對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性的反思與再定位

陳吉利 江雁飛

關(guān)鍵詞：黨的制度;黨內(nèi)法規(guī);軟法;法治規(guī)范

中圖分類號(hào)：D262? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2019）05-0026-08

黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，但理論上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否屬法存在著爭(zhēng)議。學(xué)界傾向性的觀點(diǎn)是將黨內(nèi)法規(guī)納入到“法”當(dāng)中，特別是黨的十八屆四中全會(huì)將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入到中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中之后，這一觀點(diǎn)受到了更多人的支持。

因?yàn)椤胺ㄖ巍蓖ǔ１徽J(rèn)為是法律的一種品德或優(yōu)點(diǎn)”，[1]（P478）故而，證立黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)范屬性為“法”，正是為了鋪就黨內(nèi)法規(guī)法治化的理論軌道，包含著“將黨內(nèi)生活法治化，將黨內(nèi)規(guī)范性文件制定和發(fā)布法治化”的實(shí)踐目的。[2]不過(guò)，考察當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)屬法的各種論證依據(jù)和進(jìn)路，似乎都還存有許多理論和實(shí)踐的疏漏，未能圓滿得出黨內(nèi)法規(guī)屬法的結(jié)論。“黨內(nèi)法規(guī)屬法”與將“黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系”二者雖有聯(lián)系，但本身卻是兩個(gè)問(wèn)題。本文在梳理和反思相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，嘗試跨過(guò)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性的討論，以法治與從嚴(yán)治黨的關(guān)系為基點(diǎn)，建立起黨內(nèi)法規(guī)與法治的體系性關(guān)系。

一、十八屆四中全會(huì)前黨內(nèi)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的定位

“黨內(nèi)法規(guī)”一詞最早由毛澤東提出。早在1938年10月，毛澤東在黨的第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上提出：“必須對(duì)黨員進(jìn)行有關(guān)黨的紀(jì)律的教育，既使一般黨員能遵守紀(jì)律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律，避免再發(fā)生張國(guó)燾事件。為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！盵3]（P528）毛澤東在這里是在“黨的紀(jì)律”意義上使用黨內(nèi)法規(guī)，具體是指黨的紀(jì)律的比較細(xì)致化的部分，其目的是保證黨的統(tǒng)一。

1945年5月14日，劉少奇在黨的第七次全國(guó)代表大會(huì)上作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵4]（P400）1962年2月6日，鄧小平在“七千人大會(huì)”上講話也指出：“在毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制;團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)的方法;……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！盵5]（P300）這兩處“黨內(nèi)法規(guī)”也都指向規(guī)范黨的組織、黨內(nèi)生活的黨的制度、黨的紀(jì)律。

1978年12月13日，鄧小平在中央工作會(huì)議上的講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”[6]（P147）1980年8月，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中談到克服特權(quán)現(xiàn)象時(shí)明確指出“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等”。[6]（P332）這兩段講話主要表達(dá)了三個(gè)觀點(diǎn)，一是黨內(nèi)應(yīng)建立健全與國(guó)法體系類似的黨規(guī)黨法體系，二是黨規(guī)黨法具有保障國(guó)法的功能，三是國(guó)法中的平等原則同樣適用于黨規(guī)黨法。這些觀點(diǎn)的顯著特征是將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)聯(lián)起來(lái)，但各有側(cè)重。第一個(gè)觀點(diǎn)中，鄧小平著眼于國(guó)法與黨規(guī)黨法組織功能的類似性，來(lái)說(shuō)明黨規(guī)黨法對(duì)黨的自身建設(shè)的重要價(jià)值，但并未論及二者在本質(zhì)屬性的相同或相似，在語(yǔ)法上屬于類比、借用。1第二個(gè)觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是黨規(guī)之于國(guó)法的實(shí)踐意義，但是，對(duì)于法制或法治有保障功能的，本身未必就是或者必須是法律或符合法治。對(duì)第三個(gè)觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為由于“平等”是法治的基本價(jià)值之一，表明鄧小平在用“法”的思想構(gòu)建“黨規(guī)黨法”。[7]（P56）但是，鄧小平的前述觀點(diǎn)主張的是黨規(guī)黨法的執(zhí)行平等，并非黨規(guī)黨法規(guī)范本身的屬性，況且在邏輯上，法律雖然應(yīng)當(dāng)一體遵循，但一體遵循的規(guī)范未必就是法律。可見(jiàn)，鄧小平同志的這些觀點(diǎn)主要表達(dá)的是按照國(guó)家法律來(lái)建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)的重要性，在邏輯上還不足以建立起黨內(nèi)法規(guī)與法之間的系屬關(guān)系。

