我國PPP模式運(yùn)行現(xiàn)狀及問題研究

謝新敏

摘要：隨著海外PPP模式的大規(guī)模實(shí)踐與成功，我國也逐漸完善PPP管理機(jī)制，通過PPP模式使用私營資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)省財(cái)政支出。 近年來，我國PPP模式在基建中被廣泛應(yīng)用于城市垃圾處理、高速公路建設(shè)、生活燃?xì)獾软?xiàng)目。PPP模式不同傳統(tǒng)項(xiàng)目，是政府與私人企業(yè)共同合作雙贏的項(xiàng)目，在不同的項(xiàng)目中體現(xiàn)了不同的特性，但也面臨著不同的風(fēng)險(xiǎn)。因此進(jìn)一步了解PPP模式的運(yùn)行現(xiàn)狀及存在的問題對推進(jìn)我國PPP發(fā)展有重要意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式;運(yùn)行現(xiàn)狀;現(xiàn)存問題

中圖分類號：F407.9 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）07-0143-02

一、我國PPP模式運(yùn)行現(xiàn)狀分析

目前，我國PPP模式經(jīng)歷2008年至2013年的調(diào)整階段，于2013年至今已處于規(guī)范化完善階段，相對于前一階段來說管理和經(jīng)驗(yàn)得到了進(jìn)一步提升，據(jù)財(cái)政部和社會資本合作中心顯示，截止到2019年3月，全國PPP項(xiàng)目共入庫8 734個，入庫項(xiàng)目金額207 379.73億元，覆蓋地區(qū)廣，覆蓋行業(yè)眾多。

（一）從規(guī)模視角分析，PPP模式的應(yīng)用進(jìn)一步得到提升，PPP項(xiàng)目呈增長趨勢

在2018年的PPP項(xiàng)目運(yùn)營中，新入管理庫發(fā)布項(xiàng)目4 074個、投資額5.8萬億元;管理庫共清退PPP項(xiàng)目2 557個、涉及投資額3.0萬億元，清退項(xiàng)目與新入庫項(xiàng)目比為62.76%，投資比為51.72%，凈增項(xiàng)目投資額為2.8萬億元，2018年的PPP項(xiàng)目運(yùn)營說明我國對公私合作伙伴關(guān)系穩(wěn)中求進(jìn)，由剛出臺PPP項(xiàng)目時的重發(fā)展速度和數(shù)量向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。

（二）各省份PPP模式發(fā)展不平衡，地區(qū)分布集中度高

除西藏外，各省份均不同程度引入PPP項(xiàng)目，引入程度高的地區(qū)主要表現(xiàn)在華中省份和部分沿海省份。截止到2019年1月31號，山東省以688個PPP落地項(xiàng)目排在全國榜首，其次為河南省644個、貴州省528個。北京上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為全面，對PPP引入需求較小，但青海省和寧夏省等西北地區(qū)對PPP項(xiàng)目需求大，但落地項(xiàng)目卻在全國倒數(shù)，說明PPP發(fā)展在我國發(fā)展極度不平衡，主要地域上表現(xiàn)為東多西少。

（三）PPP模式在各行業(yè)發(fā)展差異較大

截止至2019年1月31日，市政工程類項(xiàng)目以3415項(xiàng)排在全國PPP項(xiàng)目入庫項(xiàng)目之首，其次為交通運(yùn)輸類1250項(xiàng)入庫和生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)837項(xiàng)入庫，而民生項(xiàng)社會保障為31項(xiàng)入庫，林業(yè)34項(xiàng)入庫，農(nóng)業(yè)70項(xiàng)入庫。社會保障、林業(yè)和農(nóng)業(yè)相較于市政工程、交通運(yùn)輸和生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)行業(yè)發(fā)展差異較大，需要在PPP項(xiàng)目中進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、我國PPP模式運(yùn)行現(xiàn)存問題分析

