ACS模式下內(nèi)部控制研究

楊雁

【摘要】 ?為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融和信息技術(shù)的發(fā)展，更好地為金融機構(gòu)提供安全高效便捷的資金清算服務(wù)，中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱ACS）于2014年在全國推廣上線。ACS扁平化、集中化、信息化的業(yè)務(wù)處理模式，在精簡崗位、實現(xiàn)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化處理、提高會計核算質(zhì)量的同時，也使得業(yè)務(wù)風(fēng)險集中、系統(tǒng)風(fēng)險層級提高等問題凸顯。相應(yīng)地，對風(fēng)險管理的手段和防范措施也必將隨之產(chǎn)生一系列的變革。在此背景下，文章以2017年9月最新頒布的COSO《企業(yè)風(fēng)險管理框架》對ACS模式下內(nèi)部控制機制進(jìn)行梳理，分析ACS模式下會計核算的風(fēng)險環(huán)節(jié)，找出管理中的關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)，從而不斷完善和加強內(nèi)控管理，有效防范和化解會計核算風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】 ??ACS;集中核算;內(nèi)部控制

【中圖分類號】 ?F233 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）14-0040-04

一、ACS模式下內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀

ACS系統(tǒng)于2014年在全國上線運行，會計核算形式和管理方式都有所變化，如何在新的核算環(huán)境下，實施有效的控制，全面防范風(fēng)險亟待解決。為此，總行支付司先后下發(fā)了《中國人民銀行會計集中核算管理規(guī)定》《中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》《中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作規(guī)范》等文件。這些文件和操作規(guī)范從崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、信息管理、憑證填寫方面為各分支機構(gòu)在ACS模式下如何進(jìn)行業(yè)務(wù)操作和內(nèi)部管理提供了有針對性的指導(dǎo)，各分支機構(gòu)圍繞這方面也開展了調(diào)研工作。中國人民銀行鄭州中心支行課題組（2015），以河南省營業(yè)部為例，分析了ACS核算模式下對風(fēng)險管理帶來的影響，并提出合理化建議。鄧建軍、朱桔花等（2016）從人民銀行會計工作現(xiàn)狀出發(fā)，分析了數(shù)據(jù)大集中下掣肘會計管理的因素，提出了優(yōu)化會計管理的方案。尹月麗（2016）闡述了ACS上線后的風(fēng)險變化，分析了ACS上線對事后監(jiān)督工作的影響，對事后監(jiān)督工作的改革提出了合理化建議。

總的來看，目前，對ACS集中核算下的風(fēng)險和控制研究大都從特定的某個角度出發(fā)，還沒有從整體框架來研究。本文試圖根據(jù)COSO最新理論，分析ACS集中核算下內(nèi)部控制制度的構(gòu)建，從而有效防范集中核算下的各類風(fēng)險，做好金融核算工作，維護(hù)金融穩(wěn)定，保障貨幣政策的有效實施。

二、COSO最新理論介紹

美國COSO委員會于1985年成立，多年來致力于研究內(nèi)部控制理論，COSO 報告為內(nèi)部控制的建立和實施提供了可行性整體框架，目前一些西方中央銀行也吸收COSO框架的內(nèi)容建立內(nèi)控體系。

我國財政部2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和人民銀行2006年發(fā)布的《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》采用了1992年發(fā)布的COSO內(nèi)部控制框架中的要素和內(nèi)容。但在內(nèi)部控制框架運行的幾十年中，一些組織雖然已經(jīng)建立了完善的內(nèi)部控制體系，仍然出現(xiàn)了舞弊、破產(chǎn)、倒閉等問題，因此，COSO組織從更高的視角來考慮組織的管理活動以及當(dāng)前內(nèi)部控制體系存在的局限性，即從風(fēng)險整合的角度出發(fā)為組織創(chuàng)造價值并為組織實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)提供合理的保障。

2017年9月COSO《企業(yè)風(fēng)險管理框架》正式發(fā)布，其核心內(nèi)容是將風(fēng)險管理框架劃分為五大要素20項原則（如圖1所示）。COSO委員會在發(fā)布《企業(yè)風(fēng)險管理框架》時承諾發(fā)布《配套案例》，將首次針對高等教育、政府機構(gòu)、金融服務(wù)業(yè)等9個不同領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行展示。2017年的COSO最新框架理論在內(nèi)控管理方面的應(yīng)用更為實際和全面，且更具針對性。

（圖略）

三、ACS模式下面臨的主要風(fēng)險及內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）面臨的主要風(fēng)險

