我國(guó)政府預(yù)算制度的演進(jìn)與發(fā)展走向

林娜

關(guān)鍵詞：預(yù)算制度;預(yù)算績(jī)效;預(yù)算法;預(yù)算監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F21? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2019）05-0061-08

預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。作為一種制度，預(yù)算要求民主、公開、透明、績(jī)效與問責(zé)。我國(guó)的政府預(yù)算制度肇始于晚清，民國(guó)時(shí)期有所發(fā)展，制定和頒布了一些法律，但是大部分預(yù)算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。新中國(guó)成立70年來尤其是改革開放40多年以來，我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度不斷發(fā)展完善，已日趨成熟，對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)和支撐作用。同時(shí)也應(yīng)看到，進(jìn)入新的時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾已發(fā)生根本性變化，全面深化改革要求財(cái)政預(yù)算制度改革進(jìn)一步向前推進(jìn)。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐與預(yù)算法的原則規(guī)定存在著某種制度性沖突（尤其是基層政府的政府預(yù)算），需要構(gòu)建更加公開、透明、績(jī)效管理與問責(zé)機(jī)制更為有效的政府預(yù)算制度，以確保政府預(yù)算的法定性、預(yù)算邊界的清晰性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、預(yù)算信息的暢通性和預(yù)算監(jiān)督的健全性。

我國(guó)的《預(yù)算法》于1994年3月由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，1995年1月1日起施行。經(jīng)過社會(huì)各界20年的討論，終于在20年后完成首次修改。在《預(yù)算法》修改過程中，一直存在著“管理法”與“控權(quán)法”兩種思路的交鋒。爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)，其實(shí)是對(duì)《預(yù)算法》根本價(jià)值、法律定位和作用的不同認(rèn)識(shí)。[1]這是因?yàn)檫^去我國(guó)還沒有提出公共財(cái)政改革的目標(biāo)，對(duì)預(yù)算民主和預(yù)算法治也沒有充分的認(rèn)識(shí)，過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)宏觀調(diào)控的作用，而忽視了對(duì)政府收支權(quán)力的監(jiān)控功能。[2]在現(xiàn)實(shí)中，政府預(yù)算是我們落實(shí)依法治國(guó)的“突破口”，是法治政府建設(shè)中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

一、預(yù)算是整個(gè)社會(huì)資源配置的主導(dǎo)機(jī)制

從全球看，政府預(yù)算制度起源于英國(guó)，是現(xiàn)代財(cái)政管理的核心。從它產(chǎn)生的歷史過程我們能夠看出，13世紀(jì)初開始萌芽，最終確立下來是在18世紀(jì)末，中間經(jīng)過了五六百年的時(shí)間。它本來是指英國(guó)財(cái)政大臣向議會(huì)報(bào)告時(shí)裝放財(cái)政計(jì)劃書的皮囊，后來就專指其內(nèi)的財(cái)政計(jì)劃。預(yù)算是指一個(gè)國(guó)家原則上于一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)以收入與支出為中心所訂立的財(cái)政計(jì)劃，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)議決而成立，授權(quán)并要求政府執(zhí)行義務(wù)的一種制度。

政府的預(yù)算計(jì)劃構(gòu)成預(yù)算執(zhí)行以及經(jīng)濟(jì)執(zhí)行的基礎(chǔ)。預(yù)算案是以具體數(shù)字來記載政府機(jī)關(guān)維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)行各項(xiàng)施政計(jì)劃所必需的經(jīng)費(fèi)，每一年度實(shí)施一次即喪失其效力。所以從本質(zhì)上來說預(yù)算案是一種行政行為，其必須要由立法機(jī)構(gòu)審議通過而具有法律的形式。

政府預(yù)算是以政治決定為基礎(chǔ)的控制政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度。它首先決定所有資源在公共部門與民營(yíng)部門之間分配的比例，即各自的規(guī)模，然后再?zèng)Q定被分配在公共部門的資源規(guī)模的內(nèi)部配置，即配置結(jié)構(gòu)。我們完全可以說，在所有現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，預(yù)算是整個(gè)社會(huì)資源配置的主導(dǎo)機(jī)制。