（一）PPP法律法規(guī)不完善

自2013年來，我國大力推行PPP模式的應(yīng)用，PPP項(xiàng)目的發(fā)展速度和數(shù)量已跟上國家響應(yīng)節(jié)奏，但相關(guān)PPP法律法規(guī)的工作卻進(jìn)行緩慢，雖啟動了PPP立法，但至今正式的法律文件卻未出臺，國家頂層設(shè)計(jì)的缺失，加大了PPP模式運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的落地率。

在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過程中，有許多新出現(xiàn)的問題需以法律手段予以解決：一是PPP標(biāo)準(zhǔn)界定模糊，對于符合要求和條件的項(xiàng)目才可以實(shí)施PPP項(xiàng)目模糊，導(dǎo)致“假PPP項(xiàng)目”現(xiàn)象出現(xiàn)，增加社會風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政壓力;二是制度不匹配，現(xiàn)有的法律法規(guī)還不適應(yīng)PPP實(shí)踐可能出現(xiàn)的問題要求;三是在PPP項(xiàng)目中對政府的約束不夠，PPP模式為公私合營，但大多項(xiàng)目實(shí)則為委托代理機(jī)制，向政府方傾斜過大。

（二）PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理職責(zé)分工界定不清晰

我國PPP模式主要由國家發(fā)展改革委員會和財(cái)政部負(fù)責(zé)，在出臺文件規(guī)定的分工中，財(cái)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域的 PPP 改革工作，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進(jìn)工作。但兩部門對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域并沒有相關(guān)范圍說明，從兩部門所說兩部門相關(guān)PPP的官方說明文件來看，其基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域均涉及社會保障、交通運(yùn)輸、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。兩部門的監(jiān)管及負(fù)責(zé)范圍交叉將會給PPP項(xiàng)目帶來額外的負(fù)外部效應(yīng)。

（三）民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中參與程度過低

2013年-2018年，在PPP模式的推進(jìn)工作過程中，央企參與了大多PPP項(xiàng)目，民營企業(yè)只占據(jù)極小一部分。央企能參與大多數(shù)PPP項(xiàng)目而民營企業(yè)很難的很大一部分原因在于央企很大程度能通過政府的資質(zhì)檢測和政府跟央企的關(guān)系較民營企業(yè)更好，同時從穩(wěn)定性角度出發(fā)，政府會認(rèn)為與央企合作的風(fēng)險(xiǎn)會比與民營企業(yè)合作小很多，更易與央企達(dá)成一致目標(biāo)。另一方面來說，政府僅是想要緩解債務(wù)危機(jī)，但地方的部分基礎(chǔ)設(shè)施一旦投資成功收益率高，政府欲讓央企享受含金量高投資收益高項(xiàng)目所帶來的巨大紅利，因此PPP項(xiàng)目對民營企業(yè)的吸引力逐漸減低，其所參與的項(xiàng)目較央企參與的PPP項(xiàng)目收益率也低很多。

（四）PPP落地率增速較為緩慢

PPP項(xiàng)目的完成需要經(jīng)歷五個階段流程：項(xiàng)目識別、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交，其中項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交流程中的項(xiàng)目總數(shù)與后四個流程項(xiàng)目總數(shù)和之比即為落地率。落地率在很大程度上反應(yīng)了項(xiàng)目的完成效率，從財(cái)政部中心公布數(shù)據(jù)分析2017年3月到2018年3月PPP項(xiàng)目投資數(shù)量情況：2017年3月我國PPP項(xiàng)目落地率為34.50%，2017年6月我國PPP項(xiàng)目落地率為34.20%，2017年9月我國PPP項(xiàng)目落地率為35.20%，2018年3月我國PPP項(xiàng)目落地率為36.50%。綜上，近幾年我國PPP項(xiàng)目入庫數(shù)增加，但落地率增加的速度卻未跟上入庫速度，增速一直處于較為平緩狀態(tài)。

