逆城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)資源配置

張強(qiáng) 霍露萍

摘 要：首先出現(xiàn)在大城市地區(qū)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，是進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化階段的客觀趨勢(shì)。以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，以逆城鎮(zhèn)化推進(jìn)城市發(fā)展要素與鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源有機(jī)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)要素雙向流動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本途徑。當(dāng)前實(shí)施城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待解決的問(wèn)題，是適應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，存在著城市要素進(jìn)入鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的阻礙。應(yīng)以空間格局的調(diào)整帶動(dòng)資源配置和體制機(jī)制的調(diào)整，以城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相得益彰促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：逆城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2019）05-0034-08

一、逆城鎮(zhèn)化是進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化階段首先在大城市地區(qū)出現(xiàn)的趨勢(shì)

眾所周知，20世紀(jì)70年代國(guó)外提出過(guò)描述各國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程軌跡的S形曲線，提出了城市化進(jìn)程在25%—30%和60%—70%時(shí)出現(xiàn)的兩個(gè)拐點(diǎn)。但很少有人介紹過(guò)，20世紀(jì)70年代以后還有對(duì)城市化后續(xù)進(jìn)程的進(jìn)一步研究，在人口城市化率達(dá)到“天花板水平”以后，人口流動(dòng)在各類地區(qū)和各類規(guī)模聚居點(diǎn)的走勢(shì)，分析的結(jié)果是提出了分散化的概念。分散化或疏散化的概念，描述了進(jìn)入較高工業(yè)化、城市化階段以后，人口城市化走勢(shì)所出現(xiàn)的變局，即大都市區(qū)內(nèi)部的郊區(qū)化現(xiàn)象和大都市區(qū)向外的逆城市化現(xiàn)象。

有研究者認(rèn)為，城市發(fā)展階段經(jīng)歷了城市化、郊區(qū)化、逆城市化、再城市化四個(gè)變化過(guò)程（Klaassen等[1]（P288），1981），將“逆城市化”視為城市發(fā)展的必經(jīng)階段。就逆城市化階段本身，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其內(nèi)涵界定存在諸多解釋。國(guó)外學(xué)者對(duì)逆城市化內(nèi)涵理解的演進(jìn)大致可分三階段。第一階段是20世紀(jì)70年代，以Berry為代表的學(xué)者認(rèn)為逆城市化是人口的分散過(guò)程。Brian J. L. Berry[2]（P17）（1976）根據(jù)Tisdale在1942年提出城市化概念的基礎(chǔ)上推理而提出了逆城市化的概念，將逆城市化看作是一個(gè)人口分散的過(guò)程，并認(rèn)為20世紀(jì)70年代美國(guó)城市化歷程的轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)來(lái)臨，逆城市化已經(jīng)取代城市化而成為塑造這個(gè)國(guó)家居住模式的主導(dǎo)力量。之后，1978年，Daniel Vining and Thomas Kontuly在《大都市地區(qū)人口分布的國(guó)際比較》一書(shū)中指出，在20世紀(jì)70年代前后，工業(yè)化國(guó)家一直延續(xù)著中心城人口的數(shù)量隨著向邊遠(yuǎn)地區(qū)和外圍地區(qū)流動(dòng)而逐漸下降的趨勢(shì)。第二階段始于20世紀(jì)80年代，以Fielding為代表的學(xué)者認(rèn)為逆城市化是一種城市等級(jí)的轉(zhuǎn)變，人口向中小城市或大都市區(qū)的邊緣地帶流動(dòng)。A. J. Fielding[3]（P5）（1982）分析了1950—1980年西歐人口再分配情況，并以法國(guó)為例做出實(shí)證分析認(rèn)為，逆城市化并不是城市人口減少的結(jié)果，而是指郊區(qū)地帶以外的大都市區(qū)域的低密度擴(kuò)張。Moreno[4]（P79）（1987）對(duì)西班牙人口分布的研究得出的結(jié)論是，初期的逆城市化是以中小城市的人口增長(zhǎng)為特征。Arroyo[5]（P97）（2001）認(rèn)為在大都市地區(qū)人口的重新分布是城市層次和等級(jí)的轉(zhuǎn)變，并且是向更少的等級(jí)和多級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變。第三階段是20世紀(jì)90年代前后，以Mitchell為代表的學(xué)者認(rèn)為逆城市化是鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)方式。Cloke[6]（P18）（1985）從農(nóng)村的角度對(duì)逆城市化進(jìn)行了解釋，并認(rèn)為逆城市化就是農(nóng)村復(fù)興。Champion and Watkins[7]（P28）（1991）提出，在20世紀(jì)70年代和80年代，人們逐漸從城市向鄉(xiāng)村遷移，同時(shí)由于技術(shù)進(jìn)步、通信改善及農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程加快等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口增加，有利于農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展。Mitchell[8]（P17）（2004）認(rèn)為逆城市化模式就是在大城市中克服傳統(tǒng)的工業(yè)城市化及集中的模式，是與后工業(yè)化的城市發(fā)展和農(nóng)村城市化有關(guān)。Feinerman[9]（P1035）等（2011）基于以色列農(nóng)村的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，逆城市化的結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)人口規(guī)模達(dá)到最優(yōu)水平，并且增加了農(nóng)村居民人均福利水平。

