)施工單位進(jìn)行監(jiān)督，業(yè)主單位派管理工程師進(jìn)行巡查。監(jiān)管一體化模式下監(jiān)管人主要是項(xiàng)目辦的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部和監(jiān)管工程師（工程部和測(cè)試部）。在該模式下，施工單位為了自己的利益，拉攏腐敗監(jiān)管工程師的動(dòng)機(jī)依然存在。被腐蝕的監(jiān)管人員會(huì)依照施工單位的要求行使手中的權(quán)力。

2.設(shè)計(jì)變更流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在該流程，主要參與的部門有合同履約處、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部和總監(jiān)辦下面的工程部，而且規(guī)定了B類以下變更審查流程簡(jiǎn)單，不需要上項(xiàng)目辦主任辦公會(huì)議討論。在騙取變更費(fèi)用獲取不正當(dāng)利益，設(shè)計(jì)變更掩蓋工程質(zhì)量問題，變相解決因其違約而導(dǎo)致的進(jìn)度滯后問題等情境下，監(jiān)管人員會(huì)出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)。有以下三種形式：一是被動(dòng)接受不正當(dāng)、不合理變更;二是主動(dòng)與施工單位串通變更，從技術(shù)層面幫助施工單位，通過不合理的變更，甚至出謀劃策，指使施工單位進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，或者是直接虛列隱蔽工程變更內(nèi)容，以騙取變更費(fèi)用;三是故意對(duì)施工單位合理的變更設(shè)置技術(shù)門檻或拖延變更辦理時(shí)間，以向施工單位索取好處。

3.計(jì)量支付流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。該流程環(huán)節(jié)涉及到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部、總監(jiān)辦的工程部、合同履約處及財(cái)務(wù)審計(jì)處。一般由施工單位提出計(jì)量變更，駐地監(jiān)理工程師現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)，然后現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部和工程部復(fù)核確認(rèn)，最后財(cái)務(wù)審計(jì)處審核支付。施工單位可能會(huì)對(duì)計(jì)量資料進(jìn)行造假，利用隱蔽工程計(jì)量控制難度大等問題虛報(bào)、冒領(lǐng)工程量或者工程重復(fù)計(jì)量。廉政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：駐地監(jiān)理工程師在現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)時(shí)對(duì)施工單位的虛報(bào)、多報(bào)計(jì)量不予核減;現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部對(duì)施工單位提高計(jì)量支付比例視而不見或者故意拖延審核計(jì)量周期實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)利益;工程部不認(rèn)真審核不合理的合同外工程單價(jià);相關(guān)監(jiān)管人員或部門故意拖延審批時(shí)間進(jìn)行索賄等。

4.工程交工驗(yàn)收流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。該流程規(guī)定是施工單位自評(píng)合格后提出申請(qǐng)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部審核評(píng)定，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部會(huì)同工程部和試交通工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行交工檢驗(yàn)評(píng)定。此時(shí)駐地監(jiān)理工程師，工程部工程人員乃至整個(gè)項(xiàng)目辦都有廉政風(fēng)險(xiǎn)。一方面是項(xiàng)目辦監(jiān)管人員在審核評(píng)定時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)不合格工程進(jìn)行了合格評(píng)定，或是降低質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，傾向性地選擇檢測(cè)內(nèi)容，或出具虛假報(bào)告;另一方面，項(xiàng)目辦監(jiān)管人員可能會(huì)對(duì)交通工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)驗(yàn)收人員進(jìn)行賄賂，或與其串通，規(guī)避工程缺陷、隱瞞未完工地點(diǎn)或請(qǐng)其降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，出具不真實(shí)檢測(cè)意見上報(bào)交通主管部門。

5.資金管理工作流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。資金管理貫穿于整個(gè)項(xiàng)目監(jiān)管過程，先后有財(cái)務(wù)審計(jì)處、合同履約處、工程部、材料部、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部、行政綜合處等部門參與其中。資金管理工作涉及的環(huán)節(jié)眾多、相關(guān)人員部門眾多、發(fā)生次數(shù)眾多，依然是監(jiān)管一體化項(xiàng)目建設(shè)中的廉政監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域。廉政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為經(jīng)辦處室或相關(guān)部門在資金申請(qǐng)、審批、撥付過程當(dāng)中發(fā)生以下行為：在手續(xù)不完備情形下，不按程序進(jìn)行付款;挪用、擠占項(xiàng)目資金;惡意拖延、克扣資金支付或提前支付、超付;抽逃、轉(zhuǎn)移、拆借項(xiàng)目資金;在建設(shè)資金緊缺的情況下，將資金撥付給與自己有利益（利害）關(guān)系的施工單位等。

二、構(gòu)建監(jiān)管一體化模式廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控機(jī)制