1.操作風(fēng)險。從各分支機構(gòu)來看，ACS系統(tǒng)對于受理單證的初始審核、初始信息錄入、參數(shù)調(diào)整和開銷戶等業(yè)務(wù)還需要由營業(yè)部柜面人員完成，依然存在因工作疏忽或能力不足導(dǎo)致的操作風(fēng)險。

2.道德風(fēng)險。ACS系統(tǒng)下，會計核算更加依賴于網(wǎng)絡(luò)和信息化處理，除了面臨傳統(tǒng)的會計道德風(fēng)險，網(wǎng)絡(luò)信息化下的財務(wù)舞弊具有很大的隱蔽性。

3.制度風(fēng)險。ACS系統(tǒng)下，流程化的核算方式需要與之配套的內(nèi)部控制制度加以約束，如制度訂立的可操作性不強，缺乏時效性、一致性和有效監(jiān)督就可能造成工作中的管理偏差。

4.運行效率風(fēng)險。包括：賬務(wù)數(shù)據(jù)處理速度產(chǎn)生的系統(tǒng)運行風(fēng)險;系統(tǒng)異常風(fēng)險;系統(tǒng)功能不完善和遺留問題;系統(tǒng)運行過程中出現(xiàn)網(wǎng)點斷電、網(wǎng)絡(luò)中斷的風(fēng)險。

5.信息技術(shù)風(fēng)險。ACS上線運行，實現(xiàn)了會計核算和數(shù)據(jù)的集中，同時通過綜合前置子系統(tǒng)，ACS系統(tǒng)又與各金融機構(gòu)系統(tǒng)相連，各系統(tǒng)風(fēng)險集中于ACS，容易爆發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全問題，對交易連續(xù)性、完整性、安全性產(chǎn)生威脅。

6.數(shù)據(jù)保管風(fēng)險。ACS下所有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集中在業(yè)務(wù)處理中心，如果發(fā)生數(shù)據(jù)的丟失和錯誤，將造成整個ACS系統(tǒng)鏈條的癱瘓，使得人民銀行賬務(wù)無法正常處理;大量數(shù)據(jù)可通過微型存儲載體或者遠(yuǎn)程進(jìn)行傳輸，如出現(xiàn)未經(jīng)授權(quán)人員登錄系統(tǒng)接觸數(shù)據(jù)進(jìn)行拷貝和傳輸，將導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)丟失或泄露。

（二）內(nèi)部控制現(xiàn)狀

自ACS上線以來，不論總行層面還是各分支機構(gòu)均采用科學(xué)的程序和方法對會計核算進(jìn)行了控制和監(jiān)督，形成了ACS模式下內(nèi)部控制機制。

1.機構(gòu)和職責(zé)劃分控制。

（1）合理設(shè)置組織機構(gòu)。ACS模式下，分別設(shè)立運管中心、業(yè)務(wù)處理中心、營業(yè)網(wǎng)點和業(yè)務(wù)監(jiān)督中心。從業(yè)務(wù)處理上看，這種網(wǎng)點負(fù)責(zé)原始憑證的審核及影像上傳，由業(yè)務(wù)處理中心進(jìn)行會計處理，再由事后監(jiān)督部門進(jìn)行審驗的方式，形成了崗位監(jiān)督機制，使得各分支機構(gòu)的部分操作性風(fēng)險得到了系統(tǒng)控制。從管理上看，運管中心、業(yè)務(wù)處理中心、營業(yè)網(wǎng)點的職權(quán)設(shè)置形成了參數(shù)設(shè)置維護(hù)與審批相分離，用戶、機構(gòu)的設(shè)置維護(hù)與審批的相分離，有效防范了各類越權(quán)和舞弊事件。

（2）不相容職務(wù)相分離。在ACS模式下，對職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，業(yè)務(wù)趨于同質(zhì)化，并制定了詳細(xì)的辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，同時總行制定了詳細(xì)的不相容崗位不得兼任的情況，職責(zé)的有效劃分和執(zhí)行，形成了相互制約、協(xié)調(diào)配合的內(nèi)控機制，具體如圖2所示。（圖略）

（3）授權(quán)審批控制。ACS模式下對開銷戶、參數(shù)維護(hù)、賬務(wù)調(diào)整、查詢查復(fù)業(yè)務(wù)、同城票據(jù)科目掛賬和銷賬等重點業(yè)務(wù)和風(fēng)險點環(huán)節(jié)采取了授權(quán)審批控制，有效防范了風(fēng)險。