從財(cái)政和預(yù)算的關(guān)系來看，財(cái)政和預(yù)算具有同一性。政府預(yù)算制度包括財(cái)政收入、支出及公有財(cái)產(chǎn)以及民主控制問題。在實(shí)定法上則是以立法機(jī)構(gòu)審查預(yù)算的方式進(jìn)行形式上的財(cái)政民主機(jī)制。立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政行為的監(jiān)督主要包括：預(yù)算的編制和預(yù)算的審議、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督以及議會(huì)審議決算。

從根本上說，經(jīng)過國(guó)家立法機(jī)構(gòu)審議的預(yù)算，是用于解決政府和人民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題，從而可以保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這是一個(gè)國(guó)家政治生活中最重要的憲法關(guān)系。1

二、新中國(guó)成立前我國(guó)政府預(yù)算制度初步發(fā)展

在我國(guó)文獻(xiàn)記載中，“預(yù)算”這個(gè)詞出現(xiàn)得很早。只是其本來意義是預(yù)先計(jì)算，現(xiàn)代意義上的“預(yù)算”出現(xiàn)、使用是到了1895年。這是由被譽(yù)為“近代中國(guó)走向世界第一人”的黃遵憲先生從日本學(xué)習(xí)、借鑒來的。在很多財(cái)政學(xué)者眼中，嚴(yán)格意義上的預(yù)算還是近代的事。

（一）晚清的政府預(yù)算情況

西學(xué)東漸活動(dòng)深刻地影響著晚清制度的興替，財(cái)政制度變動(dòng)尤為顯著。時(shí)人熱衷于翻譯介紹西方財(cái)政學(xué)原理，同時(shí)新政時(shí)期政府又著力效仿近代西方預(yù)算制度，幾乎要將自身財(cái)政舊制基盤連根拔起、棄之一邊。當(dāng)然，西方的財(cái)政預(yù)算制度知識(shí)體系被晚清國(guó)人認(rèn)知并接納有一個(gè)較長(zhǎng)的過程;其呈現(xiàn)出由零星介紹到大規(guī)模傳播、由片言只語的格義附會(huì)到學(xué)理體系的準(zhǔn)確認(rèn)知的特征。隨著財(cái)政預(yù)算知識(shí)的大規(guī)模學(xué)習(xí)和引進(jìn)，國(guó)內(nèi)有部分省份率先主動(dòng)變革舊式理財(cái)習(xí)慣，講求新式理財(cái)制度，在形式上仿照預(yù)算做法，以挽救其所出現(xiàn)的財(cái)政困境。[3]

清末中央政府開始整理財(cái)政事宜，積極籌辦預(yù)算工作。中央政府1907年頒布了《清理財(cái)政章程》，規(guī)定在戶部之下設(shè)清理財(cái)政處;其職責(zé)之一為審核中央與地方的預(yù)、決算報(bào)告，匯編全國(guó)的政府預(yù)算。[4]晚清的政府預(yù)算制度呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，預(yù)算編制與會(huì)計(jì)報(bào)表方面進(jìn)步顯著;第二，對(duì)普通公眾試行預(yù)算公開制度;第三，中央政府加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督和檢查，并且要求把預(yù)算外資金納入預(yù)算。[5]

我國(guó)的政府預(yù)算制度發(fā)端于晚清。1911年的預(yù)算案，標(biāo)志著我國(guó)第一次有了制約皇室財(cái)權(quán)的制度。我們知道近現(xiàn)代意義上的預(yù)算早已超出了傳統(tǒng)政府理財(cái)?shù)姆妒?，它是與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)緊密相連的。其不僅與國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置相關(guān)聯(lián)，也與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活公共性相關(guān)聯(lián)，更決定著國(guó)家的長(zhǎng)治久安以及現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)程。[6]

（二）民國(guó)時(shí)期的政府預(yù)算情況

北洋政府于1914年5月1日公布了《中華民國(guó)約法》。其第57條規(guī)定：“國(guó)家歲入歲出之決算，每年經(jīng)審計(jì)院審定后，由大總統(tǒng)提出報(bào)告書于立法院?！边@是中華民族數(shù)千年來第一次將審計(jì)權(quán)力列入根本大法，具有非常重要的歷史意義。

