房產(chǎn)稅的職能探析

韋霞

摘 ?要：明確房產(chǎn)稅的職能定位是合理設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅的前提條件，是實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅改革目標(biāo)的重要保障。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，房產(chǎn)稅不宜普遍征收，導(dǎo)致房產(chǎn)稅的財(cái)政職能弱化，經(jīng)濟(jì)職能凸顯，其中又以調(diào)節(jié)收入分配為首要職能。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅;稅收職能;收入分配

基金項(xiàng)目：本文為攀枝花學(xué)社科聯(lián)項(xiàng)目《攀枝花市房產(chǎn)稅稅率設(shè)計(jì)研究》階段性成果（SKL2015A22）。

一、房產(chǎn)稅改革的歷程

2003年10月14日，十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的房產(chǎn)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！?至此，房產(chǎn)稅改革被提上議程。2006年3月，十屆人大四次會(huì)議《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推進(jìn)物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！?2010年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》，提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。2011年1月，滬渝兩地開(kāi)始房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，標(biāo)志著房產(chǎn)稅的改革進(jìn)入了新的階段，一度成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。與營(yíng)改增不同的是，房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍未能迅速推開(kāi)，一度使得公眾懷疑房產(chǎn)稅改革是否進(jìn)入了停滯階段。但是，回顧近幾年的兩會(huì)，我們不難發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅的身影：2012年兩會(huì)提出“改革房地產(chǎn)稅收制度”，2014年兩會(huì)提出“做好房地產(chǎn)稅方法相關(guān)工作”，2018年兩會(huì)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，2019年兩會(huì)明確“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。從去年的“穩(wěn)妥推進(jìn)”到今年的“穩(wěn)步推進(jìn)”，暗示著房地產(chǎn)稅正在漸行漸近，房地產(chǎn)稅立法的出臺(tái)或?qū)⒖赡茉?021年。

房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)稅體系中的一個(gè)重要稅種，其改革的主要目標(biāo)是對(duì)個(gè)人居住用房在持有環(huán)節(jié)征稅，改變現(xiàn)行房產(chǎn)稅對(duì)“個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)”免稅的政策。這一改革連接了經(jīng)濟(jì)、政治、法律和社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)方面，觸動(dòng)了中央政府、地方政府、房地產(chǎn)商、銀行和持有房產(chǎn)的居民的各方利益，帶有強(qiáng)烈的制度轉(zhuǎn)型意味。無(wú)論贊成還是反對(duì)，房產(chǎn)稅改革已是大勢(shì)所趨，改與不改，已無(wú)爭(zhēng)議的價(jià)值。目前，我們需要的是正確認(rèn)識(shí)房產(chǎn)稅，明確房產(chǎn)稅的職能定位，以便推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的順利進(jìn)行。

二、房產(chǎn)稅的職能

稅收職能是由稅收本質(zhì)決定的，內(nèi)在于稅收分配過(guò)程中的基本功能，它是稅收自身固有的，因此是抽象的，無(wú)條件的。理論上，一般認(rèn)為稅收具有“三職能”：財(cái)政職能、經(jīng)濟(jì)職能、監(jiān)督職能。任何一個(gè)稅種，都具備這三個(gè)職能，只是不同稅種對(duì)三個(gè)職能的體現(xiàn)程度會(huì)有所差異。其中，財(cái)政職能和經(jīng)濟(jì)職能主要取決于稅制設(shè)計(jì)，監(jiān)督職能主要取決于征管效率。目前，房產(chǎn)稅還處于稅制改革和設(shè)計(jì)階段，因此本文主要從稅制設(shè)計(jì)的角度，來(lái)討論房產(chǎn)稅的職能定位，即對(duì)財(cái)政職能和經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行探析。