1997年黨的十五大報(bào)告將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，并于1999年載入憲法修正案。我國(guó)法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，黨的十六大提出“到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，黨的十七大強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。在黨的建設(shè)方面，黨的十六大提出“堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的十六屆四中全會(huì)提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的總體目標(biāo)，黨的十七大報(bào)告中，把科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政作為加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。“依法執(zhí)政”強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須按照法律規(guī)定的范圍、程序、內(nèi)容和手段來(lái)行使執(zhí)政權(quán)力。2但這一階段，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系，在黨的重要會(huì)議、重要報(bào)告未見(jiàn)相關(guān)論述。2001年，江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上的講話中指出，“各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”。2011年胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進(jìn)黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活制度化、規(guī)范化，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化?！边@些論述所聚焦的，都是制度與權(quán)力的內(nèi)在關(guān)系，凸顯了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系對(duì)于管黨治黨的重要性。

概言之，黨的十八屆四中全會(huì)之前，黨內(nèi)高層對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的論述有三個(gè)要義：一是黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)制度或黨內(nèi)規(guī)范，二是黨內(nèi)法規(guī)之于黨的建設(shè)具有重要意義，三是黨內(nèi)法規(guī)之于法治具有功能意義。不過(guò)，這些論述僅在有限的功能意義論及黨規(guī)與法治，而沒(méi)有建立起黨內(nèi)法規(guī)與法治的體系性關(guān)系。

二、“依法治國(guó)”下黨規(guī)屬性的理論討論

在黨的十八屆四中全會(huì)以前，理論界就存在“黨規(guī)”與“法”關(guān)系的討論。黨的十五大將“依法治國(guó)”確立為治國(guó)的基本方略之后，部分學(xué)者提出“依法治黨”的說(shuō)法，但對(duì)其內(nèi)涵，尤其是在“以什么治黨”這一問(wèn)題上，涉及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法、黨內(nèi)法規(guī)與法的關(guān)系，學(xué)界存在四種不同觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一：“依法治黨”是“以黨章黨規(guī)治黨”。這一觀點(diǎn)將“黨章黨規(guī)”直接當(dāng)作了“法”。對(duì)此，作者從法律具有的“規(guī)范”“公正”和“強(qiáng)制力”特征著眼，認(rèn)為黨法黨規(guī)體現(xiàn)了法律的一般特征。[8]在此基礎(chǔ)上，作者指出“比照于國(guó)家法律體系，因此黨內(nèi)也應(yīng)有立法、執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督等一整套過(guò)程與結(jié)構(gòu)”，從而構(gòu)建起與國(guó)家法律——國(guó)家法制——依法治國(guó)邏輯相排列的黨內(nèi)法規(guī)——黨內(nèi)法制——依法治黨的邏輯。

不過(guò)，所謂“特征”，指向?qū)ο蟮氖聦?shí)面向。首先，如果說(shuō)“規(guī)范”和“強(qiáng)制力”尚可構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的特征，但是，“公正”則指向規(guī)范的應(yīng)然面，并非黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)然特征;何況即使國(guó)法也未必就“公正”。再者，具有“規(guī)范”和“強(qiáng)制力”特征的也未必就是“法律”。三者，這一放大的“法”的概念可以總括所有的黨章黨規(guī)，包括黨內(nèi)法規(guī)之外的黨的規(guī)范性文件，不免失之過(guò)寬。

觀點(diǎn)二：“依法治黨”包含兩重含義：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)及黨必須加強(qiáng)自身的制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，用完備的制度實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活的民主化、法治化。第一重含義所指的“法”指向國(guó)家法律，第二重含義的“法”則指黨內(nèi)規(guī)章制度，包括黨章、歷次黨代會(huì)報(bào)告、單項(xiàng)性法規(guī)和黨的紀(jì)律。[9]（P34）這里，作者將“依法治黨”之“法”做了擴(kuò)大性解釋，不過(guò)，他又認(rèn)為“依法治黨”是由依法治國(guó)而來(lái)的一種引申、借用，是要把依法治國(guó)的基本精神貫徹到黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和自身建設(shè)中來(lái)，同時(shí)也是要把黨的活動(dòng)納入到依法治國(guó)的格局之中。[9]（P36）