同年春天我國(guó)歷史上第一部《會(huì)計(jì)條例》頒布。《會(huì)計(jì)條例》規(guī)定了政府對(duì)預(yù)算和決算問題的編制以及處理程序等內(nèi)容。1914年北洋政府財(cái)政部正式編制了國(guó)家預(yù)算方案——《國(guó)家預(yù)算簡(jiǎn)章》。北洋時(shí)期預(yù)算制度的基本框架在簡(jiǎn)章里確定，《國(guó)家預(yù)算簡(jiǎn)章》具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和法治性。[7]

南京國(guó)民政府時(shí)期，預(yù)算制度繼續(xù)緩慢進(jìn)步。1928年國(guó)民政府雖然設(shè)立了國(guó)家預(yù)算委員會(huì)，但是中央財(cái)政委員會(huì)實(shí)際掌握全國(guó)財(cái)政的最高實(shí)權(quán)，隸屬于行政院的財(cái)政部辦理具體預(yù)算事宜。

經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備后，國(guó)民政府在1932年9月24日頒布了《預(yù)算法》，之后又在1937年對(duì)其進(jìn)行了修訂。這標(biāo)志著當(dāng)時(shí)的預(yù)算制度經(jīng)歷了20多年的發(fā)展已經(jīng)基本成型。但是由于時(shí)局和抗戰(zhàn)的原因，國(guó)民政府在預(yù)算發(fā)展方面的作為自然只能是星星點(diǎn)點(diǎn)的。

總體來看，計(jì)劃性、法治性和靈活性的特征已在民國(guó)時(shí)期的預(yù)決算制度中有所體現(xiàn)?！稌?huì)計(jì)法》《審計(jì)法》和《預(yù)算法》等法律的制定和頒布，是中華民族財(cái)政文明借鑒西方近代文明取得的標(biāo)志性成果之一，但是國(guó)民黨政府時(shí)期大部分預(yù)算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。

三、新中國(guó)成立70年來我國(guó)預(yù)算管理制度的演進(jìn)

新中國(guó)成立70年來，我國(guó)的預(yù)算管理體制進(jìn)行過多次變革?？偟膩砜?，大體上經(jīng)歷了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”和改革開放以來的“放權(quán)包干”以及分稅制與公共財(cái)政時(shí)期等發(fā)展過程。

（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)預(yù)算管理體制時(shí)期（1949—1978年）

我國(guó)的分級(jí)預(yù)算管理可以追溯到新中國(guó)成立初期。新中國(guó)成立后中央對(duì)預(yù)算工作非常重視。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向?！盵8]1949年新中國(guó)成立后，整個(gè)財(cái)經(jīng)工作只統(tǒng)一了財(cái)政支出，尚未統(tǒng)一財(cái)政收入，基本還是分散經(jīng)營(yíng)。針對(duì)這種狀況，陳云于1950年3月指出：“財(cái)經(jīng)工作要從基本上分散經(jīng)營(yíng)，前進(jìn)到基本上統(tǒng)一管理。也就是說，雖然分散經(jīng)營(yíng)的成分仍然有，但主要的將是統(tǒng)一管理。這種改變，是適應(yīng)目前在地域、交通、物資交流、關(guān)內(nèi)幣制等等方面已經(jīng)統(tǒng)一的情況的。”接著國(guó)家財(cái)政預(yù)算體制也作了某些改動(dòng)，實(shí)行中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤?jí)預(yù)算制度。

以后財(cái)政預(yù)算體制曾多次變化，但是分為三級(jí)管理這一形式?jīng)]有多大變化。從實(shí)質(zhì)上看，從新中國(guó)成立初期到黨的十一屆三中全會(huì)之前我國(guó)財(cái)政預(yù)算基本上是中央獨(dú)家管理的“大鍋飯”體制。

這種統(tǒng)收統(tǒng)支、大鍋飯式的預(yù)算制度，并不是真正意義上的分級(jí)財(cái)政預(yù)算。它阻礙了充分發(fā)揮地方財(cái)政增收節(jié)支的積極性，也使中央財(cái)政的宏觀調(diào)控缺乏彈性。[9]