（一）房產(chǎn)稅的財(cái)政職能定位

財(cái)政職能指的是稅收籌資財(cái)政收入的能力，這是稅收最基本的職能。有人認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革可以加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)，在營(yíng)改增之后為地方政府提供支柱稅種。本文認(rèn)為，受各種條件的制約，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，房產(chǎn)稅很難成為地方主體稅種，其財(cái)政職能的定位非常有限。如果房產(chǎn)稅成為主體稅種，要充分發(fā)揮財(cái)政職能，那么在進(jìn)行稅制設(shè)計(jì)時(shí)，從征稅范圍來(lái)看必然是普遍征收，稅收優(yōu)惠較少。這會(huì)在很大程度上引起公眾的反感，降低公眾的稅收遵從度，引發(fā)集體抗稅，從而無(wú)法順利推進(jìn)改革進(jìn)程，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。究其原因，其一，房產(chǎn)稅作為直接稅，納稅人需要在房產(chǎn)保有期間終身自行繳納，并且是用其他稅后收入繳納，征稅對(duì)象與稅源分離，即使年收入為零，也需要繳納。因此房產(chǎn)稅是所有稅種中最能增強(qiáng)納稅人“稅意識(shí)”的稅種，也是最能引起納稅人“稅痛感”的稅種。其二，房產(chǎn)稅通常以房產(chǎn)的評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)，需要政府組織評(píng)估，納稅人完全不能控制稅額的大小，納稅籌劃空間非常有限，容易產(chǎn)生被“剝削”的感覺(jué)。其三，現(xiàn)階段納稅人權(quán)利未得到有效保護(hù)，公眾話語(yǔ)權(quán)缺失，對(duì)政府財(cái)政收支決策的影響微乎其微，對(duì)稅收“用之于民”的感受不足，對(duì)政府缺乏信任。因此，我國(guó)的房產(chǎn)稅在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)應(yīng)該是選擇性征收，只涉及很小比例的人群，從而這種房產(chǎn)稅的職能定位就不應(yīng)該是打造主體稅種與籌資財(cái)政收入，而是出于調(diào)控的意圖。

（二）房產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)職能定位

經(jīng)濟(jì)職能是指稅收分配對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的影響。政府利用稅收的經(jīng)濟(jì)職能，通過(guò)征稅對(duì)象的選擇、稅率的設(shè)計(jì)以及稅收優(yōu)惠的運(yùn)用等，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，調(diào)節(jié)不同主體的經(jīng)濟(jì)利益，從而協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

從目前的研究來(lái)看，房產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)職能主要集中于三個(gè)方面的討論：一是調(diào)控房?jī)r(jià)，二是調(diào)節(jié)收入分配，三是引導(dǎo)合理消費(fèi)。

1.調(diào)控房?jī)r(jià)

房產(chǎn)稅改革的一個(gè)重要背景就是近十多年我國(guó)房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，系統(tǒng)宏觀調(diào)控政策收效甚微。因此很多人寄希望于房產(chǎn)稅能夠使房?jī)r(jià)大幅下降。但是，房產(chǎn)價(jià)格受多重因素的影響。房產(chǎn)成本、供求關(guān)系、貨幣政策、稅收政策、收入水平都會(huì)影響房產(chǎn)價(jià)格，房產(chǎn)稅只是其中之一。在我國(guó)目前收入差距巨大、土地資源稀缺、地價(jià)節(jié)節(jié)高漲的環(huán)境下，房產(chǎn)稅的開(kāi)征根本無(wú)法逆轉(zhuǎn)我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中房產(chǎn)上揚(yáng)這一趨勢(shì)，只是會(huì)使房?jī)r(jià)上漲的幅度緩一點(diǎn)，但并不足以成為促進(jìn)房?jī)r(jià)理性回歸的主要工具，其調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的效力只是輔助性的，甚至不及限購(gòu)、保障性住房建設(shè)等手段有力。

2.調(diào)節(jié)收入分配

在稅收理論中，調(diào)節(jié)收入分配是稅收非常重要的功能。相對(duì)于流轉(zhuǎn)稅而言，直接稅通常被認(rèn)為是最具收入調(diào)節(jié)功能的稅類，典型的如個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅。相對(duì)于規(guī)模龐大的隱性個(gè)人所得稅收入，房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的作用更容易實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，因?yàn)榉慨a(chǎn)不可隱匿，房產(chǎn)稅難以偷逃。因此，對(duì)特定房產(chǎn)的財(cái)富存量征收房產(chǎn)稅能夠降低納稅人的可支配收入。有多套房的人、住豪宅的人，適當(dāng)?shù)貫樨?cái)政收入多作一些貢獻(xiàn)，這符合支付能力原則。但是如果房產(chǎn)稅收入的規(guī)模過(guò)小，其調(diào)節(jié)作用也非常有限。因此，要充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的收入調(diào)節(jié)功能，在稅制設(shè)計(jì)時(shí)，除了限制征稅范圍外，還需要考慮適當(dāng)提高邊際稅率。