我國(guó)對(duì)于逆城市化的研究始于20世紀(jì)80年代末，在不同進(jìn)展階段出現(xiàn)過(guò)不同的解釋。第一種解釋是截至20世紀(jì)末，主要是對(duì)國(guó)外關(guān)于逆城市化問(wèn)題的轉(zhuǎn)述。張善余[10]（P62）（1987）通過(guò)研究發(fā)達(dá)國(guó)家逆城市化的特點(diǎn)，提出逆城市化并非城市化發(fā)展的倒退，而是城市發(fā)展的一個(gè)新階段。逆城市化的出現(xiàn)具有一定的積極意義，同時(shí)也帶來(lái)了不少問(wèn)題。其積極意義表現(xiàn)在改善了人口和生產(chǎn)分布的不平衡狀況，縮小了城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展;負(fù)面意義表現(xiàn)在大城市人口出現(xiàn)萎縮，經(jīng)濟(jì)蕭條，財(cái)政出現(xiàn)赤字等。周一星[11]（P9）（1995）認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化是指人口從大城市和主要的大都市區(qū)向小的都市區(qū)甚至非都市區(qū)遷移的一種分散化過(guò)程。徐和平[12]（P49）（1996）認(rèn)為逆城市化就是城市的分散，這種分散型城市使長(zhǎng)期困擾城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題趨于消失，使城市經(jīng)濟(jì)、文化等向郊區(qū)及遙遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村擴(kuò)散，促使整個(gè)社會(huì)生活質(zhì)量得到提高。單德啟[13]（P4）（1997）認(rèn)為，逆城市化現(xiàn)象的本質(zhì)是由于人們追求更高生活質(zhì)量所出現(xiàn)的城市生態(tài)化、田園化及在更高層次上的勞動(dòng)力、資金、技術(shù)和信息等由城市向鄉(xiāng)村的回返，是城市化的對(duì)立和互補(bǔ)。黃小花[14]（P9）（1997）認(rèn)為國(guó)外逆城市化是為解決大城市地區(qū)“城市病”問(wèn)題，意指發(fā)展中小城鎮(zhèn)，所以，我們應(yīng)該吸取經(jīng)驗(yàn)，防止出現(xiàn)重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家的覆轍，應(yīng)該控制大城市，合理發(fā)展中小城鎮(zhèn)。第二種解釋認(rèn)為逆城市化是一種郊區(qū)化或“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。石憶邵[15]（P25）（1999）認(rèn)為逆城市化與郊區(qū)化在本質(zhì)上沒(méi)有區(qū)別，而且城市化過(guò)程本身是不可逆的，所以逆城市化的提出是欠科學(xué)的。王旭[16]（P12）（2002）和孫群郎[17]（P19）（2005）認(rèn)為，逆城市化是城市分散化發(fā)展的繼續(xù)，是大都市區(qū)空間規(guī)模的進(jìn)一步膨脹。邱國(guó)盛[18]（P171）（2006）提出大規(guī)模且頻繁的逆城市化現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致中國(guó)城市人口大量減少，同時(shí)也會(huì)在很大程度上抑制中國(guó)的城市化進(jìn)程。鄭衛(wèi)等[19]（P55）（2008）從城市發(fā)展歷程、人口空間分布和城市形態(tài)演變的角度分析，提出“逆城市化”實(shí)質(zhì)是遠(yuǎn)郊化。部分學(xué)者認(rèn)為由于我國(guó)城鄉(xiāng)制度不同導(dǎo)致人口從城市向農(nóng)村的流動(dòng)，實(shí)際上是一種偽“逆城市化”現(xiàn)象（趙曉罡等[20]（P79），2010;段學(xué)慧[21]（P85），2014;陳彬[22]（P31），2015;曹宗平等[23]（P93），2016）。易文彬[24]（P192）（2015）認(rèn)為市民轉(zhuǎn)為農(nóng)民且從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”才是真正的逆城市化。還有部分學(xué)者認(rèn)為“民工荒”和小城鎮(zhèn)熱等促使大規(guī)模城市人口回流到農(nóng)村的現(xiàn)象即為逆城市化現(xiàn)象，為解決這一現(xiàn)象，應(yīng)著力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)（廖筠[25]（P15），2003;蔡之兵等[26]（P66），2014;薛選登等[27]（P37），2017;齊紅倩等[28]（P16），2018）。第三種解釋認(rèn)為逆城市化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。張強(qiáng)[29]（P26）（2016）認(rèn)為，應(yīng)從趨勢(shì)、道路、規(guī)制三個(gè)不同層面去理解逆城鎮(zhèn)化，混淆逆城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)和道路是造成對(duì)它產(chǎn)生某些誤解甚至抵制的認(rèn)識(shí)原因之一;逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的本質(zhì)是各種發(fā)展要素由中心城市向外擴(kuò)散，從城市地區(qū)進(jìn)入鄉(xiāng)村地區(qū)，最終可能達(dá)到的效果是縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，促成鄉(xiāng)村的復(fù)興。陳伯君[30]（P53）（2007）認(rèn)為逆城市化發(fā)展是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的手段，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有重要的實(shí)踐意義。唐任伍等[31]（P36）（2017）提出逆城市化不僅僅是向農(nóng)村的回歸，還包括以人口為載體的城市文明和生活習(xí)慣向農(nóng)村的擴(kuò)散和普及，同時(shí)緩解城鄉(xiāng)之間和對(duì)立和矛盾，推動(dòng)農(nóng)村的快速發(fā)展。李培林[32]（P61）（2017）提出逆城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上與城鄉(xiāng)一體化是一致的。李鐵[33]（P60）（2018）認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化就是在城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段時(shí)，人口的就業(yè)、居住、消費(fèi)以及投資從城市向郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展的現(xiàn)象，同時(shí)逆城鎮(zhèn)化為鄉(xiāng)村振興的實(shí)施創(chuàng)造條件。沈東[34]（P107）（2018）提出逆城鎮(zhèn)化不是反城市化，其發(fā)生、發(fā)展的實(shí)踐邏輯與整體的城市化相一致，都是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，滿足人類對(duì)美好生活的追求。