（二）預(yù)算管理制度的恢復(fù)與更新時(shí)期（1979—1993年）

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行改革開放確立為黨和國(guó)家的工作中心。市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一同進(jìn)行，共同導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政支出壓力的劇增，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算平衡隨之持續(xù)受到挑戰(zhàn)。隨之而來的是作為“財(cái)政資金”的預(yù)算外資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這也使得我國(guó)既有的財(cái)政制度安排無法適應(yīng)新的制度管理需要。這一時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理功能定位對(duì)預(yù)算管理工作影響巨大，于是我國(guó)從1979年開始恢復(fù)與重建預(yù)算管理制度。

時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)張勁夫同志于1979年6月21日在全國(guó)人大五屆二次會(huì)議上作了《關(guān)于1978年國(guó)家決算和1979年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》;時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)王丙乾同志1980年8月30日在全國(guó)人大五屆三次會(huì)議上作了《關(guān)于1979年國(guó)家決算、1980年國(guó)家預(yù)算草案和1981年國(guó)家概算的報(bào)告》。從此開始，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告財(cái)政預(yù)算制度就此恢復(fù)。我國(guó)的預(yù)算管理制度走上了法治化道路。

國(guó)家預(yù)算制度是國(guó)家立法部門與行政部門劃分財(cái)政管理權(quán)限，并且由立法部門對(duì)行政部門的財(cái)政行為進(jìn)行根本性約束和決定的一種制度。1949年9月29日通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第40條規(guī)定“國(guó)家建立預(yù)算決算制度”。政務(wù)院根據(jù)此規(guī)定于1951年8月19日公布《預(yù)算決算暫行條例》。

此條例暫行四十年后，國(guó)務(wù)院根據(jù)“八二憲法”于1991年10月21日頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，并且規(guī)定自1992年1月1日起施行?！秶?guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》適用于各級(jí)政府和實(shí)行預(yù)算管理的部門及單位;國(guó)家對(duì)預(yù)算總的原則是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理以及權(quán)責(zé)結(jié)合;國(guó)家預(yù)算必須做到收支平衡，經(jīng)常性預(yù)算不得列赤字;各級(jí)政府預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)遵循積極可靠和穩(wěn)定增長(zhǎng)的基本原則;各級(jí)政府預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)按照量入為出、確保重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧和留有后備的基本原則;在保證經(jīng)常性支出合理需要的前提下，安排建設(shè)性支出，它還規(guī)定“五級(jí)政府，五級(jí)預(yù)算”的原則，并且也劃分了中央與地方預(yù)算。[10]

（三）與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理制度時(shí)期（1994年至今）

隨著1993年我國(guó)憲法的修正，我國(guó)正式實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立對(duì)1992年施行的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》提出了挑戰(zhàn)，于是第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議于1994年3月22日通過了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》），并且規(guī)定從1995年1月1日開始生效。

《預(yù)算法》對(duì)國(guó)務(wù)院1993年12月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》進(jìn)行了法律確認(rèn)：國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制。分稅制財(cái)政管理體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則要求的。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控較為成功的做法。我國(guó)1994年1月1日施行的分稅制改革是一次根本性的財(cái)稅體制改革。本次財(cái)稅體制改革對(duì)政府預(yù)算及其管理體制提出了新的要求。于是國(guó)務(wù)院根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，在1995年11月2日通過了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》。本實(shí)施條例把復(fù)式預(yù)算明確分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算以及其他預(yù)算。

中央政府于1998年12月正式提出建立“公共財(cái)政基本框架”，公共財(cái)政建設(shè)隨即正式列入了各級(jí)政府和部門的工作議程。此后財(cái)稅領(lǐng)域的各項(xiàng)工作繼續(xù)沿著1994年改革的思路和路徑，進(jìn)行了系列改革與完善，并且將改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出領(lǐng)域。其改革與完善的內(nèi)容相當(dāng)豐富，但無外乎兩大類：第一方面是收入方面改革;第二方面是啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理體制改革1，同時(shí)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