觀點(diǎn)三：將“依法治黨”限定于“以憲法和法律治黨”。王貴秀教授認(rèn)為黨不是國(guó)家組織，把國(guó)家范疇的“法”直接用于黨內(nèi)，“容易混淆不同組織的界限和不同問(wèn)題的性質(zhì)”。他主張，為適應(yīng)“依法治國(guó)”，需要對(duì)黨外黨內(nèi)進(jìn)行兩個(gè)范圍的區(qū)分，一是國(guó)法意義上的“依法治黨”，二是與“依法治黨”提法相配套，適用于黨政關(guān)系、黨法關(guān)系的“依規(guī)治黨”。作者對(duì)“依規(guī)治黨”進(jìn)行了專門(mén)定義，“是指在黨的自身建設(shè)中，參照‘依法治國(guó)和‘依法治黨的原則和精神，結(jié)合黨本身的實(shí)際和特點(diǎn)，嚴(yán)格加以治理和管理”。[10]

這一觀點(diǎn)固守“法”是“國(guó)家法”的通常觀念，不認(rèn)為黨規(guī)與國(guó)家法律具有同質(zhì)性，也不認(rèn)同黨規(guī)屬于法的觀點(diǎn)，但主張黨規(guī)應(yīng)“參照”法治原則和精神。不過(guò)，“參照”一詞表明黨規(guī)對(duì)于法治的遵循并非基于法與法治的內(nèi)在意義，某種程度上可視為法治價(jià)值的“異體移植”。

觀點(diǎn)四：將“依法治黨”之“法”包括憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)。俞可平教授根據(jù)鄧小平“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”的論述，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部作為公共權(quán)力的主要掌握者，因此，治國(guó)必先治黨，依法治國(guó)必先依法治黨。在此基礎(chǔ)上，他根據(jù)鄧小平關(guān)于“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法”的論斷，推出“依法治黨”，并定義為“嚴(yán)格按照國(guó)家的法律和黨的法規(guī)來(lái)規(guī)范黨組織和黨員的行為”。因而，“依法治黨”的“法”包括兩大類，一類是國(guó)家的法律，首先是國(guó)家的憲法;另一類是黨的規(guī)章制度，首先是黨章。[11]

治國(guó)必先治黨，但依法治國(guó)是否必先依法治黨呢？前述鄧小平所論僅是強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨”的重要性，并未引出“依法治黨”。俞可平教授基于法調(diào)整規(guī)范公共權(quán)力的這一功能視角，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)干部是公共權(quán)力的主要掌握者，因此，必須用“法”來(lái)進(jìn)行規(guī)控。從這一角度看，“國(guó)家的法律和黨內(nèi)的法規(guī)，從根本上說(shuō)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的”。這種“統(tǒng)一”是指國(guó)法與黨規(guī)都應(yīng)該包含“法治”精神，才能承擔(dān)起權(quán)力控制的功能來(lái)。但這是黨規(guī)與國(guó)法的應(yīng)然面，并非指規(guī)范屬性的實(shí)然面，因此，合稱國(guó)法與黨規(guī)為“法”，邏輯上仍難妥帖。

以上四種觀點(diǎn)都著力鋪就法治原則、理念、制度、程序和技術(shù)融入黨章黨規(guī)和治黨管黨實(shí)踐當(dāng)中的理論依據(jù)。觀點(diǎn)一通過(guò)擴(kuò)大法的內(nèi)涵來(lái)論證黨規(guī)屬法，借此論證黨規(guī)及其運(yùn)行應(yīng)依循法治而為;觀點(diǎn)二固守國(guó)家法觀點(diǎn)而主張黨規(guī)雖不屬法，但應(yīng)“參照”法治;觀點(diǎn)三則在借用引申意義承認(rèn)黨規(guī)屬法，應(yīng)貫徹法治精神;觀點(diǎn)四基于控權(quán)邏輯，從黨規(guī)與國(guó)法應(yīng)然面推出“依法治黨”之“法”包括憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)。四種觀點(diǎn)前提結(jié)論看似大相徑庭，其實(shí)都暗伏著相同邏輯，即若黨內(nèi)法規(guī)屬法，則黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)依循法治;反之，可不依循法治，或僅“參照”法治。法治是法或法律的德性，凡法或法律必得遵循法治。不過(guò)，凡依循法治者，必定是法或法律？前述四種觀點(diǎn)顯然持肯定態(tài)度，這正是需要檢討之處。

