中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷與擴(kuò)散研究

鄭石明，李佳琪，李良成

(1.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641；2.華南理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510641)

1 問題的提出

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期，經(jīng)濟(jì)體系逐漸從 “管理型”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向 “創(chuàng)業(yè)型”經(jīng)濟(jì)，各區(qū)域也將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃[1]。中央對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的正式全面號召始于2013年10月的一次國務(wù)院常務(wù)會議，會議強(qiáng)調(diào) “調(diào)動社會資本力量，促進(jìn)小微企業(yè)特別是創(chuàng)新型企業(yè)成長，帶動就業(yè)，推動新興生產(chǎn)力發(fā)展?！贝撕?，李克強(qiáng)總理在2014年9月召開的夏季達(dá)沃斯論壇上首次正式提出 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的概念， “雙創(chuàng)”逐步成為國家戰(zhàn)略，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)也成為近年來我國政府轉(zhuǎn)型發(fā)展的熱點(diǎn)問題。雙創(chuàng)風(fēng)潮從中央漫延至地方，中央與地方聯(lián)動出臺了一系列相關(guān)政策，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略的發(fā)展。據(jù)北大法律信息網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2008年9月至2017年12月，中央層面已經(jīng)出臺142份相關(guān)文件促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，這些中央文件正在轉(zhuǎn)化為地方政府具體的政策措施，成為地方政府發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的 “指南針”。

我國當(dāng)前的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展呈現(xiàn)出政策多、政策理論研究和實(shí)踐探索少的情勢，部分地區(qū)對此沒有清晰系統(tǒng)的認(rèn)識，導(dǎo)致各地區(qū)的政策執(zhí)行力度與政策執(zhí)行效果差異顯著。在此背景下，需要對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行政策變遷梳理與政策擴(kuò)散機(jī)制研究。中央及地方的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的變遷過程、變遷特征和擴(kuò)散機(jī)理是什么？以此為依據(jù)，能否找到更加良好的方式去推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展？這便是本文要研究與探求的問題。

目前，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策理論尚處于起步階段，且研究對象大多為特定受眾，不具有全局性，而本文從中國現(xiàn)實(shí)的全局角度出發(fā)，進(jìn)一步推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)理論體系的建構(gòu)和完善，有助于中央與地方政府重新審視、調(diào)整、落實(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，以增強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。為了研究創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的變遷過程與擴(kuò)散路徑問題，作者從北大法律信息網(wǎng)搜集了2000—2017年中央及地方有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的1382條政策文本，對我國的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策歷程進(jìn)行回顧，通過中央與地方層面的政策文本對比，匯總分析不同時期政策的數(shù)量與質(zhì)量變化，探尋出創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的變遷過程和擴(kuò)散機(jī)制。探索并發(fā)現(xiàn)雙創(chuàng)政策的擴(kuò)散規(guī)律，對未來政策的頒布和完善將有指導(dǎo)意義，促進(jìn)各地區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平衡發(fā)展、持續(xù)升溫，從而更好地推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略的有效落實(shí)，帶動新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

2 理論回顧與評述

2.1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)涵界定

創(chuàng)新是指運(yùn)用知識和理論，在社會生活的各種實(shí)踐領(lǐng)域中不斷產(chǎn)生新思想理論、新方法、新發(fā)明、實(shí)現(xiàn)新的價值的能力。創(chuàng)業(yè)是企業(yè)管理過程中高風(fēng)險的創(chuàng)新活動，雖然可能應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)金融、法學(xué)、管理學(xué)、教育學(xué)等多個領(lǐng)域，但是其實(shí)質(zhì)還是一種創(chuàng)新[2]。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策則是政府推進(jìn)這二者能力融合在一起，基于技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、市場創(chuàng)新等某一個或幾個創(chuàng)新點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)活動，同時挖掘創(chuàng)業(yè)能力、激發(fā)創(chuàng)新能力的一種政策。