綜上述可見(jiàn)，對(duì)逆城鎮(zhèn)化的公認(rèn)的理解，是人口流動(dòng)從向大城市地區(qū)，特別是向大城市地區(qū)的中心城市集中為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟亓飨虼蟪鞘械耐鈬貐^(qū)和非大城市地區(qū)，從主要向大型聚落流動(dòng)轉(zhuǎn)向同時(shí)更多地向中小聚落流動(dòng)，呈現(xiàn)出中小城鎮(zhèn)發(fā)展更快的現(xiàn)象。當(dāng)然，國(guó)內(nèi)也存在著對(duì)于逆城鎮(zhèn)化的批判性的，甚至不承認(rèn)的觀點(diǎn)，比如認(rèn)為中國(guó)不可能也不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象;也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)可以跨過(guò)“逆城鎮(zhèn)化”階段而直接進(jìn)入“再城鎮(zhèn)化”階段。值得注意的是，長(zhǎng)期研究郊區(qū)化的孫群郎[35]（P74）（2019）提出，在城市發(fā)展的過(guò)程中始終存在著聚集與擴(kuò)散兩種相反相成、對(duì)立統(tǒng)一的運(yùn)動(dòng)，它們共同推動(dòng)了城市空間的發(fā)展演進(jìn);聚集擴(kuò)散論是對(duì)于城市發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，因此具有一定的科學(xué)性和實(shí)踐指導(dǎo)意義;而所謂“再城鎮(zhèn)化”并非一個(gè)自然歷史進(jìn)程，并不構(gòu)成城鎮(zhèn)化的一個(gè)階段，它的出現(xiàn)也并不具有必然性。

我們之所以討論“逆城鎮(zhèn)化”，并非是為了模仿或跟隨國(guó)外的學(xué)術(shù)概念。討論這個(gè)話題的實(shí)質(zhì)在于：是否承認(rèn)在我國(guó)會(huì)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化這樣一種帶有趨勢(shì)性的、階段性的現(xiàn)象，對(duì)待這種客觀趨勢(shì)可否報(bào)以否認(rèn)和抵制的態(tài)度，是否應(yīng)該在承認(rèn)并認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上采取積極的政策策略將其引入正確的軌道。至于究竟以什么樣的用語(yǔ)來(lái)描述這種現(xiàn)象和趨勢(shì)（比如稱之為逆城市化、郊區(qū)化、疏散化、分散化、去集中化、去中心化、轉(zhuǎn)型發(fā)展，等等），并不妨礙對(duì)于這種客觀趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，否認(rèn)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)所導(dǎo)致的后果，就是由于缺乏對(duì)于逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的正確引導(dǎo)而造成大城市地區(qū)城鄉(xiāng)接合部亂象的無(wú)序蔓延（張強(qiáng)[36]（P11），2011）。