三、黨內(nèi)法規(guī)的軟法定位

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的觀察，另一種主要視角來(lái)自“軟法”（soft law）理論。依通常理解，“軟法是原則上沒(méi)有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。1姜明安教授在認(rèn)同軟法具有“行為規(guī)則”和“非國(guó)家強(qiáng)制力”之內(nèi)涵外，還認(rèn)為“軟法是一定人類共同體通過(guò)其成員參與、協(xié)商方式制定或認(rèn)可的，從而其內(nèi)容具有相應(yīng)的民主性、公開(kāi)性、普遍性和規(guī)范性”。2

“軟法”之論，首先強(qiáng)調(diào)其與國(guó)家硬法的區(qū)別，即缺乏法律約束力，且不能通過(guò)法院執(zhí)行。換言之，軟法之“軟”僅是指排除國(guó)家強(qiáng)制力之實(shí)施，而非效力軟。3依此，黨內(nèi)法規(guī)比較典型地具有這一特征。事實(shí)上，多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)都規(guī)定了對(duì)違規(guī)行為的否定性后果，并且依靠黨內(nèi)專門(mén)懲戒機(jī)關(guān)和機(jī)制來(lái)保證實(shí)現(xiàn)。

更重要的是，軟法并非是在借用意義上使用“法”一詞，而是超越了傳統(tǒng)的法的概念，承認(rèn)“軟法亦法”。傳統(tǒng)“法”的定義主要包括“體現(xiàn)國(guó)家意志、由國(guó)家制定或認(rèn)可、依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”三個(gè)方面。就法之意志，軟法理論由國(guó)家意志拓展為公共意志，包括政治組織和社會(huì)共同體的意志;就法的形成，由國(guó)家直接認(rèn)可和明示拓展至間接認(rèn)可和默示;就法的實(shí)施，將依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施修正為依靠公共強(qiáng)制力（包括國(guó)家強(qiáng)制力與社會(huì)強(qiáng)制力）與自愿服從兩種類型。經(jīng)過(guò)這種修正，“法是體現(xiàn)公共意志的、由國(guó)家制定或認(rèn)可、依靠公共強(qiáng)制或自律機(jī)制保證實(shí)施的規(guī)范體系”。[12]這樣，軟法與硬法都?xì)w屬到共同的上位概念，即“法”當(dāng)中。

除了這些形式特征外，軟法有其更為深刻的內(nèi)在特質(zhì)。作為現(xiàn)代軟法現(xiàn)象是隨著社會(huì)日益復(fù)雜化以后才出現(xiàn)的，特別是同治理與善治理論及其實(shí)踐密不可分。[13]（P332）自20世紀(jì)中后期以來(lái)，世界各國(guó)公域之治大體經(jīng)歷了由國(guó)家管制模式向公共管理模式再到公共治理模式的轉(zhuǎn)型。所謂治理（governance），即是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。善治（good governance）的本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是治理關(guān)系的最佳狀態(tài)，包含合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責(zé)任性（accountability）、法治（rule of law）、回應(yīng)（responsiveness）和有效（effectiveness）等五個(gè)基本要素。[14]（P1）

治理與善治模式蘊(yùn)涵著“軟法之治”。治理模式的去國(guó)家化和去強(qiáng)制化，為國(guó)家外的社會(huì)治理主體透過(guò)柔性方式實(shí)現(xiàn)善治提供了正當(dāng)性，而其規(guī)范形式，無(wú)疑就是“軟法”。不過(guò)，除了主體的非國(guó)家性和效力的非國(guó)家強(qiáng)制性外，治理與善治模式的基本要素，如合法性、透明性、回應(yīng)性、有效性等等，對(duì)軟法有著重要的形塑意義，使之在性質(zhì)、形式、內(nèi)容、程序等維度有著與硬法截然不同的特征。例如軟法的制定過(guò)程是通過(guò)持續(xù)的溝通、對(duì)話、回應(yīng)機(jī)制，軟法內(nèi)容是回應(yīng)型的、提倡式的、說(shuō)服型的、指導(dǎo)式的、自愿的，而非壓制型、強(qiáng)迫型、命令式;再如，治理模式認(rèn)為社會(huì)問(wèn)題是緊密關(guān)聯(lián)或互為因果的，解決方案的探尋應(yīng)采取系統(tǒng)的整合的路徑，軟法強(qiáng)調(diào)通過(guò)OMC（Open Method of Coordination）這種開(kāi)放協(xié)調(diào)方法來(lái)連接、縫補(bǔ)和整合社會(huì)諸領(lǐng)域的觀念和利益。OMC機(jī)制構(gòu)成了軟法行動(dòng)結(jié)構(gòu)的核心。[15]又再如，軟法的爭(zhēng)議主要是由民間調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)處理或爭(zhēng)議當(dāng)事人自行協(xié)商解決，而不是訴諸法院解決。[16]概言之，軟法是治理模式的主要依據(jù)或手段，公共治理就是軟法治理。[13]（P145）