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”概念的提出，是一項重要的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策過程，豐富了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)涵。首先， “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”中雖然 “創(chuàng)新”在后， “創(chuàng)業(yè)”在前，但是關(guān)鍵仍然在 “創(chuàng)新”上。沒有創(chuàng)新作為基礎(chǔ)和動力，持續(xù)提升投入上的數(shù)量與質(zhì)量，提供質(zhì)量上乘、客戶滿意的產(chǎn)品與服務(wù)，創(chuàng)業(yè)就不能成功實(shí)現(xiàn)。沒有實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)，相當(dāng)于空中樓閣；不能讓客戶認(rèn)可的產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，也在一定程度上成為資源的浪費(fèi)與錯配。另外，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為包含理論創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等在內(nèi)的全面創(chuàng)新找到了一個突破口，并提供了一條可行的實(shí)現(xiàn)通道。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)重點(diǎn)在于通過制度與模式創(chuàng)新，激發(fā)廣泛的創(chuàng)新活力，進(jìn)而推動技術(shù)、產(chǎn)品、管理、模式等全面創(chuàng)新，并在持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)理論與文化創(chuàng)新，在此過程中，實(shí)現(xiàn)成功創(chuàng)業(yè)。

2.2 政策變遷與政策擴(kuò)散研究述評

政策變遷本質(zhì)上是對現(xiàn)行政策進(jìn)行的動態(tài)變革活動，它本身所蘊(yùn)含的意義在于指明政策在被制定和執(zhí)行的過程中幾乎不會是像采納之初那樣一成不變的，而是在持續(xù)不斷的演化之中[3]。

從內(nèi)容上和發(fā)展進(jìn)程上看，政策變遷的發(fā)展可分為兩個階段：第一個階段主要對政策變遷的概念、內(nèi)涵、類型進(jìn)行初步研究。早期的政策變遷意指以一個或多個政策取代現(xiàn)有政策，包括新政策的采行和現(xiàn)存政策的修正或廢止[4]。政策分類方面主要有四種類型：快速的范式性政策變遷、慢速的范式性政策變遷、快速的漸進(jìn)性政策變遷、慢速的漸進(jìn)性政策變遷[5]。第二個階段重點(diǎn)研究政策變遷模型的構(gòu)建。交替循環(huán)模型 “鋸齒式”政策變遷模型、間斷平衡模型及演化模型等模型的出現(xiàn)，都在學(xué)界引起了廣泛關(guān)注。中國學(xué)者在早期對于政策變遷的研究是在政策移植和學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上由制度變遷角度進(jìn)入，早期研究主要有楊瑞龍的制度變遷三階段論[6]等。近年來國內(nèi)對政策變遷的研究帶有了一定的實(shí)證性，且較為關(guān)注政策變遷的具體過程，比如政策文獻(xiàn)量化過程中對政策變遷等問題的解釋[7]、專家參與因素的影響[8]、政策論壇會推動政策學(xué)習(xí)并引發(fā)政策變遷[9]。

政策擴(kuò)散研究開始于20世紀(jì)60年代末,首次被提出是在1969年，美國學(xué)者Walker為了解釋政策創(chuàng)新是怎樣從一個州傳遞到另一個州，他用歷史分析法解釋并提出了政策擴(kuò)散的概念[10]。從政府的角度上看，如果說 “創(chuàng)新”政府第一次采納某個政策，那么解釋政策創(chuàng)新如何在各地方傳播便形成了政策擴(kuò)散理論。從這一層面上講，當(dāng)之后有其他政府采納了某個政策時，最早采納這個政策的政府就實(shí)現(xiàn)了政策擴(kuò)散。在此之后，便開始涌現(xiàn)了大量政策擴(kuò)散領(lǐng)域的科研成果，政策擴(kuò)散成為政策科學(xué)中最為引人注目的領(lǐng)域之一[11]。

在國外，對于政策擴(kuò)散研究主要有兩個重點(diǎn)：影響因素和模型建構(gòu)。美國的早期研究中，認(rèn)為影響政策擴(kuò)散的主要因素分為四種：政治、經(jīng)濟(jì)和文化差異本身，地緣關(guān)系[12，13]，政府間的學(xué)習(xí)與競爭[14，15]，政府溝通網(wǎng)絡(luò)[16，17]。隨著研究的深入，學(xué)者們不只停留在對表面現(xiàn)象的研究，并進(jìn)一步歸納總結(jié)出一套政策擴(kuò)散的路徑模型，深入分析政府間交流傳播的渠道以供后世參考，除了S形曲線，還有陡峭的S形曲線和R曲線、非遞增擴(kuò)散模型等。隨著全球化的深化，有學(xué)者觀察到各國之間的政策影響也是存在的。隨后，國家間的政策擴(kuò)散逐漸被人關(guān)注并成為研究熱點(diǎn)，包括一些全球化影響較大的經(jīng)濟(jì)政策、管制政策、社會政策等領(lǐng)域。