二、疏解中心城功能是順應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)、帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略行動(dòng)

逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象并不是在一國(guó)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%—80%時(shí)一夜之間出現(xiàn)的，也不是在各個(gè)地區(qū)同時(shí)發(fā)生的。按照我國(guó)對(duì)于城市的分類，它首先出現(xiàn)在超大、特大型城市地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。類似北京這樣最早出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的超大城市地區(qū)，較早提出城市發(fā)展建設(shè)重心向遠(yuǎn)郊轉(zhuǎn)移的規(guī)劃，率先實(shí)施疏解中心城的功能，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口向外圍轉(zhuǎn)移的行動(dòng)，既是長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的內(nèi)在需要，也是順應(yīng)客觀趨勢(shì)的戰(zhàn)略措施。根據(jù)北京市2006年和2016年兩次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可看出，城鄉(xiāng)人口之間流動(dòng)使北京鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)生的變化是：第一，村莊常住人口增加。全市村莊人口由2006年的501.6萬(wàn)人增加到2016年的630.6萬(wàn)人;其中，郊區(qū)的村莊人口由354.2萬(wàn)人增加到482.8萬(wàn)人，分別增加了25.7%和36.3%。第二，各個(gè)村莊既有人口的流出，也有人口的流入。北京市村莊人口總量的增加，表明人口的流入與流出相抵后仍有絕對(duì)增加。從人口流入看，外來(lái)人口比重少于5%的村莊占村莊總數(shù)的33.2%，外來(lái)人口比重占5%—25%的村莊占村莊總數(shù)的34.1%，外來(lái)人口比重超過(guò)50%的占村莊總數(shù)的17.7%;并且，這種增加并非限于城鄉(xiāng)接合部地區(qū)?？梢?jiàn)，非農(nóng)村原住人口進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)不是一種理論推導(dǎo)，城鄉(xiāng)融合也已成為不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。非農(nóng)村原住人口進(jìn)入郊區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)形式有多種多樣，有以創(chuàng)業(yè)興業(yè)，有以參與都市農(nóng)業(yè)，有以觀光旅游，有以休閑度假，有以第二居所，有以常住通勤，等等各種形式。這些“城市要素”所進(jìn)入的那些村莊，不但沒(méi)有衰落，反而興旺發(fā)達(dá)。第三，村莊所減少的人口，主要是原住的戶籍農(nóng)業(yè)人口，不但絕對(duì)量減少，而且比重不斷下降。2006年，全部村莊的農(nóng)業(yè)人口為287.5萬(wàn)人，占村莊常住人口的57.3%;其中郊區(qū)為248.7萬(wàn)人，占全部郊區(qū)村莊常住人口的70.2%。2016年，全部村莊的農(nóng)業(yè)人口減少到230.9萬(wàn)人，占村莊常住人口的36.6%;其中郊區(qū)減少到207.4萬(wàn)人，占全部郊區(qū)村莊常住人口的43.0%。北京市和郊區(qū)村莊的戶籍農(nóng)業(yè)人口比重在10年間分別下降了21.3個(gè)百分點(diǎn)和27.2個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)此可見(jiàn)，雖然在工業(yè)化過(guò)程中農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷向中心城和其他城鎮(zhèn)流動(dòng)遷移，但是大城市郊區(qū)村莊的居住人口總量并非處于“減少”，而是處于增加的趨勢(shì)（這同用人口城鎮(zhèn)化率來(lái)推算“鄉(xiāng)村人口”的簡(jiǎn)單結(jié)論恰好相反）;在村莊居住人口中，減少的是那些從事農(nóng)業(yè)的人口，增加的是那些從事非農(nóng)就業(yè)的人口;由于居住人口總量增加、從事農(nóng)業(yè)的居住人口比重下降，村莊人口的職業(yè)構(gòu)成總體上發(fā)生了趨于非農(nóng)化的變遷;而這種變化也反映出，在逆城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)下，部分地區(qū)村莊的居住人口已形成了“原住的農(nóng)業(yè)工作者+原住的非農(nóng)業(yè)工作者+非原住的工作者”多種職業(yè)共同居住格局;這些農(nóng)村地區(qū)的功能，也已經(jīng)由過(guò)去以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者居住為主的單一功能，逐步轉(zhuǎn)向“農(nóng)業(yè)+生態(tài)+非農(nóng)業(yè)”構(gòu)成的多樣化產(chǎn)業(yè)與功能。也就是說(shuō)，相當(dāng)一部分村莊所固有的“農(nóng)村功能”正在向“鄉(xiāng)村功能”轉(zhuǎn)變（張強(qiáng)[37]（P210），2006）。這種轉(zhuǎn)變從其內(nèi)在機(jī)理看，生成于作為大城市地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)自身所具有的生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多功能，在最近20多年已經(jīng)因其參與主體（他們兼具從業(yè)的主體和居住的主體）向多樣化變化而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)功能的多樣化。