因此，要在更深層次將黨內(nèi)法規(guī)歸屬到軟法范疇，就必須實(shí)質(zhì)性地論證黨內(nèi)法規(guī)與軟法、與治理、與善治模式之間的內(nèi)在契合性。不過(guò)，首先，在發(fā)生學(xué)意義上，黨內(nèi)法規(guī)不僅早于治理與軟法實(shí)踐，且與后二者也無(wú)理論或?qū)嵺`之淵源關(guān)系;其次，在當(dāng)下，以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)顯然也并非治理和軟法理論的制度展現(xiàn);第三，軟法概念的引入，其意義就在于為法治理念，特別是符合治理理念的現(xiàn)代法治觀念融入軟法鋪就了更具可行性的理論依據(jù)。[13]（P11）而黨內(nèi)法規(guī)是踐行“全面從嚴(yán)治黨”的制度載體和制度保障，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，也構(gòu)成了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，但并非要去踐行西方治理理論與軟法所倡行的價(jià)值和理念。1

將黨內(nèi)法規(guī)歸屬軟法范疇更有可能引起某種混亂。如果依照軟法概念，那么，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的界定，除了符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）外，還需符合基于軟法理念的若干條件，包括制定程序、規(guī)范形式、規(guī)范內(nèi)容等等。[17]如此一來(lái)，根據(jù)《制定條例》被界定的“黨內(nèi)法規(guī)”未必就是軟法意義上的“黨內(nèi)法規(guī)”。

四、黨內(nèi)法規(guī)法規(guī)范屬性討論的總體反思

黨內(nèi)法規(guī)屬于黨的制度當(dāng)無(wú)疑問(wèn)，是不是屬于法規(guī)范？觀點(diǎn)不一。這一問(wèn)題可分成兩個(gè)子問(wèn)題：第一，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法之屬性關(guān)系，第二，黨內(nèi)法規(guī)是否屬法。

首先，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，目前至少在以下兩點(diǎn)上具有共識(shí)：其一，黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法之間，最大的差別在于：國(guó)法基于國(guó)家統(tǒng)治權(quán)，依靠國(guó)家力量實(shí)現(xiàn)。而黨內(nèi)法規(guī)基于黨內(nèi)權(quán)力，依靠黨內(nèi)機(jī)制和力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。其二，黨內(nèi)法規(guī)可視為國(guó)家法律在黨內(nèi)的“相當(dāng)”，這是基于二者具有的某些共同特征，例如黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)法都由專門(mén)機(jī)關(guān)制定;黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)法一般都具有比較完整的規(guī)范結(jié)構(gòu)，特別是二者對(duì)違規(guī)或違法行為一般都規(guī)定否定性后果;黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)法都設(shè)有專門(mén)實(shí)施機(jī)關(guān);與國(guó)法具有應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循的法律效力一樣，黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)也具有法律一樣的地位。

其次，黨內(nèi)法規(guī)是否屬法？考察文獻(xiàn)，“法”一詞具有多種含義。在西文中，“法”和“法律”通常對(duì)稱，如拉丁文中Jus與Lex，法文中droit與loi和德文中recht與gesets等，以此表明“法”是指永恒的、普遍有效的正義原則和道德公理，“法律”則指由國(guó)家機(jī)關(guān)制定和頒布的具體法律規(guī)則。孟德斯鳩則認(rèn)為“從最廣泛的意義上，法是由事物的性質(zhì)產(chǎn)生出來(lái)的必然關(guān)系”，揭示了應(yīng)然之法與根本理性的一致性。在純粹法學(xué)者凱爾森看來(lái)，法不同于一般的規(guī)范，“法律是一種強(qiáng)制秩序，即一種試圖通過(guò)把社會(huì)組織性強(qiáng)制行為附加到相反行為上，從而引發(fā)一種特定行為的規(guī)范性秩序?！盵18]（P16）可見(jiàn)，法之概念可寬可窄，狹義把法律限制在國(guó)家制定的正式規(guī)范，寬泛將法律界定為任何由人操縱的制度規(guī)范。[19]（P9）