國內(nèi)學(xué)者通過學(xué)習(xí)、引入及借鑒國外研究成果，開始了基于中國政策現(xiàn)狀的初步政策擴(kuò)散實(shí)踐探究。朱亞鵬等[18]、陳芳[19]分別通過對國內(nèi)外研究的梳理與整合，提出了自己對政策擴(kuò)散理論的見解；張劍等則更關(guān)注政策擴(kuò)散的量化研究[20]。另外，對政策擴(kuò)散的進(jìn)一步研究聚焦在影響因素和微觀過程兩個方面。謝俊探討了棚戶區(qū)改造政策擴(kuò)散的四大因素[21]；楊代福等基于對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的分析，提出影響擴(kuò)散的五個要素：財政資源、上級壓力、地級行政單位試點(diǎn)、下級政府誘致和臨近效應(yīng)[22]。在微觀過程方面，王浦劬和賴先進(jìn)提出了公共政策擴(kuò)散的四種基本模式：自上而下的層級擴(kuò)散模式，自下而上的政策采納和推廣模式，區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散模式以及政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散模式[23]；林雪霏結(jié)合上海、舟山、重慶三地的城市網(wǎng)格化管理，展現(xiàn)了政策擴(kuò)散過程中 “再生產(chǎn)”政策的變遷樣態(tài)[24]；朱旭峰、趙慧以城市低保制度為例，分析了社會政策創(chuàng)新在各級政府間的擴(kuò)散機(jī)制[25]。

2.3 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)外學(xué)者對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的研究還沒有完全成體系，大多數(shù)人都沒有嚴(yán)格界定出創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的范圍，很難明確指出創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的起點(diǎn)在哪里。當(dāng)前國內(nèi)外研究者的視角主要是從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)兩大主體切入：科研人員和大學(xué)生群體。Víana運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)分析了哥倫比亞科技人員在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的動機(jī)[26]；Ferrary曾提出同行間通過交流、比較會互相影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[27]；劉長江等對科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，提出了進(jìn)一步促進(jìn)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一系列對策建議[28]。肖瀟和汪濤對國家自主創(chuàng)新示范區(qū)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行了評價，認(rèn)為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策體系越來越完善，但是部門合力并未實(shí)現(xiàn)[29]；袁燕軍和趙利軍選擇首都地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行梳理評價，為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境的優(yōu)化提出了參考建議[30]。

綜合國內(nèi)外現(xiàn)有研究來看，政策變遷、政策擴(kuò)散理論、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策都有學(xué)者進(jìn)行單獨(dú)研究，但是將三者進(jìn)行交會，從政策變遷和政策擴(kuò)散的理論視角去剖析創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的研究卻很少。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本進(jìn)行數(shù)量探索與擴(kuò)散分析，得出創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策在我國變遷的大致過程與階段，與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策是如何在中央層面和地方層面擴(kuò)散的，豐富現(xiàn)有理論研究。

3 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷過程

2014年夏季達(dá)沃斯論壇之后，創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)政策逐漸演變與合并成為政策文本。2015年李克強(qiáng)總理在政府工作報告中又提出： “推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，既可以擴(kuò)大就業(yè)、增加居民收入，又有利于促進(jìn)社會縱向流動和公平正義。”各地方政府開始響應(yīng)中央號召，系統(tǒng)地出現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本。在此之前，地方層面先后有創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的政策嘗試，但中央沒有專門針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的正式發(fā)文。