1.完善制度建設(shè)，實(shí)施精準(zhǔn)的制度約束。腐敗來(lái)自于對(duì)權(quán)力的非正當(dāng)使用。按照羅伯特·達(dá)爾的觀點(diǎn)，廣泛概念上的權(quán)力是一個(gè)人或一個(gè)群體對(duì)另一個(gè)人或群體施加控制的能力。而這種能力又是來(lái)自于各類社會(huì)結(jié)構(gòu)——制度的安排，因此，反腐敗的根本措施在于對(duì)權(quán)力的法律監(jiān)督和制度制約。

推進(jìn)制度反腐，一方面要明確這是一個(gè)重復(fù)博弈——?jiǎng)討B(tài)均衡的過程，需要樹立過程反腐的理念;另一方面，要從微觀和具體的層面構(gòu)建腐敗預(yù)防與控制機(jī)制，從制度層面實(shí)施精準(zhǔn)化的權(quán)力制約。

2.構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的防范。在監(jiān)管一體化模式下，一方面監(jiān)管一體化項(xiàng)目主體多為國(guó)資企業(yè)主體，不具備設(shè)計(jì)監(jiān)管人員分享項(xiàng)目辦產(chǎn)權(quán)的可能;另一方面代理人風(fēng)險(xiǎn)中性也很難實(shí)現(xiàn)，監(jiān)管主體總是會(huì)傾向于利用機(jī)會(huì)采取套利行為。畢竟，任何一個(gè)組織都不應(yīng)該期許在沒有其他激勵(lì)的情況下，其成員自覺地兌現(xiàn)他與組織的合約承諾。激勵(lì)相容機(jī)制指的是能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)與個(gè)人利益最大化一致的機(jī)制。在江西寧安監(jiān)管一體化模式中，施工單位對(duì)本標(biāo)段不廉潔行為進(jìn)行主動(dòng)上報(bào)、查處行為在廉政考核中予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)不報(bào)或?qū)嵤┝瞬涣疂嵭袨榈氖┕挝挥枰蕴幜P。這形成了一套施工單位與項(xiàng)目辦激勵(lì)相容的機(jī)制。項(xiàng)目辦追求的價(jià)值是項(xiàng)目實(shí)施高效廉潔，而廉潔的施工環(huán)境一定程度上也是施工單位利益訴求所在。一方面是因?yàn)轳v地監(jiān)管人員的卡拿要等不廉潔行為會(huì)增加施工單位的成本，另一方面施工單位如果向監(jiān)管人員行賄的話會(huì)帶來(lái)很大的信用風(fēng)險(xiǎn)和生存危機(jī)。在監(jiān)管一體化模式中還應(yīng)從增強(qiáng)組織歸屬感、職業(yè)榮譽(yù)感以及尊重并實(shí)現(xiàn)監(jiān)管人員個(gè)人價(jià)值等方面出發(fā)，進(jìn)一步構(gòu)建激勵(lì)相容的廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

3.創(chuàng)新信息管理，推進(jìn)科技智能的監(jiān)管。強(qiáng)化廉政監(jiān)管是組織現(xiàn)代化的要求和標(biāo)志之一。在寧安監(jiān)管一體化模式中，對(duì)工程計(jì)量支付和資金管理實(shí)施了網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、簽證、申請(qǐng)和支付，一定程度上實(shí)現(xiàn)了資金管理的信息化。目前項(xiàng)目辦著手構(gòu)建廉政監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，在業(yè)務(wù)流程中根據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容與等級(jí)，通過信息平臺(tái)自動(dòng)向相關(guān)人員及時(shí)推送廉政風(fēng)險(xiǎn)信息，以達(dá)到廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的目的。監(jiān)管一體化模式中還有待于進(jìn)一步推進(jìn)信息化管理，建議在信息化監(jiān)管方面：一是要強(qiáng)化各部門和主體信息化監(jiān)管的意識(shí)，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)知識(shí)的學(xué)習(xí)、運(yùn)用與適應(yīng)，主動(dòng)參與并積極探索廉政監(jiān)管乃至整個(gè)項(xiàng)目辦管理信息化的建設(shè);二是基于監(jiān)管流程，進(jìn)一步拓展信息收集來(lái)源，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行全覆蓋，豐富完整監(jiān)管信息;鼓勵(lì)相關(guān)主體，特別是施工單位，施工人員發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)通過監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)上報(bào);三是對(duì)監(jiān)管信息管理平臺(tái)進(jìn)行智能化設(shè)計(jì)，優(yōu)化信息整合與處理功能，提高對(duì)監(jiān)管信息系統(tǒng)整合、智能處理與預(yù)測(cè)的能力，突出廉政監(jiān)管的防范功能;四是重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是通過人工智能化的方式對(duì)大量結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)進(jìn)行信息處理的技術(shù)。廉政監(jiān)管信息是組織管理信息的組成部分，但組織管理信息系統(tǒng)不應(yīng)該是封閉的，應(yīng)該與外界信息系統(tǒng)包括個(gè)人的信息進(jìn)行交流與融合，才能建立大數(shù)據(jù)的圖譜，為大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)揮作用提供空間。