可見(jiàn)，以中心城市外圍人口增加或外向流動(dòng)為典型特征的逆城鎮(zhèn)化，早已不是一種理論假設(shè)或推斷，而是一種明顯的現(xiàn)實(shí)。其原因在于：一方面，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了出現(xiàn)這種趨勢(shì)的階段，各種要素、各類主體實(shí)際上已經(jīng)由各種通道大量地進(jìn)入了農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)和村莊;另一方面，更重要的是，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家提出了一系列有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方針政策，并加快改善了農(nóng)村地區(qū)引入外部要素的環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)造出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有利條件。黨的十六大以后，中央作出兩個(gè)趨向的重要論斷，提出我國(guó)總體上已到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十七大提出建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度和公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合的要求。黨的十八大提出形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，將推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置作為健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制的主要改革舉措，提出鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會(huì)組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)。黨的十九大確定了進(jìn)入新時(shí)代以后實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的目標(biāo)，將堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)平等交換作為振興鄉(xiāng)村的基本原則之一，從以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)到經(jīng)由城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，體現(xiàn)出了在新時(shí)代走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中，加快城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)對(duì)體制機(jī)制、資源配置提出了公平性、協(xié)調(diào)性的新要求。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃也提出，特大城市中心城區(qū)要適當(dāng)疏散部分經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈。

在我國(guó)統(tǒng)計(jì)的人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%以后，2014年，習(xí)近平對(duì)北京市提出疏解中心城市的非首都功能的要求，并把它作為實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”。2018年，他在談到鄉(xiāng)村振興時(shí)使用了“逆城鎮(zhèn)化”的詞語(yǔ)，提出城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)，要相得益彰。如果說(shuō)“疏解”還只是一個(gè)工作用語(yǔ)，那么“逆城鎮(zhèn)化”就已經(jīng)是一個(gè)具有理論內(nèi)涵的概念。是否可以認(rèn)為，經(jīng)歷了新中國(guó)成立70年和改革開(kāi)放40年以來(lái)漫長(zhǎng)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化歷史過(guò)程，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正在進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，即資源要素單向地流向大城市及其中心城地區(qū)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)之間、大小城市之間多向流動(dòng)，亦即城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相得益彰、農(nóng)民轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化與農(nóng)民就地就近的城鎮(zhèn)化相互充實(shí)、“進(jìn)城的”城鎮(zhèn)化與“在鄉(xiāng)村的”城鎮(zhèn)化相輔相成的階段。這種現(xiàn)象構(gòu)成了我國(guó)城鎮(zhèn)化整個(gè)歷史過(guò)程的有機(jī)組成部分。

黨的十九大報(bào)告闡釋了我國(guó)社會(huì)主要矛盾以及發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題已經(jīng)成為主要制約因素。中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)指出，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題在鄉(xiāng)村最為突出;實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求。從我們調(diào)研的情況看，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不充分、公共服務(wù)供給不充分、鄉(xiāng)村治理不充分，都普遍存在著有資源、缺要素的問(wèn)題。農(nóng)村自身可供發(fā)展建設(shè)的資源，包括固有的集體建設(shè)用地和宅基地、農(nóng)宅、庭院等固定資產(chǎn)存量龐大，自然景觀、宜居環(huán)境、鄉(xiāng)土文化、農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢(shì)明顯，但同時(shí)也存在著資金、人才、組織管理等要素供給的嚴(yán)重匱乏。從人才要素看，作為治理主體的村干部隊(duì)伍，村黨支部書(shū)記平均年齡為51.5歲，51—60歲的占48.7%，與第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)相比較沒(méi)有太大變化;在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村莊中村支書(shū)的教育程度相對(duì)較高，在村集體收入超過(guò)1億元的村莊中這一比例達(dá)到95.8%。這也反證出，如果僅僅靠農(nóng)村內(nèi)生要素而不引入外部要素、促進(jìn)城市發(fā)展要素與鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有著相當(dāng)大的難度。經(jīng)由逆城鎮(zhèn)化途徑、引入外部要素進(jìn)入農(nóng)村來(lái)緩解農(nóng)村發(fā)展有資源、缺要素的矛盾，是鄉(xiāng)村振興的主要路徑;而健全城鄉(xiāng)之間要素合理流動(dòng)機(jī)制、克服對(duì)這種流動(dòng)的障礙，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵措施。