3.1 中央政府層面創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷

筆者以 “創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”為核心搜索詞，在中國政府網(wǎng)雙創(chuàng)專欄、北大法律信息網(wǎng)、中國知網(wǎng)中國法律知識資源總庫、清華萬方數(shù)據(jù)庫等政策法規(guī)資料庫中檢索所有政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本。由于各數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計口徑不一，每個數(shù)據(jù)庫的查詢結(jié)果數(shù)據(jù)有些微小差距。為了減少誤差，本文統(tǒng)一使用北大法律信息網(wǎng) “北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫中的政策文本數(shù)據(jù)，以 “創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”一詞進(jìn)行模糊搜索，統(tǒng)計截止至2017年12月31日。據(jù)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，2000年之前沒有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)的正式政策出臺，從2000年開始，中央層面及地方政府的所有不重復(fù)政策文本共計1382條。自2000年以來，中央層面出臺的有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策為142條，其中國務(wù)院出臺3份正式政策文件，占2.11%；國務(wù)院各機(jī)構(gòu)出臺118份正式文件，占83.10%；中央其他機(jī)構(gòu)出臺20份正式文件，占14.09%；最高人民法院出臺1份正式文件，占0.70%。

為了應(yīng)對世界高等教育發(fā)展趨勢及我國高等教育發(fā)展需要，2008年中央政府層面發(fā)布了 《教育部高等教育司關(guān)于支持舉辦全國高校 “創(chuàng)意、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)”電子商務(wù)挑戰(zhàn)賽暨第五屆全國大學(xué)生電子商務(wù)競賽的函》，鼓勵高等教育學(xué)子的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)競賽活動，這也是第一份中央層面針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策。教育部與科技部率先關(guān)注創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展問題，并開始聯(lián)合舉辦全國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的落地發(fā)展。隨后發(fā)改委、財務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、人資部等部門也相繼在各自領(lǐng)域內(nèi)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。在李克強(qiáng)總理正式提出 “大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”之后，國務(wù)院開始發(fā)布有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策指導(dǎo)意見，中央層面主要的標(biāo)志性政策見表1。

表1 中央層面創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策標(biāo)志性文件

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)北大法律信息網(wǎng)數(shù)據(jù)整理，下同。

依據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文本統(tǒng)計的時間序列圖 (見圖1)，中央層面的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策可劃分為以下三個主要變遷階段：

圖1 2000年以來中央層面創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策數(shù)量統(tǒng)計

第一階段為政策醞釀階段。2008年以前，中央創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策尚未明晰，嚴(yán)格來講中央層面未對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確定義，且沒有正式出臺針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的具體政策，但在地方進(jìn)行了試點(diǎn)創(chuàng)新，所有試點(diǎn)工作都是在中央的指導(dǎo)下完成的。因此，在這一階段中，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的相關(guān)提法未正式出現(xiàn)在中央政策之中，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐也未真正起步。

第二階段為政策探索階段。2008—2014年，中央創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策處于探索時期?？梢詮恼劬€圖中看出，此階段的中央政策有斷續(xù)，隔年有一次政策波動，也就是說中央開始了正式的政策嘗試，但是政策數(shù)量不多、持續(xù)時間不長、政策力度并不大，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策在中央層面進(jìn)入了探索階段。

第三階段為全面推進(jìn)階段。2014年9月后，中央政策數(shù)量迅猛上升。2015年 《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》等文件，敦促各地執(zhí)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，并全面指導(dǎo)與支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)入 “萬花齊放”的階段。2017年7月，國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略 進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》，進(jìn)一步推動了大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的深化發(fā)展。

3.2 地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷

2000—2017年，各地方政府的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本數(shù)量總數(shù)為1240條。圖2顯示了各地方政府雙創(chuàng)政策數(shù)量的變化趨勢，圖3則顯示出中央與地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策數(shù)量變化過程的大致趨勢極其相似。因此，本文將地方政府在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷的過程也劃分為三個階段，并給出具體分布 (見表2)。

第一階段為政策試點(diǎn)階段。2006年以前，部分地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策初現(xiàn)。2001年，北京市政府出臺 《北京市技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)資金管理辦法》，率先帶領(lǐng)地方政府走向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策推行；2004年，廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā) 《廣西壯族自治區(qū)激勵專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干規(guī)定 (試行)》的通知出臺，代表西南部地區(qū)率先發(fā)聲，涉足創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)專業(yè)領(lǐng)域，為專業(yè)技術(shù)人員制定激勵政策；2006年， 《江蘇省人民政府關(guān)于鼓勵和促進(jìn)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策的通知》出臺，標(biāo)志著地方政府正式出臺創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策并走向開端。