從這一角度看，前述“依法治黨”的討論和軟法視角，通過(guò)擴(kuò)大法的內(nèi)涵，將黨內(nèi)法規(guī)歸屬到所謂的法的范疇當(dāng)中，也就無(wú)可厚非了。這種歸類無(wú)非是將論者所認(rèn)為的“黨內(nèi)法規(guī)”與“國(guó)家法律”的共同特征歸集到擴(kuò)大了內(nèi)涵的法的概念之下而已，并沒(méi)有增加“黨內(nèi)法規(guī)”的內(nèi)涵。

不過(guò)，法的概念盡管存在學(xué)理分歧，但通常的觀點(diǎn)，特別是馬克思主義法學(xué)理論，都是在法作為國(guó)家制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的社會(huì)規(guī)范意義上來(lái)使用的。如果說(shuō)“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)約定俗成的說(shuō)法，2那么，法即國(guó)法的觀念就更為約定俗成了。這樣，至少在學(xué)理上就有討論是否要打破常理，建構(gòu)新的概念的必要性。結(jié)合到本論題，就是將黨內(nèi)法規(guī)歸屬到法的意義何在。如前所述，法的擴(kuò)大論和軟法之論，通過(guò)擴(kuò)大法的概念，將黨內(nèi)法規(guī)視為“法”，并基于法與法治的內(nèi)在聯(lián)系，以此得出黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)法治化的結(jié)論。

因此，值得反思的是：規(guī)范的法屬性是否構(gòu)成了該規(guī)范符合法治的內(nèi)在根據(jù)？法與法治的關(guān)系自然是密不可分。對(duì)于“法治”，亞里士多德所論盡管久遠(yuǎn)，但至今仍不失經(jīng)典，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從;而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”。[20]（P147）這句話中，前半句指向統(tǒng)治或治理的品性，后半句指向?qū)嵲诜ǖ钠沸浴?shí)在法的品性直接關(guān)乎實(shí)在法與法治的關(guān)系。哈耶克指出法治（the rule of law）“關(guān)注法律應(yīng)當(dāng)是什么的規(guī)則，亦即一種‘原法律原則（a meta-legal doctrine）或一種政治理想?！盵21]（P261）富勒將法治具體化為關(guān)于法律的八條原則，這八條原則是真正的法治所缺一不可的。

無(wú)疑，這些論述深刻闡述了法與法治的內(nèi)在關(guān)系，不過(guò)，應(yīng)當(dāng)法治的理由并非是實(shí)在法的法屬性。在城邦時(shí)代，實(shí)現(xiàn)法治，因?yàn)榉梢榔淅硇钥梢造畛沃械墨F性因素，并表現(xiàn)出優(yōu)于“一人之治”的集體智慧。[20]（P163）在西塞羅筆下，官吏治理著人民，而法律作為最高的理性，治理著官吏。[22]（P181）羅馬法律制度主要實(shí)踐于私法領(lǐng)域，但同樣深刻體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)人們的強(qiáng)烈信念：由法律而不是由專橫的權(quán)力來(lái)提供私人糾紛解決方案。[23]（P5）在中世紀(jì)的歐洲，統(tǒng)治者必須在法律之下的統(tǒng)治（rule under law）是社會(huì)占據(jù)統(tǒng)治地位的信念。[24]（P38）近代祛魅以來(lái)，法治抽離宗教底色，直面權(quán)力的專橫來(lái)證立法治的價(jià)值，正如洛克所指出的，法治的真實(shí)含義就是對(duì)一切政體下的權(quán)力都有所限制。[25]（P92）可見(jiàn)，并非是規(guī)范的法屬性，而是法要控制的權(quán)力及其屬性，構(gòu)成了法治的邏輯起點(diǎn)。法治的雙重內(nèi)涵，是針對(duì)權(quán)力功能差異而采取控制方略，“依法而治”限制的是執(zhí)行權(quán)力，“良法”要規(guī)范的則是立法權(quán)力。