4.強(qiáng)化廉政教育，鑄建防腐拒變的壁壘。井睦和寧安監(jiān)管一體化項(xiàng)目辦，在組建之初就從高業(yè)務(wù)水平和過硬政治素質(zhì)雙標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員選拔，提出要實(shí)現(xiàn)“工程優(yōu)質(zhì)、干部?jī)?yōu)秀”的目標(biāo);并且注重對(duì)監(jiān)管部門和人員的廉政教育工作，安排了紀(jì)檢監(jiān)察處長(zhǎng)專項(xiàng)負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政教育和思想政治工作。制定了由項(xiàng)目辦紀(jì)委書記總負(fù)責(zé)，含蓋各施工單位支部書記、項(xiàng)目部管理人員、施工隊(duì)伍負(fù)責(zé)人等人在內(nèi)的廉潔教育、匯報(bào)和約談?dòng)?jì)劃。但是應(yīng)當(dāng)明確的是，廉潔教育的根本目的是使廉潔意識(shí)深入人心，是要從認(rèn)知、意識(shí)、理念乃至價(jià)值觀上進(jìn)行型塑。因此需要關(guān)注廉潔教育內(nèi)容、教育隊(duì)伍、教育方式以及教育成效的問題。建議在廉政教育方面：一是要以警示性、教育性、貼切性和代表性等為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)廉政教育材料和內(nèi)容進(jìn)行精選和組排;二是要組建由業(yè)內(nèi)人士和廉政研究專家共同構(gòu)成的教育隊(duì)伍，將業(yè)內(nèi)人士熟悉業(yè)務(wù)流程，了解廉政易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，與廉政研究專家熟悉腐敗發(fā)生機(jī)理的理論優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái);三是要注重對(duì)現(xiàn)代廉潔教育方式的采用。數(shù)字時(shí)代來(lái)臨，信息化教育方式具有方便快捷、印象深刻等獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，比如說3D乃至5D的體驗(yàn)式教育等;四是樹立注重廉政教育成效的意識(shí)，明確所有廉政教育內(nèi)容、形式等都是為成效服務(wù)的。

5.引導(dǎo)多方參與，編織協(xié)同監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)。黨的十九大報(bào)告提出反腐敗“要堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，形成和鞏固反腐敗的壓倒性態(tài)勢(shì)。營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，引導(dǎo)崇廉尚實(shí)的社會(huì)風(fēng)氣，讓實(shí)干擔(dān)當(dāng)成為主流，激發(fā)社會(huì)正能量成為新時(shí)代的特征。在高速建設(shè)監(jiān)管領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)形成多方參與，協(xié)同治理腐敗的局面。項(xiàng)目辦應(yīng)從以下幾個(gè)方面織密廉政監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建協(xié)同治理體系。第一，進(jìn)一步發(fā)揮項(xiàng)目辦黨組織和紀(jì)檢委的作用，將組織結(jié)構(gòu)再造的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。一方面改進(jìn)紀(jì)委監(jiān)察執(zhí)紀(jì)工作方式方法，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)流程;另一方面激活基層黨組織和項(xiàng)目辦黨員以及各路段所在地方紀(jì)委的積極性，引導(dǎo)相關(guān)主體參與到廉政建設(shè)和監(jiān)管當(dāng)中來(lái)。第二，進(jìn)一步探索在各項(xiàng)目施工段和部門乃至工程合同承接方單位指定或選聘廉政派駐員或聯(lián)絡(luò)員的監(jiān)督機(jī)制。一是增加作為紀(jì)檢監(jiān)察處常駐各單位的廉政監(jiān)督員的數(shù)量，二是擴(kuò)大廉政監(jiān)督員的監(jiān)督范圍和職能以及向紀(jì)檢監(jiān)察處匯報(bào)本單位的廉政信息的機(jī)制。在不增加紀(jì)檢監(jiān)察處人員的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目辦監(jiān)察對(duì)象深層次的全覆蓋。第三，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的關(guān)心和愛護(hù)，激發(fā)監(jiān)管人員責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)氖聵I(yè)心和廉潔履責(zé)的定力與信心。第四、建立對(duì)行賄者更為嚴(yán)厲的懲處機(jī)制。對(duì)與項(xiàng)目辦有利害關(guān)系的相關(guān)主體行賄行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊，遏制腐敗滲透行為、壓縮“圍獵”空間。[基金項(xiàng)目：江西省交通運(yùn)輸廳科技項(xiàng)目“監(jiān)管一體化管理模式高速公路建設(shè)項(xiàng)目廉政監(jiān)管研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017G0055）的階段性研究成果。]

（作者單位：江西交通咨詢有限公司）