圖2 2000年以來地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策數(shù)量統(tǒng)計

圖3 2000年以來中央和地方政府政策數(shù)量統(tǒng)計

第二階段為試點(diǎn)擴(kuò)散階段。2006—2014年，地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策開始呈現(xiàn)擴(kuò)散態(tài)勢，政策數(shù)量明顯上升，以北京市、江蘇省為代表的先行地區(qū)帶動其他省份進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策方面的嘗試。2008年，浙江省基于政策學(xué)習(xí)，出臺 《浙江省地方稅務(wù)局關(guān)于貫徹省委推進(jìn)創(chuàng)業(yè)富民創(chuàng)新強(qiáng)省決定的實(shí)施意見》，以政策帶動浙江省的創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)業(yè)迸發(fā)。除此之外，上海市、天津市、重慶市、湖北省、福建省、吉林省等也學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)，出臺相關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，以推動各自地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

表2 地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策三個階段與數(shù)量分布

第三階段為全面擴(kuò)散階段。2014年至今，地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策全面擴(kuò)散，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策迅猛發(fā)展，不僅是政策數(shù)量還是政策采納者數(shù)量都大幅度提高。本階段中央開始加大對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策主體的關(guān)注，先行地區(qū)在中央的支持下開始出臺創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策各類細(xì)則，深入貫徹落實(shí)中央政策；未行地區(qū)也在中央的號召下，開始了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的開展與實(shí)施，各地政策如雨后春筍迅猛增長。

考慮到不同地方政府的經(jīng)濟(jì)狀況和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展，本文還對內(nèi)地各省的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行了歸納整理，如圖4所示。江蘇、浙江作為華東地區(qū)尤其是長三角區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策開展力度最強(qiáng)的大省，在政策數(shù)量上位居前二，帶頭發(fā)揮了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的作用。

4 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散路徑與特征

在梳理了中央及地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷過程之后，其政策變遷背后的政策擴(kuò)散機(jī)理與路徑也值得深入探求。從2001年加入世界貿(mào)易組織WTO開始，我國的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易一開始是以制造業(yè)為主，而當(dāng)我國的人口紅利逐漸消退、生產(chǎn)成本無法再控制降低時，有些地區(qū)開始意識到 “中國制造”不能長久維持本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，北京市與江蘇省率先意識到應(yīng)由政府出臺相關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策，去帶動 “中國制造”轉(zhuǎn)型成為 “中國創(chuàng)造”。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策無疑可以激發(fā)更多的創(chuàng)新動力，為很多創(chuàng)新思路提供切實(shí)的政策保障，助力經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型。中央層面也在地方政府的創(chuàng)新試點(diǎn)下找到了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策開展的一般路徑。本文從以下兩個方面闡述創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散的路徑：

4.1 中央政府與地方政府之間的政策擴(kuò)散：自上而下的政策過程

在2008年之前，中央政府沒有明確的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本出臺，而地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策已經(jīng)出現(xiàn)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策主要是在地方政府試點(diǎn)。隨后北京市與各沿海省份創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策初有成效時，中央開始聚焦于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，體現(xiàn)為2008—2014年中央的政策文本數(shù)量有明顯的反應(yīng)階段，出臺創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有關(guān)政策，配合地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的有效實(shí)施。2014年中央正式號召全國各地區(qū)全面開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，國務(wù)院下達(dá)政策目標(biāo)，各地政府根據(jù)自身情況進(jìn)行本地化之后執(zhí)行政策。所以，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策在中央與地方之間的擴(kuò)散路徑為先地方政府試點(diǎn)成功引起中央政府重視，后由中央政府發(fā)動全面號召，再次輻射到各地方政府，各地政府根據(jù)具體情況具體分析出臺適合本地區(qū)的政策，激發(fā)政策創(chuàng)新和擴(kuò)散。