與此同時(shí)，中央還加強(qiáng)了相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)。九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議于1998年12月29日決定成立全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)。它的基本職能是協(xié)助全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)承擔(dān)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審查預(yù)決算方案、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。[10]

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確將財(cái)政定性為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并且更進(jìn)一步明確要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度。建立現(xiàn)代財(cái)政制度首先就是建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。2我國(guó)預(yù)算審批的核心是收支平衡，以后要將預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，未來還要實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，早日做到用中期財(cái)政規(guī)劃來對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行約束。[11]中共中央政治局于2014年6月30日審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。隨后十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議于2014年8月31日表決通過了修改《預(yù)算法》的決定。

新修改的《預(yù)算法》在提高預(yù)算透明度、規(guī)范地方債務(wù)和硬化預(yù)算約束等方面均取得了非常重大的進(jìn)展，較好地體現(xiàn)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的精神，也是與我國(guó)現(xiàn)階段改革和發(fā)展的實(shí)際要求相吻合。我們可以說，這是一次“非常徹底、革命性”的修法，因?yàn)槠洳坏珡氐赘镄铝恕额A(yù)算法》的立法宗旨以及理念，而且對(duì)于我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重大歷史性的奠基意義。[12]

四、我國(guó)政府預(yù)算制度的改革發(fā)展走向

遵循現(xiàn)代政府預(yù)算原則的國(guó)家，一定具備兩個(gè)顯著的標(biāo)志。第一是財(cái)政必須統(tǒng)一。政府的財(cái)政收支最后統(tǒng)到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，甚至更多本賬。只有這樣才能保證政府預(yù)算是全面的、統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、嚴(yán)密的以及有時(shí)效的;第二是預(yù)算的監(jiān)督。立法機(jī)構(gòu)能夠監(jiān)督政府的財(cái)政收支，保證預(yù)算是依財(cái)政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準(zhǔn)的以及事后有約束力的。[13]

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，出于最大限度確保政府預(yù)算的公共性、透明度和完整性的需要，大多數(shù)國(guó)家采取的都是由行政部門編制、立法機(jī)構(gòu)審議的機(jī)制，通過兩者之間的利益博弈，從而最終將預(yù)算上升到具有法律效力的文件并且推進(jìn)到執(zhí)行程序。所以立法機(jī)構(gòu)一年一度的審議政府預(yù)算是國(guó)家權(quán)力分立和制衡的重要表現(xiàn)，是確保政府“以財(cái)行政、以政控財(cái)”的一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)。[14]

在一個(gè)國(guó)家的制度建設(shè)過程中，財(cái)政制度的重構(gòu)至關(guān)重要。財(cái)政轉(zhuǎn)型能夠在很大程度上引導(dǎo)國(guó)家治理制度的成功轉(zhuǎn)型。在西方國(guó)家的制度建設(shè)歷史上，就出現(xiàn)過兩次極其重要的財(cái)政轉(zhuǎn)型：從“領(lǐng)地國(guó)家”到“稅收國(guó)家”，然后再到“預(yù)算國(guó)家”。預(yù)算國(guó)家乃是采用現(xiàn)代預(yù)算制度來組織與管理財(cái)政收支的國(guó)家。它帶有兩個(gè)重要的基本特征：財(cái)政集中和預(yù)算監(jiān)督。[15]前一特征本文暫不涉獵，后一特征則主要從預(yù)算的公開、透明、績(jī)效與問責(zé)等方面著手進(jìn)行。這也是我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度改革和發(fā)展的走向。

（一）預(yù)算更加公開與透明

國(guó)家財(cái)政透明度的一個(gè)很重要方面就是預(yù)算公開。提高財(cái)政透明度可有效促進(jìn)政府提高效率、促進(jìn)政府和官員廉潔負(fù)責(zé)，所以其備受各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織如國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行及經(jīng)合組織等的高度關(guān)注。我國(guó)于2002年4月15日正式加入了國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)，并且承諾將按規(guī)則和要求逐步推進(jìn)財(cái)政信息披露。