2.會計系統(tǒng)控制。ACS環(huán)境下，人總行通過《中國人民銀行會計基本制度》《中國人民銀行會計集中核算管理規(guī)定》《中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》等制度，明確了會計人員崗位責(zé)任、會計標(biāo)準(zhǔn)、科目設(shè)置、會計憑證、會計賬簿、賬務(wù)處理、會計簽章和財務(wù)會計報告的處理程序以及會計檔案管理?！吨醒脬y行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作規(guī)范》從具體業(yè)務(wù)層面，詳細(xì)說明每項業(yè)務(wù)的辦理流程。這些制度的建立和有效實施保障了ACS環(huán)境下會計核算工作的實施以及會計資料的真實、準(zhǔn)確、完整。

3.人力資源控制。根據(jù)《中國人民銀行會計基本制度》中關(guān)于“會計人員”的相關(guān)規(guī)定，一是把好人員準(zhǔn)入關(guān)，要求人員上崗需具備會計從業(yè)資格并接受崗位培訓(xùn)。二是通過崗位輪換、重要人員強制休假等制度，嚴(yán)防舞弊案件。三是通過離崗審計嚴(yán)防各類風(fēng)險。四是在人員后續(xù)培訓(xùn)方面，總行ACS業(yè)務(wù)處理中心每年組織培訓(xùn)，不斷提高人員素質(zhì)。

4.內(nèi)部監(jiān)督控制。ACS模式下，營業(yè)部自身形成內(nèi)部控制的自我監(jiān)督第一防線。紀(jì)檢部門、內(nèi)審部門、事后監(jiān)督部門、會計部門和支付結(jié)算部門各司其職形成監(jiān)督合力。

5.信息系統(tǒng)控制。信息系統(tǒng)控制一方面是要加強對ACS系統(tǒng)本身控制，另一方面是要利用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)進(jìn)行內(nèi)部控制。

（1）對ACS系統(tǒng)的控制。包括：對ACS系統(tǒng)終端采取加固、防病毒和漏洞偵測措施;通過限定操作人員進(jìn)入ACS系統(tǒng)的方式保障網(wǎng)絡(luò)安全;制定應(yīng)急處置預(yù)案，進(jìn)行應(yīng)急演練，提高應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力。嚴(yán)格會計核算信息用戶管理，制定查閱手續(xù)和信息存放介質(zhì)的安全管理辦法。

（2）利用系統(tǒng)自身控制。ACS模式下實現(xiàn)了交易驅(qū)動型賬務(wù)處理，同時系統(tǒng)提供了更多的自動校驗功能，無需人工干預(yù)。綜合前置子系統(tǒng)的上線減少了憑證傳遞環(huán)節(jié)，防范了部分操作風(fēng)險。業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)、會計數(shù)據(jù)信息管理子系統(tǒng)、檔案管理子系統(tǒng)的同步使用，提高了會計工作的電子化和自動化水平。業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)對開銷戶、系統(tǒng)參數(shù)維護(hù)、核算部門在非工作時間處理業(yè)務(wù)及時推送事后監(jiān)督進(jìn)行事中監(jiān)督。

6.財產(chǎn)保全控制。ACS模式下，主要通過內(nèi)部和外部（與開戶金融機構(gòu)）賬務(wù)核對的方式保障資產(chǎn)安全。在外部賬務(wù)核對方面，《中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》分別規(guī)定了對賬時間、對賬要求。在內(nèi)部對賬方面延用了《中國人民銀行會計基本制度》中定期核對的內(nèi)容。

7.內(nèi)部報告控制。2017年總行下發(fā)了《關(guān)于明確中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)運行管理工作機制的通知》，要求各省級運管中心按時報送ACS業(yè)務(wù)運行報告，同時建議報告中增加本省業(yè)務(wù)辦理情況分析，增強了內(nèi)部管理信息報送的時效性。

四、基于最新COSO理論梳理ACS內(nèi)部控制的問題

（一）公司治理與企業(yè)文化方面

（表略）

表1對ACS模式下公司治理與企業(yè)文化要素中包括的5項原則是否健全進(jìn)行了簡單分析，存在的問題具體包括：

（1）員工與內(nèi)部控制文化融合性有待加強。目前主要依靠培訓(xùn)、宣傳的形式進(jìn)行文化傳播，而通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和激勵機制促進(jìn)個人價值和部門價值、個人履職和央行履職之間相融度的措施較少。

（2）人力資源管理存在瓶頸。ACS模式下，由于業(yè)務(wù)上移，人員隊伍普遍萎縮，高學(xué)歷人員不足，出現(xiàn)了人員短缺和人員過剩的雙重局面，這也是各分支機構(gòu)營業(yè)部門普遍反映的問題。