五、全面依法治國(guó)與黨內(nèi)法規(guī)

黨的十八大以來(lái)，“全面從嚴(yán)治黨”與“全面依法治國(guó)”深度融合，超越鄧小平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法治的功能性關(guān)系，進(jìn)入到體系性聯(lián)結(jié)，集中體現(xiàn)在黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）第一次把“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的五大部分之一，作為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo);《決定》第一次提出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。

但是，必須指出的是，前述所論都是“黨內(nèi)法規(guī)”與“法治”之關(guān)系，而非“黨內(nèi)法規(guī)”與“法”的關(guān)系。首先，《決定》言明的是黨內(nèi)法規(guī)體系屬于法治體系，并不是黨內(nèi)法規(guī)屬于法體系;再者，依法執(zhí)政要求的是“黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政”“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，這是對(duì)黨治國(guó)管黨的方式的要求，而不是對(duì)治國(guó)治黨的依據(jù)的屬性的論斷。重點(diǎn)不在于是否依“法”而治，而在于管黨治黨的“法治方式”?？梢?jiàn)，不能簡(jiǎn)單地從“依法治國(guó)”“依法執(zhí)政”切割出“依法”，更不能據(jù)此推出其中的“法”包括“國(guó)家法律”和“黨內(nèi)法規(guī)”的結(jié)論。簡(jiǎn)言之，全面依法治國(guó)之下的依規(guī)治黨，就是要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治黨管黨，同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)本身應(yīng)當(dāng)是良善的。

“全面從嚴(yán)治黨”與“全面依法治國(guó)”深度融合的理論根基，源自黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)法治與政治文明之關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)。習(xí)近平在一系列講話中，從政治文明和現(xiàn)代化的視野深刻分析了法治與人治的關(guān)系，揭示了法治與現(xiàn)代化、法治與政治文明的內(nèi)在關(guān)系，深化了厲行法治的理論基礎(chǔ)。[26]2014年，在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，他指出：“法治和人治問(wèn)題是人類政治文明史上的一個(gè)基本問(wèn)題，也是各國(guó)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中必須面對(duì)和解決的一個(gè)重大問(wèn)題?？v觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)不是較好解決了法治和人治問(wèn)題的?！边@一論述意義重大，第一，它突破了過(guò)去將法治局限于國(guó)家治理框架中的觀點(diǎn)，而從更為廣闊深遠(yuǎn)的“政治文明”和“現(xiàn)代化”的大視域下來(lái)觀察和評(píng)價(jià)法治。這將法治與包括國(guó)家制度、政黨制度等在內(nèi)的政治制度政治文明緊密聯(lián)系起來(lái)，將法治作為政治制度現(xiàn)代化的核心價(jià)值。第二，將法治與人治定位為政治文明的基本問(wèn)題和現(xiàn)代化的重大問(wèn)題，從而將法治界定為現(xiàn)代政治文明的本質(zhì)性特征，構(gòu)成了社會(huì)主義現(xiàn)代化的內(nèi)在內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。

2015年，在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上，習(xí)近平更是直接指出，“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民?！薄鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”成為法治的關(guān)鍵功能。用法治來(lái)管控權(quán)力，構(gòu)成了政治文明和現(xiàn)代化的核心。凡是權(quán)力，無(wú)論國(guó)家與政府權(quán)力，還是政黨的權(quán)力，抑或社會(huì)權(quán)力，都必須依循法治而為，權(quán)力造福人民的功能方能得以發(fā)揮。因此，只有“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，才能不斷開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面。

我們黨作為社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政和黨自身的法治建設(shè)，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的關(guān)鍵所在。習(xí)近平指出：“我們必須把依法治國(guó)擺在更加突出的位置，把黨和國(guó)家工作納入法治化軌道，堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，依靠法治解決各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。”[27]黨內(nèi)法規(guī)制度及其體系覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政和黨的自身建設(shè)的各個(gè)方面。只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的全面法治化，才能真正貫徹落實(shí)“全面依法治國(guó)”與“全面從嚴(yán)治黨”，并為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力的制度保障。