4.2 地方政府間的政策擴(kuò)散：S形曲線和多同心圓輻射

根據(jù)1240條地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策分析得出，各地方政府對于此政策的反應(yīng)程度不一，并不是同時開展的，由最初創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策試點(diǎn)到各地區(qū)自身創(chuàng)新到政策在各地方政府之間擴(kuò)散，有一個時空分布過程 (見圖5)。圖5中以虛線隔開的區(qū)間內(nèi)顯示的是該區(qū)間內(nèi)新增的啟動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的地區(qū)。圓圈里的數(shù)字表示截至當(dāng)年，所有已經(jīng)啟動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的地區(qū)總數(shù)，即加上當(dāng)年新增的地區(qū)在內(nèi)，共有多少地區(qū)啟動了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，也是 “政策采納者”數(shù)量，各點(diǎn)連接得到政策擴(kuò)散折線圖，由此可以歸納出地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散的特征。

圖4 地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策數(shù)量統(tǒng)計

圖5 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散的時空分布曲線

第一，在時間上，地方雙創(chuàng)政策擴(kuò)散持續(xù)化。2001—2006年，北京、廣西、江蘇三地的政策初步擴(kuò)散開來，2006年開始，每年都會持續(xù)有新的省份開啟創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的出臺與實(shí)施，且各地持續(xù)有政策擴(kuò)散，并不是曇花一現(xiàn)，尤其是隨著近幾年對 “雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的擴(kuò)散穩(wěn)步提升。這說明創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的后續(xù)政策效果是可觀的，也是有適用性的，引起了各地模仿擴(kuò)散，直到2016年西藏地區(qū)作為最后一個省份也加入了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的陣營。同時，從圖5可以觀察到，政策采納者累計數(shù)量 (出臺創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的地方政府累計數(shù)量)折線基本符合政策擴(kuò)散的漸進(jìn)主義S形曲線，與前述地方政府政策擴(kuò)散的三個階段趨同。

第二，在空間上，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策范圍在不斷擴(kuò)大。2001年的北京、2004年的廣西和2006年的江蘇，他們分別帶動了之后的華北地區(qū)、西南地區(qū)、沿海地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。2010年開始，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散至華北地區(qū)、西南地區(qū)、沿海地區(qū)，更深入內(nèi)陸地區(qū)，形成全國全方位的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策形式。此外，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策在地方間的擴(kuò)散也表現(xiàn)了一定程度的鄰近效應(yīng)，江浙、華東和西南等地區(qū)均有表現(xiàn)。總體而言，地方政府政策擴(kuò)散空間表現(xiàn)為先行試點(diǎn)地區(qū)帶動周邊地區(qū)的 “多同心圓”擴(kuò)散。

第三，各地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散動力呈現(xiàn)復(fù)雜性。影響政策擴(kuò)散的因素比較復(fù)雜，內(nèi)部因素包括政治、經(jīng)濟(jì)和領(lǐng)導(dǎo)者態(tài)度等，外部因素有學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制和公眾壓力等。一般而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、政府越透明、領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新精神越強(qiáng)的地區(qū)更容易政策創(chuàng)新。從響應(yīng)雙創(chuàng)政策的時序、政策頒布數(shù)量及地方發(fā)展水平上綜合考量，江蘇和浙江作為雙創(chuàng)政策響應(yīng)代表者，一方面是因?yàn)閮傻亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和政府透明度處于全國領(lǐng)先地位，具備創(chuàng)新的基本要素；另一方面是中央政府倡導(dǎo)影響，有外在的強(qiáng)制因素。而北京作為全國政治中心，雖然數(shù)量稍有落后，但與中央政策基本同步同質(zhì)，主要受領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新精神和垂直領(lǐng)導(dǎo)影響。雙創(chuàng)的后續(xù)采納者則是鄰近效應(yīng)和垂直影響更重，如安徽、福建等地。再者，北京、廣西等地先于中央政府出臺相關(guān)政策，可能是中央對于試點(diǎn)的初步探索，從試點(diǎn)到全國推廣，后續(xù)地方政策發(fā)布亦存在時序差異現(xiàn)象。

綜上所述，中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的擴(kuò)散模式呈現(xiàn)出復(fù)雜、持續(xù)的特征，是由地方政策試點(diǎn)擴(kuò)散到中央、再由中央下達(dá)命令回饋全國各地方的過程。