三、完善PPP模式運(yùn)行政策建議

（一）加大民營企業(yè)參與比例，控制國有企業(yè)參與程度

在現(xiàn)行的PPP模式定位下基于我國的現(xiàn)狀和國情，由于國有企業(yè)相對私有資本在PPP項(xiàng)目中技術(shù)和管理更到位、資金實(shí)力雄厚、投資要求回報(bào)率不高和與政府關(guān)系密切，導(dǎo)致民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目的競爭中處劣勢，但國有企業(yè)相較于民營企業(yè)而言，社會活力與管理效率并未有明顯優(yōu)勢，政府部門于此可加大引進(jìn)私人資本參與競爭的比例，或通過簽署合同租賃相關(guān)特許經(jīng)營權(quán)將負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的國有企業(yè)暫化為混合制企業(yè)，加大民營企業(yè)在此過程中的參與程度，通過合作共贏和競爭方式使整個流程多元化大幅度提升PPP項(xiàng)目執(zhí)行效率和社會活力，從而增大社會總體福利。

（二）成立專門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，建立專門的監(jiān)管體系

由于PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域眾多，而PPP項(xiàng)目的大多參與方為建筑類企業(yè)，為了彌補(bǔ)建筑類企業(yè)在運(yùn)營、維護(hù)和管理方面的不足，政府部門需要提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理水平以提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營的效率。借鑒于國外的PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可合理建立一個專門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)用于對基礎(chǔ)設(shè)施施工規(guī)劃和項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度情況進(jìn)行監(jiān)督，并且可協(xié)調(diào)政府和民營企業(yè)在整個過程中出現(xiàn)的問題和處理相關(guān)項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)。國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的比例過高且與政府的聯(lián)系較為親密，大眾所認(rèn)為的PPP模式仍為政府全方位指導(dǎo)，并未實(shí)現(xiàn)真正意義的公私合作，因此建立一套專門的PPP監(jiān)管體系有利于信息透明化也能進(jìn)一步保障項(xiàng)目的質(zhì)量，也有助于進(jìn)一步吸引私人資本投資。

（三）完善 PPP 法律制度

我國PPP模式主要由國家發(fā)展改革委和財(cái)政部負(fù)責(zé)推進(jìn)，但這兩大部門部分政策法規(guī)沖突交叉且較為分散，國家發(fā)改委認(rèn)為PPP模式中政府部門和私人部分合作共贏共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為我國提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，極有效地促進(jìn)了我國基礎(chǔ)設(shè)施的投資，極大的改善了我國基礎(chǔ)設(shè)施效率低下的問題，是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要改革手段，因此對PPP模式制定了偏向于基礎(chǔ)設(shè)施投資的相關(guān)政策法規(guī)。而財(cái)政部認(rèn)為PPP模式很好地解決了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，同時緩解了地方財(cái)政支出不足的壓力，是一種對地方極其有利的投融資手段，有利于其發(fā)揮提供積極有效的公共設(shè)施的職能，因此財(cái)政部制定的政策法規(guī)偏向于投融資方向。由于這兩大主要推進(jìn)PPP模式部門對PPP認(rèn)識角度和屬性的不同，導(dǎo)致各自制定的相關(guān)政策文件無法形成一套完整相容的法律法規(guī)。并且，不同部門出臺的行政法規(guī)在某些規(guī)定上存在一定的重疊，還存在“掐架”的現(xiàn)象。這些低效率及低層次的行政法規(guī)無法為PPP模式的有效實(shí)施提供制度保障，因此糾正矛盾所在，完善PPP模式法律法規(guī)對PPP模式的進(jìn)一步推進(jìn)有重要意義。

（四）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式中成功與否的最主要因素是PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，建立一個合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，有助于政府部門、私人資本和社會民眾三方平衡。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制通?？筛鶕?jù)雙方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例，使項(xiàng)目參與的各方包括政府部門、私營公司、貸款銀行及其他投資人都能夠接受。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)原則應(yīng)為：由對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)更多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。一方對某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力表示其在項(xiàng)目中居于主導(dǎo)，更能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時的損失，從而保證了整個項(xiàng)目用于控制風(fēng)險(xiǎn)所耗費(fèi)的成本最小化，同時對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)了更多比例的風(fēng)險(xiǎn)，也使其更有動力為項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)而努力。

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