應(yīng)按照“城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相得益彰”的思想推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，以逆城鎮(zhèn)化推進(jìn)城市發(fā)展要素與鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。通過(guò)進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)的有機(jī)融合、下鄉(xiāng)要素與集體土地的有機(jī)融合，推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)與融合發(fā)展。

三、以體制機(jī)制創(chuàng)新解決逆城鎮(zhèn)化“滯后”或“受阻”的問(wèn)題

回顧新中國(guó)成立70年，特別是改革開(kāi)放40年的絕大多數(shù)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)長(zhǎng)期處于快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化階段，主導(dǎo)趨向是農(nóng)業(yè)農(nóng)村為城市發(fā)展提供資源，促進(jìn)各類發(fā)展要素向城鎮(zhèn)集中。相對(duì)而言，支持疏散化、逆城鎮(zhèn)化方向上的規(guī)制較為薄弱，需要一個(gè)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的過(guò)程。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)之間要素合理流動(dòng)機(jī)制存在的主要問(wèn)題表現(xiàn)在：一是逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，但順應(yīng)這種趨勢(shì)的規(guī)制調(diào)整尚待及時(shí)跟進(jìn)。由于缺少允許人口向外圍流動(dòng)，尤其是進(jìn)入小城鎮(zhèn)和村莊的規(guī)制，進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、執(zhí)業(yè)、就業(yè)的外部人口在產(chǎn)業(yè)、居住等用地方面受到集體土地管理的嚴(yán)格限制，缺少在法律、規(guī)劃等規(guī)制層面認(rèn)定，往往頂著“違規(guī)”的風(fēng)險(xiǎn)。二是農(nóng)村地區(qū)部分村莊的功能已經(jīng)發(fā)生變化，但相應(yīng)的治理方式轉(zhuǎn)型尚待及時(shí)跟進(jìn)。從北京市看，沒(méi)有一產(chǎn)從業(yè)人員和一產(chǎn)從業(yè)人員占25%以下的村莊已占全部村莊的54.3%，其中郊區(qū)超過(guò)1700個(gè)村莊;在郊區(qū)的村莊中，外來(lái)人口占常住人口比重超過(guò)25%的村莊約有990個(gè)，占村莊數(shù)的28%。大量外來(lái)人口居住生活在農(nóng)村地區(qū)，成為一部分村莊的人口重要組成部分。這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了趨于高度非農(nóng)化變化的村莊，仍然延續(xù)著封閉性相對(duì)較強(qiáng)的農(nóng)村治理方式。原本只為村民提供村級(jí)公共服務(wù)和集體福利的村集體經(jīng)濟(jì)組織，往往超負(fù)荷承擔(dān)了數(shù)倍于村民的外來(lái)人口的公共服務(wù)壓力;原先以農(nóng)村集體組織成員為基礎(chǔ)的封閉性制度安排，無(wú)法解決將外來(lái)人口有序地融入的社會(huì)治理難題。三是在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中出現(xiàn)部分村莊人口“過(guò)度流失”的情況不斷加重，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移后問(wèn)題的對(duì)策尚待及時(shí)跟進(jìn)。一方面是在農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)相當(dāng)充分時(shí)從政策上仍在鼓勵(lì)“繼續(xù)轉(zhuǎn)移”，導(dǎo)致村莊空心化現(xiàn)象不斷加重;另一方面因合并基層的行政建制、撤銷基層的服務(wù)機(jī)構(gòu)等措施加大了這種“人口流失”。從北京市看，郊區(qū)外出人口占村莊戶籍人口比重超過(guò)25%的村莊近1200個(gè)（扣除平原地區(qū)的遷建村莊），約占郊區(qū)村莊數(shù)的1/3。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查與第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查相比，有幼兒園、托兒所的村莊占比出現(xiàn)下降，這個(gè)趨勢(shì)與撤點(diǎn)并校不無(wú)關(guān)系，對(duì)于農(nóng)村的衰落也有相當(dāng)影響。四是應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)工作者老齡化的現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)突出，解決老齡化問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)尚待及時(shí)跟進(jìn)。北京市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員年齡超55歲的比重，全市占40.6%，其中在主要農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展區(qū)占38.9%，在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)占43.1%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的老齡化對(duì)于落實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的各項(xiàng)措施影響很大，對(duì)于老齡化社會(huì)的服務(wù)需求也不斷加強(qiáng)，但目前缺乏完善的對(duì)策和有效的落實(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)及體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中心城市地區(qū)。五是城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)各有進(jìn)展，但促進(jìn)二者融合的對(duì)策尚待及時(shí)跟進(jìn)。長(zhǎng)期延續(xù)下來(lái)的城鎮(zhèn)建設(shè)以行政建制為界限、將各級(jí)政府所在地作為“城鎮(zhèn)”、將政府所在地以外排除在城鎮(zhèn)之外按照“農(nóng)村”建設(shè)、并限制非村民進(jìn)入的傳統(tǒng)做法，不僅強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的隔離，不僅缺乏體制機(jī)制的創(chuàng)新，而且已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的自主城鎮(zhèn)化和進(jìn)一步開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需求，不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。六是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針已經(jīng)確定，但發(fā)展建設(shè)資源配置偏重城市的傾向仍然有待扭轉(zhuǎn)。從投入看，隨著中心城市的規(guī)劃不斷調(diào)整，投入不斷加密、設(shè)施反復(fù)改造、景觀過(guò)度美化等情況實(shí)際上造成了相當(dāng)程度的浪費(fèi)。從政策看，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整、對(duì)村莊建設(shè)和存續(xù)、對(duì)集體資源的配置和管理等主要應(yīng)由農(nóng)民自主而為的事情，卻由上而下地強(qiáng)制性指示多，鼓勵(lì)支持農(nóng)民自發(fā)自愿發(fā)起和進(jìn)行的少，農(nóng)村缺少了改革開(kāi)放前期那種興高采烈、蓬勃熱情的氣氛。