5 結(jié)論與討論

本文通過對1382條中央及地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本的梳理分析，大致能了解到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷過程及其擴(kuò)散機(jī)制，并從中發(fā)現(xiàn)了目前創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策出現(xiàn)的不足與未來可能的發(fā)展方向。

(1)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的變遷過程可分為三個階段。中央與地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策變遷都經(jīng)歷了三個過程，中央政策經(jīng)歷了政策醞釀、政策探索和全面推進(jìn)三個時期，而地方政府政策則經(jīng)歷了試點(diǎn)、試點(diǎn)擴(kuò)散與全面擴(kuò)散階段。不論是中央政府還是地方政府，從各自頒布的政策數(shù)量來分析，都可以劃分為三個政策變遷階段。第一階段，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相對敏感的地方政府率先起步，由北京、江蘇等地區(qū)作為先驅(qū)，開始創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策嘗試與試點(diǎn)研究，為中央創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的出臺奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。第二階段，地方政府繼續(xù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的探索，政府范圍逐步擴(kuò)大。中央創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策開始出臺，對于各地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有一定的肯定作用。第三階段，中央正式出臺創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，各地政府根據(jù)中央政策，再結(jié)合自身地區(qū)的實(shí)際情況，分別制定合適的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策， “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策氛圍已經(jīng)形成。

(2)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)擴(kuò)散呈中央與地方交錯、復(fù)雜、持續(xù)的特征。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散的時間和空間上，都呈現(xiàn)了交錯復(fù)雜的特征。地方政府在地方實(shí)踐中，察覺到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要性并開始實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策，由幾個創(chuàng)新省市開始試點(diǎn)后擴(kuò)散至中央層面。中央政府重視后，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策由中央向地方傳達(dá)指導(dǎo)思想和指導(dǎo)政策，向全國擴(kuò)散。在此過程中，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策一直在地方政府間有擴(kuò)散跡象，各地方向北京等先驅(qū)地區(qū)學(xué)習(xí)并加以本土化創(chuàng)新，地方政府間擴(kuò)散呈持續(xù)的特征。中央政府與地方政府之間、各地方政府之間的政策擴(kuò)散機(jī)制有明顯的特征：前者呈現(xiàn)出從 “地方先行試點(diǎn)”到 “中央認(rèn)可”再到 “中央全面推進(jìn)全國地方實(shí)施”的政策擴(kuò)散路徑，后者呈現(xiàn)出創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)先行試點(diǎn)地區(qū)帶動周邊地區(qū)的 “多同心圓”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)散模型。

(3)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策仍需要改善。一是地方政府間創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策力度差距較大， “東重西輕”傾向使不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡加劇。西藏地區(qū)在2016年才開始創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策嘗試，相比于其他先驅(qū)地區(qū)晚了整整15年，而且到目前為止僅出臺4項政策，必將導(dǎo)致該地區(qū)的創(chuàng)新活力發(fā)展落后于其他地區(qū)。西藏等地區(qū)若要在經(jīng)濟(jì)上縮小和其他地區(qū)的差距，應(yīng)該更加努力發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，激發(fā)內(nèi)在經(jīng)濟(jì)活力。中央也應(yīng)該重視解決發(fā)展不均衡現(xiàn)象，使全國各地區(qū)全面落實(shí)雙創(chuàng)政策，完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步邁入新常態(tài)。二是地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策實(shí)效有待提高。有些地區(qū)的政策響應(yīng)速度和政策數(shù)量差別不大，但是近年來其經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距卻并未由于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的出臺而減少，如東北地區(qū)和長三角地區(qū)?？赡苁怯捎趦傻卦薪?jīng)濟(jì)水平、領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)、政府透明度等內(nèi)外部因素相差較大，多種歷史與現(xiàn)實(shí)因素導(dǎo)致政策并未帶來更好的效果，也可能是由于政策擴(kuò)散中機(jī)械性的政策效仿產(chǎn)生了地區(qū)間的 “水土不服”。政策取得實(shí)效才是政策擴(kuò)散后最終需要達(dá)成的目標(biāo)。