（二）戰(zhàn)略與目標(biāo)設(shè)定

從表2來看，戰(zhàn)略與目標(biāo)設(shè)定方面暫不存在問題。

（三）風(fēng)險管理執(zhí)行

由表3可以看出，在風(fēng)險管理執(zhí)行這一要素中主要存在以下問題：

（1）風(fēng)險識別和評估手段有待提高。人民銀行的內(nèi)控實踐偏向操作層面開展，對于決策風(fēng)險、系統(tǒng)風(fēng)險的評估比較欠缺，且對風(fēng)險的識別還停留在對單個業(yè)務(wù)操作定性的簡單分析。業(yè)務(wù)運行管理中沒有風(fēng)險自動暴露機制，某些風(fēng)險的潛伏期比較長。沒有建立規(guī)范的風(fēng)險報告制度、風(fēng)險評價制度和風(fēng)險計量技術(shù)。

（2）風(fēng)險控制措施不足?，F(xiàn)有內(nèi)控管理制度相對薄弱且較為分散;缺少操作風(fēng)險指引，核算工作既受到會計部門的管理又接受支付部門的指導(dǎo)，制度建設(shè)缺乏統(tǒng)一性，一定程度上影響內(nèi)控執(zhí)行效力。

（3）信息系統(tǒng)控制水平有待提高。各分支機構(gòu)業(yè)務(wù)受理人工處理程度高，易發(fā)生操作風(fēng)險。如對于原始憑證審核還處于純手工狀態(tài)，例如印鑒管理、票據(jù)真?zhèn)巫R別、票面審核;票據(jù)授權(quán)審批方面，目前采用的紙質(zhì)單據(jù)人工授權(quán)存在剛性約束差的問題;大額資金匯劃和境外人民幣存款準(zhǔn)備金交存業(yè)務(wù)處于柜臺手工辦理階段，綜合前置系統(tǒng)相關(guān)功能尚未開通。

（4）事中控制發(fā)揮不充分。目前省級運管中心設(shè)在支付結(jié)算部門，其對營業(yè)部門的管理主要提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，定期的事后檢查。事后監(jiān)督以次日的非現(xiàn)場監(jiān)督為主，但是此時賬務(wù)已處理完畢，起不到風(fēng)險防范的作用。對開銷戶、系統(tǒng)參數(shù)維護(hù)、核算部門在非工作時間處理業(yè)務(wù)及時推送事后監(jiān)督進(jìn)行實時監(jiān)督，但業(yè)務(wù)推送時已經(jīng)辦理完畢，與次日監(jiān)督?jīng)]有差異，起不到事中控制的作用。

（5）應(yīng)急演練缺乏模擬環(huán)境?？绲貐^(qū)跨核算主體之間配合的應(yīng)急演練較少，缺少應(yīng)急演練模擬環(huán)境，造成應(yīng)急演練實戰(zhàn)性不強。

（四）審查和修訂

（表略）

從表4來看，目前ACS環(huán)境下，主要由總行進(jìn)行ACS系統(tǒng)完善、業(yè)務(wù)拓展、環(huán)境變化等方面的風(fēng)險評估和績效衡量，并進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。各分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)操作層面尚缺乏風(fēng)險識別和篩查規(guī)范性程序的指引，在風(fēng)險再篩查持續(xù)改進(jìn)方面同樣缺乏相應(yīng)的風(fēng)險提前暴露機制。

（五）信息、溝通和報告

目前，人民銀行尚未建立內(nèi)部控制信息交流平臺，內(nèi)部控制信息橫向交流較差。尤其是在集中核算的大背景下，加強各分支機構(gòu)營業(yè)部門之間、分支機構(gòu)中國庫部門、貨幣金銀部門、營業(yè)部門、會計部門、支付部門之間的信息對接，進(jìn)行內(nèi)控信息的橫向交流，有利于及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的問題，及時預(yù)警。詳見表5。（表略）

五、完善ACS模式下內(nèi)部控制建議

（一）構(gòu)建內(nèi)部控制治理環(huán)境和文化

1.合理調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，加強培訓(xùn)力度。對于要害崗位人員定期輪換，加大人員在營業(yè)部門、支付部門、會計部門的合理流動，逐步培養(yǎng)復(fù)合型人才。將培訓(xùn)安排從管理人員擴(kuò)大到一般核算人員，為會計人員構(gòu)建職業(yè)規(guī)劃，提供差異的成長機制和晉升通道，調(diào)動其工作積極性。

2.引導(dǎo)個人價值與組織目標(biāo)相統(tǒng)一。通過合理的晉升、考核、培訓(xùn)機制不斷提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)，對于及時堵塞漏洞、避免風(fēng)險事件的優(yōu)秀核算人員給予獎勵，減少失職瀆職的風(fēng)險，克服人為因素對內(nèi)部控制運行的不利影響。