在解決農(nóng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)從產(chǎn)生問(wèn)題的原因?qū)用嬷Α爸伪尽?，?jīng)由逆城鎮(zhèn)化途徑來(lái)緩解農(nóng)村發(fā)展有資源、缺要素的基本矛盾。我們認(rèn)為，無(wú)論是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不充分、公共服務(wù)供給不充分，都普遍存在著有資源、缺要素的問(wèn)題。農(nóng)村自身可供發(fā)展建設(shè)的資源，包括固有的集體建設(shè)用地和宅基地、農(nóng)宅、庭院等固定資產(chǎn)存量龐大，自然景觀、宜居環(huán)境、鄉(xiāng)土文化、農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢(shì)明顯，但同時(shí)也存在著資金、人才、組織管理等要素供給的嚴(yán)重匱乏。從資金要素看，2006年和2016年兩次農(nóng)業(yè)普查相比，農(nóng)村集體資產(chǎn)增加了3.42倍，有48個(gè)村的年集體收入超過(guò)1億元，但絕大多數(shù)村年收入在10萬(wàn)元到500萬(wàn)元之間;如果刨除土地，郊區(qū)村莊的集體資產(chǎn)，尤其是村莊可用于經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)更少，平原發(fā)展區(qū)82%的村莊、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)86%的村莊沒(méi)有村集體自營(yíng)資產(chǎn)。這也反證出，農(nóng)村如果僅靠?jī)?nèi)生資本而不引入外部資本，不促進(jìn)城市發(fā)展要素與鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有相當(dāng)大的難度。

我們認(rèn)為，在達(dá)到形成城鄉(xiāng)一體化新格局的改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，當(dāng)前應(yīng)特別注重認(rèn)真地研究并以逆城鎮(zhèn)化的空間戰(zhàn)略為引導(dǎo)，從體制機(jī)制的保障上和從資源配置的支撐上繼續(xù)調(diào)整完善支持發(fā)展要素進(jìn)入農(nóng)村、參與鄉(xiāng)村振興。

資源配置調(diào)整解決的主要問(wèn)題是在上述戰(zhàn)略行動(dòng)中，逐步扭轉(zhuǎn)各類資源配置過(guò)度偏重向中心城市集聚，適當(dāng)抑制投入不斷加密、設(shè)施反復(fù)改造、景觀過(guò)度美化等做法，在一定時(shí)期內(nèi)穩(wěn)住中心城區(qū)內(nèi)部格局，抑制不斷增強(qiáng)投資密度的沖動(dòng)，以節(jié)約空間留出未來(lái)發(fā)展的余地，以節(jié)約財(cái)力增大投向鄉(xiāng)村的份額，以節(jié)約成本減少增長(zhǎng)的代價(jià)、以外向疏解來(lái)促進(jìn)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，為大城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)及外圍地區(qū)提供必要的生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)、生活富裕和生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展的條件。振興鄉(xiāng)村雖不意味著每個(gè)村莊都恢復(fù)到過(guò)去的景象，但并不排除那些時(shí)下看似衰落的村莊能夠重新煥發(fā)活力。因此，如果對(duì)現(xiàn)有“空心村”都采取拆除的做法，可能不適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的要求。