新中國(guó)成立之后，我國(guó)政府按照《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》的規(guī)定，把財(cái)政預(yù)算報(bào)告依法定性為國(guó)家機(jī)密，不得對(duì)社會(huì)公布。但是隨著《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》于1999年12月25日通過，財(cái)政預(yù)算報(bào)告對(duì)社會(huì)公開的大門逐漸打開。2007年1月17日，國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》。這部行政法規(guī)的第10條明確要求縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告等政府信息。

隨著《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》2008年5月1日的施行，以及民間人士的推動(dòng)，預(yù)決算信息公開的步伐顯著加快。廣州市財(cái)政局于2009年10月在其官網(wǎng)上公開當(dāng)年114個(gè)部門預(yù)算;國(guó)土資源部于2010年3月率中央部委之先公布部門預(yù)算。這一年，中央部門中有75個(gè)公開了自己的部門預(yù)算。

隨后國(guó)務(wù)院要求：“各級(jí)人民政府不僅要公布財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告，而且要向全社會(huì)公布‘三公經(jīng)費(fèi);爭(zhēng)取2015年之前所有市縣人民政府‘三公經(jīng)費(fèi)全面公開?！敝醒胝尉謱徸h通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中特別強(qiáng)調(diào)要建立“公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”。2014年8月修改完成的《預(yù)算法》中也明確規(guī)定了預(yù)算公開。黨的十九大報(bào)告對(duì)此也有明確要求：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。”預(yù)算公開最根本的目的，在于維護(hù)納稅人的合法權(quán)益;同時(shí)預(yù)算公開也有助于監(jiān)督、制約與規(guī)范政府各部門的財(cái)政行為，尤其是財(cái)政支出行為。

政府預(yù)算改革的要求是政府由看不見的變成全透明的。如果政府的財(cái)政收支沒有一本賬，如果政府財(cái)政收支不接受監(jiān)督，那么它就是一個(gè)看不見的政府。一個(gè)看不見的政府，也不可能是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府;一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府，也不可能是一個(gè)民主的政府。要建立一個(gè)民主的政府，首先必須要讓它看得見;如果要讓它能夠被看得見，那么它就必須得有一個(gè)統(tǒng)一的和受監(jiān)督的預(yù)算。[16]

現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征就是公開與透明。預(yù)算公開與透明的理論基礎(chǔ)在于保障憲法規(guī)定的公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[17]只有預(yù)算公開與透明，才能讓普通民眾有效地約束政府的支出行為，從而政府才可能有效地兌現(xiàn)承諾。1同時(shí)預(yù)算的公開與透明，也體現(xiàn)了預(yù)算的民主性。預(yù)算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。如果全國(guó)人大能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的政治控制，那么全國(guó)人大就可以成為一種制衡政府的力量，從而促使政府預(yù)算做到“取之于民、用之于民”。[18]

實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的公開和透明，普通公眾就可以通過多種渠道獲得有關(guān)政府收入和支出的詳細(xì)信息，這是促進(jìn)政府良性運(yùn)轉(zhuǎn)的最基本前提。2目前西方一些國(guó)家財(cái)政收入和支出的一切信息均可以通過政府建立的各類專門性網(wǎng)站獲得。在這一點(diǎn)上，我國(guó)的差距還比較遠(yuǎn)。也應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)過40多年的改革，我國(guó)的預(yù)算透明度和預(yù)算法治建設(shè)都有極大的改進(jìn)。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心于2018年12月22日公布的2018年中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告，財(cái)政透明度的平均得分31個(gè)省份2018年比2009年翻倍，整體呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)，有信息公開的單位數(shù)量和部門預(yù)算透明度也在上升。1我們改革不能急于照仿西方，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際上的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)必須符合中國(guó)實(shí)際符合發(fā)展階段構(gòu)建我國(guó)更加公開透明的財(cái)稅體制。

（二）更加有效的預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效的根本目標(biāo)就是提高財(cái)政支出的“貨幣價(jià)值”。具體來說就是通過財(cái)政管理體制的改革以及財(cái)政問責(zé)制以使得納稅人繳納給政府的稅收能夠取得最大和最顯著的經(jīng)濟(jì)效果。[19]預(yù)算績(jī)效的最基本理念，最初是萌芽于紐約市政研究所1907年所提出的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”報(bào)告之中的。自從20世紀(jì)50年代以來，以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，它們就一直在探索如何能夠更好地把資源分配與績(jī)效聯(lián)系起來，以便提高財(cái)政資金的使用效益。