（二）建立風(fēng)險識別和評估程序

1.不斷提高風(fēng)險識別手段。風(fēng)險識別是針對可能影響央行履職，帶來核算、資金風(fēng)險的所有內(nèi)外部因素加以識別，是風(fēng)險評估的基礎(chǔ)，常用的識別手段包括流程分析法、風(fēng)險調(diào)查舉例法、失誤分析法和SWOT分析法。

2.建立風(fēng)險評價和報告制度。目前人民銀行的風(fēng)險評價基本是定性評價，對于定量分析的難度較大，首先要建立風(fēng)險管理數(shù)據(jù)庫，對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，然后再引入評價方法，并建立風(fēng)險評估報告制度。

（三）進(jìn)一步完善風(fēng)險應(yīng)對措施

1.加強內(nèi)部控制制度建設(shè)?？傂袑用娼y(tǒng)籌考慮，形成系統(tǒng)統(tǒng)一的、操作性強的內(nèi)部控制制度。建議總行出臺ACS系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作、系統(tǒng)運行和監(jiān)督檢查等方面的詳細(xì)統(tǒng)一制度，同時對系統(tǒng)的現(xiàn)有風(fēng)險點進(jìn)行識別，配套出臺《ACS操作風(fēng)險指引》，針對ACS系統(tǒng)易出現(xiàn)問題的業(yè)務(wù)進(jìn)行逐項梳理，并據(jù)以制定出審核重點，優(yōu)化操作流程，做到業(yè)務(wù)操作定型化。

2.完善系統(tǒng)功能。針對目前系統(tǒng)功能的不足，在廣泛征求各分支機構(gòu)合理化意見和建議的基礎(chǔ)上，及時增補完善有關(guān)功能。如完善ACS系統(tǒng)軟硬件配套：開設(shè)電子核印功能，票據(jù)真?zhèn)巫詣幼R別和憑證OCR自動識別的輔助審核功能;將授權(quán)審批納入系統(tǒng)控制;提升系統(tǒng)自動化、智能化水平，進(jìn)一步拓展綜合前置功能模塊;加快系統(tǒng)間互聯(lián)互通，一方面盡快實現(xiàn)ACS系統(tǒng)和貨幣金銀系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)系統(tǒng)間關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)自動觸發(fā)，另一方面加快推進(jìn)ACS系統(tǒng)與金融機構(gòu)系統(tǒng)對接，通過系統(tǒng)自動進(jìn)行處理，減少人工干預(yù)。

3.加強事前預(yù)警和事中控制。將不常發(fā)生容易產(chǎn)生處理失誤的業(yè)務(wù)在ACS系統(tǒng)中設(shè)立監(jiān)控條件，進(jìn)行事前防控和事中實時監(jiān)控?？傂锌舍槍Ψ种C構(gòu)的日常差錯建立差錯數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行事前預(yù)警。監(jiān)督部門對風(fēng)險較大的業(yè)務(wù)在業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)中設(shè)置強制監(jiān)督條件，實現(xiàn)業(yè)務(wù)監(jiān)督的同步。

4.加強應(yīng)急管理。建議總行開發(fā)模擬演示平臺，在仿真環(huán)境下進(jìn)行業(yè)務(wù)操作試驗，同時可由總行統(tǒng)一開展應(yīng)急演練，模擬總行系統(tǒng)癱瘓情景，開展多地區(qū)聯(lián)合演練，增強應(yīng)急處置的實戰(zhàn)能力。

（四）完善內(nèi)部信息溝通機制

1.建立完善的ACS數(shù)據(jù)倉庫，配套實現(xiàn)與TCBS 系統(tǒng)、會計綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)、貨幣發(fā)行系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合，使用通用接口，使信息在統(tǒng)計口徑差異時實現(xiàn)可轉(zhuǎn)換。

2.建立內(nèi)部控制信息管理平臺。在集中核算的背景下，動態(tài)監(jiān)控包括ACS、TCBS、貨幣金銀系統(tǒng)，建立覆蓋集中核算業(yè)務(wù)的預(yù)警機制。提供各分支機構(gòu)營業(yè)部門橫向交流平臺，反映各分支機構(gòu)崗位職責(zé)、內(nèi)部檢查、制度建設(shè)等方面的信息。

3.完善數(shù)據(jù)資料和檔案資料庫系統(tǒng)，通過設(shè)置操作員權(quán)限進(jìn)行共享，消除信息孤島現(xiàn)象。J

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