規(guī)制調(diào)整解決的關(guān)鍵問(wèn)題是掃清對(duì)逆城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制障礙，為城市發(fā)展要素進(jìn)入郊區(qū)、參與發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造更加開(kāi)放的制度政策環(huán)境。應(yīng)按照中央在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中提出的“到2020年鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成”“到2022年鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全”的目標(biāo)，順應(yīng)趨勢(shì)，加快跟進(jìn)規(guī)制調(diào)整。

目前制約逆城鎮(zhèn)化的規(guī)制障礙主要在于土地制度和行政管理體制兩個(gè)方面。首先從土地制度看，在城鄉(xiāng)兩種土地公有制形式下，集體所有制的農(nóng)村土地形成了對(duì)于外來(lái)要素進(jìn)入的天然屏障。長(zhǎng)期延續(xù)下來(lái)的城鎮(zhèn)建設(shè)以行政建制為界限、將各級(jí)政府所在地作為“城鎮(zhèn)”、將政府所在地以外排除在城鎮(zhèn)之外按照“農(nóng)村”建設(shè)并限制非村民進(jìn)入的傳統(tǒng)做法，不僅強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的隔離，不僅缺乏體制機(jī)制的創(chuàng)新，而且已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的自主城鎮(zhèn)化和進(jìn)一步開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需求，不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。盡管改革中基層已經(jīng)涌現(xiàn)出了大量創(chuàng)新實(shí)踐，但是在集體土地上的自主城鎮(zhèn)化模式改革嚴(yán)重滯后于農(nóng)村內(nèi)生工業(yè)化模式的改革。即使在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，也始終存在著對(duì)建設(shè)用地嚴(yán)格限制而缺乏發(fā)展空間的難題;農(nóng)民的宅地庭院所固有的生產(chǎn)空間、生產(chǎn)功能的屬性被嚴(yán)重地忽視，擴(kuò)大再生產(chǎn)受到制約。這些問(wèn)題都亟待通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)制度完善與改革來(lái)掃清障礙。其次從行政管理體制看，在我國(guó)以行政等級(jí)為特點(diǎn)的城鄉(xiāng)管理體制下，各級(jí)市（鎮(zhèn)）對(duì)處于最基層的鄉(xiāng)村實(shí)際上也擁有配置資源之權(quán)。能否改變發(fā)展資源要素過(guò)于向上集中、向中心聚集的狀況，將發(fā)展資源配置更多地向下而非向上、向外而非向中心去傾斜，實(shí)質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)發(fā)展資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是城市和城鄉(xiāng)體制內(nèi)部的一場(chǎng)深刻的革命性變革。應(yīng)積極探索資源配置能夠得到上下公平的法制協(xié)調(diào)方式。再?gòu)霓r(nóng)村內(nèi)部的治理看，我國(guó)有相當(dāng)一部分村莊的功能已經(jīng)發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)的變化給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)這樣復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)，在農(nóng)村建設(shè)資源配置方面，顯然不應(yīng)滿足于原有對(duì)農(nóng)村功能的假設(shè)，不應(yīng)以村委會(huì)所轄的農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)成員多少作為依據(jù)，以免未來(lái)15—30年在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中重復(fù)出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況。

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Counterurbanization，Rural Revitalization and Urban-rural Resource Allocation

ZHANG Qiang，HUO Lu-ping

（College of Economics and Public Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：Counterurbanization in metropolitan areas is an inevitable trend of entering a stage of intensive urbanization. Implementing the equalization of urban-rural basic public services with new type of urbanization，and promoting the combination of urban development factors and rural superior resources in the process of counterurbanization are two primary ways to realize the bilateral mobility of factors and the development of urban-rural integration. The obstacle in the current implementation of urbanization and rural revitalization is the backward institutional innovation in adapting to counterurbanization，which is also a barrier to the entry of urban factors into rural areas and the urban-rural integration. Therefore，the spatial pattern should be properly changed in order to promote the adjustment of resource allocation and institutional mechanism. And urbanization and counterurbanization should be combined so as to promote rural revitalization.

Key Words：counterurbanization;urban-rural integration;rural revitalization