六、黨內(nèi)法規(guī)之定位：法治規(guī)范

綜上，黨的十八大以來(lái)，在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局下，黨內(nèi)法規(guī)之屬性定位并未改變，仍然屬于黨的制度，更確切地，屬于黨內(nèi)規(guī)范。同時(shí)，在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略和中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總目標(biāo)下，基于法治與政治文明的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)從過(guò)去符合憲法和法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步升級(jí)到“法治化”階段。黨內(nèi)法規(guī)法治化意味著將法治技術(shù)、價(jià)值、理念“完整徹底”地融入黨內(nèi)法規(guī)及其體系之中。在這樣的認(rèn)識(shí)下，本文提出以“法治規(guī)范”來(lái)定位“黨內(nèi)法規(guī)”，以凸顯黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系。“法治規(guī)范”并非定位黨內(nèi)法規(guī)之實(shí)然屬性，而重在刻畫(huà)黨內(nèi)法規(guī)與法治深度交融的應(yīng)然定位。

若以更為開(kāi)闊的視野觀察，黨的十八屆四中全會(huì)之前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)合法化的討論，也可視為是黨內(nèi)法規(guī)法治化的初級(jí)表述。所謂黨內(nèi)法規(guī)合法化，即指黨內(nèi)法規(guī)要符合憲法和法律。1982年《憲法》第五條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h的十二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，并把這一規(guī)定作為“一項(xiàng)極其重要的原則”。1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第六條將“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，不得與國(guó)家法律相抵觸”作為黨內(nèi)法規(guī)制定原則之一。黨的十八大之后，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出“憲法為上、黨章為本”的基本要求，黨內(nèi)法規(guī)制定必須“以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神與要求”?！吨贫l例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》也都將“是否同憲法和法律不一致”作為黨內(nèi)法規(guī)（草案）、規(guī)范性文件審核或?qū)彶閮?nèi)容之一。

不過(guò)，黨內(nèi)法規(guī)合法化只能被認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)法治化的初級(jí)狀態(tài)。原因在于：第一，合法化的標(biāo)準(zhǔn)是憲法和法律等實(shí)定法，而非法治;第二，合法化的要求是“守法”，憲法和法律僅是底線標(biāo)準(zhǔn);第三，合法化僅要求不得逾越憲法和法律邊界，但邊界之內(nèi)，則是憲法和法律不得侵入的自治領(lǐng)域。概言之，合法化下的黨內(nèi)法規(guī)，其主色調(diào)是黨的制度，而非法治。

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)在合法化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步升級(jí)到“法治化”階段。與合法化相比，黨內(nèi)法規(guī)法治化意味著：第一，在標(biāo)準(zhǔn)上，不僅僅符合國(guó)家法律，也要符合法治原則;第二，法治化也要求“守法”，但并非底線，法治構(gòu)成規(guī)范的主色調(diào);第三，法治化不分邊界，法治貫徹始終。1簡(jiǎn)言之，將法治技術(shù)、價(jià)值、理念完整徹底地融入黨內(nèi)法規(guī)及其體系之中，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)法治化的核心要義。

“法治規(guī)范”之定位，是“全面依法治國(guó)”與“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局深度融合的具體體現(xiàn)，為黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)、理念完善和功能發(fā)揮指明了正確方向。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的法治化仍在路上，還存在著諸多理論和實(shí)踐的重大難題。我們必須以堅(jiān)守中國(guó)特色社會(huì)主義法治的基本價(jià)值和理念為指導(dǎo)，以改革創(chuàng)新的精神，持續(xù)加快黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以保證建黨100周年時(shí)能夠形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

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Reflection on the Orientation of Party Regulations

CHEN Ji-li1，JIANG Yan-fei2

（1.School of Pubic Management，F(xiàn)ujian Agriculture and Forestry University，F(xiàn)uzhou 350002，China;

2.School of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：There are two different problems in the system of rule of law between the nature of inner-party laws and regulations and that of inner-party laws and regulations. In order to prove the viewpoint of legalization of inner-party laws and regulations，it is difficult for the theory to be self-consistent and may lead to misunderstandings in practice by extending the attribution of inner-party laws and regulations to the concept of law. Xi Jinpings exposition on the intrinsic relationship between the rule of law and modern political civilization clarifies the theoretical basis for the legalization of laws and regulations within the Party. The “four comprehensive” strategy and the general goal of the socialist rule of law system with Chinese characteristics put forward the construction path and goal of the rule of law within the Party，but it did not change the normative attribute of the rules within the Party. The inner-party laws and regulations are going beyond the stage of legitimacy and are deeply integrated with the rule of law，becoming the “rule of law norms”.

Key Words：inner-Party system;Party regulations;soft law;norms of rule of law