預(yù)算績(jī)效要求政府以及各部門要僅僅圍繞著政府的施政目標(biāo)以及職責(zé)。政府預(yù)算績(jī)效管理包括三個(gè)重要組成部分：以結(jié)果為導(dǎo)向、以成本為衡量以及以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為核心。預(yù)算績(jī)效的目的就是要把預(yù)算決策的重心從投入控制轉(zhuǎn)向?yàn)闇y(cè)量政府活動(dòng)的工作量和效率。預(yù)算績(jī)效要求政府的工作方式必須由“管人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苁隆?。這種做法更為貼近社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”是在2003年的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出。此后，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作在我國(guó)各級(jí)政府陸續(xù)開始。《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》于2005年5月由財(cái)政部正式公布。財(cái)政部為了加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，開展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，于2010年專門在預(yù)算司內(nèi)設(shè)立了預(yù)算績(jī)效管理處，專門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理以及績(jī)效評(píng)價(jià)工作。[20]財(cái)政部于2011年4月公布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。在2012年9月財(cái)政部接著印發(fā)《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》。其標(biāo)志著國(guó)家對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的進(jìn)一步加強(qiáng)。全面落實(shí)《預(yù)算法》，深化預(yù)算監(jiān)督，必須大力引入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，以推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督從制度性監(jiān)督向效益性監(jiān)督、從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督以及從事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。[21]

2014年8月《預(yù)算法》重新修訂，對(duì)各級(jí)人民政府的預(yù)算提出明確要求，把預(yù)算績(jī)效納入目標(biāo)管理。政府的每一筆資金從哪里來到哪里去以及花的效益怎樣要讓普通民眾真正知道。

黨的十九大報(bào)告中明確要求“全面實(shí)施績(jī)效管理”2。隨后黨中央、國(guó)務(wù)院于2018年9月1日出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》。黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出：“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措?！苯又?cái)政部于11月18日出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見〉的通知》，要求各部門以及地方政府加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，以便增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，核心是政府自我監(jiān)督，約束不足問題不可避免地存在。為使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督更具開放性，一些國(guó)家從普通公眾的角度發(fā)揮其對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行績(jī)效的正向激勵(lì)功能。為保證預(yù)算法的實(shí)施績(jī)效，預(yù)算法的修訂吸收了預(yù)算社會(huì)參與改革的經(jīng)驗(yàn)，為普通公眾的預(yù)算權(quán)利提供保障。在政府預(yù)算績(jī)效審計(jì)中引入市場(chǎng)化因素，可以在相當(dāng)程度上消除政府失靈產(chǎn)生的制度負(fù)效應(yīng)。[22]

公共支出績(jī)效是納稅人稅收支付的最終價(jià)值體現(xiàn)，也是政府運(yùn)作效率與效果的最好標(biāo)尺?？?jī)效預(yù)算編制方法與技術(shù)上的缺陷可以通過借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來彌補(bǔ)，不過預(yù)算編定者自身必須首先要具備追求績(jī)效的壓力或動(dòng)力。[23]預(yù)算績(jī)效管理工作必須突破傳統(tǒng)思維模式，從而達(dá)到提高預(yù)算績(jī)效管理水平，這也是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的新思路和必然選擇。[24]

預(yù)算績(jī)效改革已經(jīng)是也必然是政府治理深刻變革的一個(gè)有力突破口，同時(shí)也是我們推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。所以黨的十九大報(bào)告中明確規(guī)定：要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。將預(yù)算績(jī)效管理引入政府治理過程，是我們有力推動(dòng)政府效能提升，增強(qiáng)政府公信力，建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府的重要舉措。[25]

當(dāng)前政府財(cái)政部門要徹底落實(shí)“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”政策。但由于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作開展時(shí)間較短、評(píng)價(jià)單位專業(yè)知識(shí)欠缺和工作人員經(jīng)驗(yàn)不足等原因，目前財(cái)政部門在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計(jì)分等還缺乏科學(xué)的依據(jù)。所以“徒法不足以自行”，人才培養(yǎng)應(yīng)該是搞好我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的“重中之重”。[26]