3.引導(dǎo)合理消費(fèi)

房產(chǎn)稅改革之后，考慮到房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)，更多的普通家庭會(huì)選擇購(gòu)買小戶型住房，更多地考慮免稅范圍內(nèi)的住房。由于居民家庭住房消費(fèi)偏好的改變，為適應(yīng)市場(chǎng)城需求，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也有意提供更多的小戶型住房，這有利于促進(jìn)土地的節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。為了實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的這一調(diào)節(jié)功能，在稅制設(shè)計(jì)時(shí)，需要合理制定免稅面積。此外，房產(chǎn)稅的開(kāi)征增加了擁有多套住房的成本，房產(chǎn)投資或投機(jī)的收益會(huì)減少，這會(huì)在一定程度上降低高收入人群對(duì)房產(chǎn)的投資或投機(jī)需要，從而使更多的房產(chǎn)回歸其本身的“居住”功能。

三、小結(jié)：

通過(guò)上述分析，本文認(rèn)為現(xiàn)階段房產(chǎn)稅的財(cái)政職能弱于經(jīng)濟(jì)職能，房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)重在發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能。而經(jīng)濟(jì)職能中，第一層次是調(diào)節(jié)收入分配，第二層次是引導(dǎo)合理消費(fèi)，第三層次是調(diào)控房?jī)r(jià)。原因在于調(diào)節(jié)收入分配的根本目的是促進(jìn)社會(huì)公平，而公平正是稅收的首要原則。事實(shí)上，滬渝兩地關(guān)于房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法中都明確提出，征收房產(chǎn)稅的目的是合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)。在正確認(rèn)識(shí)房產(chǎn)稅職能的基礎(chǔ)上，為了充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)職能，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的改革目標(biāo)，在設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅時(shí)，需要重點(diǎn)考慮以下稅制設(shè)計(jì)問(wèn)題：（一）征稅范圍。從調(diào)節(jié)收入分配的角度來(lái)看，房產(chǎn)稅的征稅范圍不應(yīng)是普遍征收。因此，在確定征稅范圍時(shí)需要考慮農(nóng)村住房與城鎮(zhèn)住房、存量房與新購(gòu)房、普通住宅與豪宅、一套房和多套房的稅收差異。（二）稅率。從稅收公平的角度來(lái)看，房產(chǎn)稅的稅率形式應(yīng)選擇比例稅率。在此基礎(chǔ)上為了更好地發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入的職能，不應(yīng)該采用單一的比例稅率，而是要區(qū)分房產(chǎn)的不同類型和檔次設(shè)計(jì)不同的稅率，要考慮采用差別稅率或累進(jìn)稅率。（三）計(jì)稅依據(jù)。計(jì)稅依據(jù)是決定稅負(fù)的主要因素之一，是事關(guān)房產(chǎn)稅能否體現(xiàn)稅收公平的原則性問(wèn)題。房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)的設(shè)計(jì)主要涉及選擇房產(chǎn)余值、房產(chǎn)交易價(jià)格還是房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格，在選擇時(shí)既要考慮相關(guān)金額的易獲取性，還要考慮其能否體現(xiàn)房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1] 胥玲，邢麗. 基于國(guó)際比較視角正確認(rèn)識(shí)房產(chǎn)稅職能[J].稅務(wù)研究， 2012（10）.

[2] 石子印. 我國(guó)房產(chǎn)稅：屬于與功能定位[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索， 2013（05）.

[3] 唐明. 房地產(chǎn)稅改革為何啟而難動(dòng)[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)， 2013（08）.

作者簡(jiǎn)介：

韋 ?霞（1977-），副教授，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，主要研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)。