圍繞“人”加大鄉(xiāng)村振興的制度性供給

葉興慶

專(zhuān)家簡(jiǎn)介：

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院研究員、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼獲得者。先后在國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心從事“三農(nóng)”政策研究，多次參加中央文件起草組工作。著有《中國(guó)邊緣地帶的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》《現(xiàn)代化與農(nóng)民進(jìn)城》《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)利分割問(wèn)題研究》等學(xué)術(shù)著作，在《經(jīng)濟(jì)研究》《管理世界》《求實(shí)》《改革》《人民日?qǐng)?bào)》等權(quán)威報(bào)刊發(fā)表文章多篇。多次接受新華社、人民日?qǐng)?bào)、中央電視臺(tái)等媒體采訪解讀中央“三農(nóng)”政策。多次獲中央國(guó)家機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心優(yōu)秀調(diào)研成果獎(jiǎng)。

在工業(yè)化、城市化過(guò)程中，資源要素容易從鄉(xiāng)村往城市流動(dòng)，客觀上容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展遭遇各種危機(jī)。在我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展到目前的節(jié)點(diǎn)上，黨的十九大報(bào)告提出要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展危機(jī)的重大舉措。促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，增加投入是關(guān)鍵。在增加對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展物質(zhì)上的投入的同時(shí)，還要關(guān)注鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的人力資本投入問(wèn)題。

目前，城鄉(xiāng)人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生歷史性變革，這是千年未有之變局。鄉(xiāng)村人口總量和占比在持續(xù)下降，從2011年開(kāi)始我國(guó)城鎮(zhèn)人口超過(guò)鄉(xiāng)村人口，從2014年開(kāi)始我國(guó)城市就業(yè)總量開(kāi)始超過(guò)鄉(xiāng)村就業(yè)總量，2017年鄉(xiāng)村人口占全國(guó)人口的41.5%，鄉(xiāng)村就業(yè)占全國(guó)就業(yè)總量的45%。第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占全社會(huì)就業(yè)的比重從1996年開(kāi)始低于50%，到2017年下降到27%。鄉(xiāng)村人口、鄉(xiāng)村就業(yè)、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比的下降，是現(xiàn)代化的成果，是必由之路，是一種規(guī)律。但與此同時(shí)，必須高度重視鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整以后，留給鄉(xiāng)村的是老齡化。由于計(jì)劃生育，中國(guó)整個(gè)社會(huì)老齡化提前到來(lái)，而這一問(wèn)題在鄉(xiāng)村更為明顯。青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)村老齡人口比重比明顯比全國(guó)平均水平、城市比重都要高。比如說(shuō)60歲以上人口占比，2016年鄉(xiāng)村地區(qū)是19%，比全國(guó)水平要高將近3個(gè)百分點(diǎn)，比城市要高接近5個(gè)百分點(diǎn)。

在此背景下，培育新型職業(yè)農(nóng)民就顯得尤為重要。中國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城有一個(gè)特點(diǎn)，就是精英移民特點(diǎn)，年輕的、文化程度高的先走，年齡大的、文化程度低的沉淀在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，這就是目前中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力面臨的突出問(wèn)題。2016年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局全國(guó)農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)結(jié)果和第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)顯示：從性別構(gòu)成來(lái)看，農(nóng)民工這個(gè)群體里面的男性比重，要高于留在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的比重;從文化程度構(gòu)成來(lái)看，農(nóng)民工群體和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員群體差異明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員群體中低文化程度人員占比超過(guò)農(nóng)民工，農(nóng)民工群體中高文化程度人員占比要比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員高?！?017年全國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》顯示：新型職業(yè)農(nóng)民50歲以下占75%左右，50歲以上占20%多。

在勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移這樣一種必然趨勢(shì)下振興鄉(xiāng)村，必須重視鄉(xiāng)村的人力資本開(kāi)發(fā)。要通過(guò)制度性供給，破除鄉(xiāng)村人力資本瓶頸。從整個(gè)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，希望在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中有一部分城市教師、干部能夠告老還鄉(xiāng)，甚至我們也提出新的概念，例如“新鄉(xiāng)賢”，把這些新的力量注入到鄉(xiāng)村里面，改善鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)，提高鄉(xiāng)村治理水平。更重要的是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，鄉(xiāng)村對(duì)人才有新的需求。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的還是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)里面的方向是培育職業(yè)農(nóng)民，這也是全國(guó)農(nóng)廣校系統(tǒng)正在大力推動(dòng)的一項(xiàng)工作。

據(jù)調(diào)查，目前大概60%的新型職業(yè)農(nóng)民有外出務(wù)工的經(jīng)歷，或在外面打工，或在外面上過(guò)大學(xué)，還有的當(dāng)過(guò)村干部、農(nóng)技推廣員和企業(yè)管理人員等。那么，未來(lái)我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，寄予厚望的還應(yīng)該是“三鄉(xiāng)”人員，即：返鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)人員。要從 “三鄉(xiāng)”人員里面發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)更多新型職業(yè)農(nóng)民。

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的第一要?jiǎng)?wù)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多元化要求更多人才的參與，這個(gè)人才的范疇比新型職業(yè)農(nóng)民更寬泛更復(fù)雜，要求也更高。放眼國(guó)外，鄉(xiāng)村人口的構(gòu)成超出我們的想象。留在鄉(xiāng)村的人并不是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以后自然淘汰和自然沉淀的農(nóng)村的人，他們中大部分跟農(nóng)業(yè)沒(méi)有多大關(guān)系，而是跟城市有更多聯(lián)系。人才是鄉(xiāng)村振興的重要支撐，人才振興的思路要更為開(kāi)闊，這對(duì)制度性供給提出了更高的要求。

習(xí)近平總書(shū)記在2018年3月7日參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議廣東代表團(tuán)審議時(shí)指出，“一方面要繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺(tái)上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！边@就強(qiáng)調(diào)不僅僅要從農(nóng)業(yè)、從家庭農(nóng)場(chǎng)、從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的角度出發(fā)，更要從推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)的角度，圍繞“人”加大鄉(xiāng)村振興的制度性供給。

首先，要完善社會(huì)保障制度。要讓職業(yè)農(nóng)民成為一個(gè)有吸引力的職業(yè)，要給予足夠的社會(huì)地位，給予足夠的尊嚴(yán)，能夠被社會(huì)認(rèn)同。還要讓從事農(nóng)業(yè)和從事其他產(chǎn)業(yè)的人沒(méi)有明顯差異，至少在未來(lái)生活保障上沒(méi)有明顯差異，這就要完善新型職業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障制度，消除其后顧之憂。

其次，要完善農(nóng)地三權(quán)分置辦法。完善農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，核心是要對(duì)“三權(quán)”的權(quán)能進(jìn)行清晰的界定。要在保護(hù)所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，平等地保護(hù)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓新型經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民能夠放心地對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期投資。

再次，要推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。宅基地要適應(yīng)新的居住需求，建設(shè)用地要適應(yīng)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的需求。發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，發(fā)展旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，就要有一部分建設(shè)用地，建設(shè)用地的供應(yīng)和管理制度就要去適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的點(diǎn)狀分布特征。長(zhǎng)期以來(lái)，建設(shè)用地向產(chǎn)業(yè)園集中，是適應(yīng)傳統(tǒng)工業(yè)化的土地管理制度，但農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，特別是休閑農(nóng)業(yè)是要跟大自然結(jié)合的，是點(diǎn)狀的、分散式的，建設(shè)用地的管理制度要做相應(yīng)改革。

第四，要?jiǎng)?chuàng)新金融信貸制度。資金特別是財(cái)政資金怎樣更好地用到新型經(jīng)營(yíng)主體身上，信貸金融怎樣適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，是目前面臨的主要問(wèn)題。按照現(xiàn)在的辦法，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域許多東西是不能抵押的，已不再適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。成立擔(dān)保公司，拿政府信譽(yù)擔(dān)保，通過(guò)杠桿效應(yīng)撬動(dòng)更多信貸資金等都是有益嘗試，為的是能夠更好地支持新型職業(yè)農(nóng)民?！?/p>