（三）更強(qiáng)有力的財(cái)政問責(zé)

現(xiàn)代政府預(yù)算屬于一種外部控制。諸如政府預(yù)算編制和編制依據(jù)，各級(jí)政府的財(cái)政部門以及支出機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，預(yù)算計(jì)劃的內(nèi)容、增收和增支事項(xiàng)，預(yù)算計(jì)劃的審議，預(yù)算變更以及其理由，預(yù)算的履行情況和責(zé)任承擔(dān)等等，各級(jí)政府所有的財(cái)政預(yù)算活動(dòng)，都必須受到法律的約束和規(guī)范，并且應(yīng)該提前向普通公眾說明，以便接受他們的問責(zé)和監(jiān)督。[27]現(xiàn)代預(yù)算制度要求在政府系統(tǒng)內(nèi)部建立起集中和統(tǒng)一的預(yù)算控制，并且必須將所有的財(cái)政性資金都納入到一個(gè)整體的預(yù)算控制程序之中，能夠編制一個(gè)詳細(xì)和準(zhǔn)確地反映政府及其各個(gè)部門所有活動(dòng)的政府預(yù)算，同時(shí)能夠把所有預(yù)算案提交給立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查以及批準(zhǔn)，以便立法機(jī)構(gòu)從政府外部監(jiān)督其財(cái)政收支活動(dòng)。隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，政府就逐漸變成了一個(gè)被普通公眾看得見的政府、一個(gè)有可能被普通公眾監(jiān)督的政府。

現(xiàn)代政府預(yù)算將強(qiáng)制各級(jí)行政官員在公眾和代表們面前陳述自己開展的活動(dòng)以及開展這些活動(dòng)的理由。公眾和代表們通過審查政府的預(yù)算，就可以得出各級(jí)政府的活動(dòng)是否必要以及成本是否合理，有權(quán)力的機(jī)構(gòu)與部門就能夠做出合理的決定。這樣，現(xiàn)代政府預(yù)算制度就能夠成為一個(gè)非常有效的、對(duì)權(quán)力的使用進(jìn)行監(jiān)督與約束的控制制度，進(jìn)而就可以成為一個(gè)基本而且重要的問責(zé)工具。[28]

政府預(yù)算在所有財(cái)政問題中處于核心位置。我們也可以說所有國(guó)家的政治活動(dòng)，從其核心要義來看一定是以財(cái)政預(yù)算資金的分配為中心的，所以政治活動(dòng)中的種種沖突，最終都會(huì)在政府預(yù)算的過程中有所反映。對(duì)于我們建立責(zé)任政府以及落實(shí)“政治問責(zé)”這一目標(biāo)來說，“財(cái)政問責(zé)”必然是根本性的和必不可少的條件。如果對(duì)政府以及官員缺乏財(cái)政問責(zé)，那么政治問責(zé)就不可能具有真正的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

預(yù)算是每一個(gè)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的血液和生命，治國(guó)理政離不開預(yù)算體系的完善。[29]因此我們必須按照黨中央和中央政府的要求，做好政府預(yù)算編制、預(yù)算的公開與透明、績(jī)效管理和問責(zé)工作，更好促進(jìn)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府建設(shè)，從而加快中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程。

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The Evolution and Development Trend of Government Budget System in China

LIN Na

（Central Party School [National School of Administration]，Newspaper and Publication Press，Beijing 100086，China）

Abstract：Government budget management is an important measure in the implementation of democracy and the rule of law. During the 70 years since the founding of the Peoples Republic of China，Chinas budget management system has undergone many changes. It has generally gone through three stages of development，established a modern financial system，and has continued to mature and improve，which have played an important role in promoting and supporting the construction of Chinas lawful government. Modern government budget system is a very effective control system to supervise and restrict the use of power. Constructing more open and transparent budget performance management and financial accountability system reflects the reform and development trend of our fiscal budget system.

Key Words：budget system;budget performance;budget law;budget supervision