再論日本的“南海政策”
——基于對(duì)近年《外交藍(lán)皮書》的解讀和評(píng)析

顧 全

[內(nèi)容提要]分析和比較十年來《外交藍(lán)皮書》，可以理清日本“南海政策”的大致脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)日本政府自2012年后對(duì)南海問題的重視程度明顯上升。《外交藍(lán)皮書》不僅體現(xiàn)了日本“南海政策”的根本利益與目標(biāo)、緊迫任務(wù)、原則立場(chǎng)和方法策略，也揭示了該政策與安倍政府其他戰(zhàn)略理念、區(qū)域構(gòu)想和國(guó)別外交的密切關(guān)聯(lián)。該政策為日本深度介入南海和東南亞、強(qiáng)化日美同盟、拓展新型伙伴關(guān)系、推進(jìn)日本“和平主義”轉(zhuǎn)型和“印太構(gòu)想”聚集了能量。但其也有多個(gè)難以回避的實(shí)踐難點(diǎn)，如何在改善對(duì)華關(guān)系和堅(jiān)守本國(guó)南海政策底線之間取得持久平衡，是安倍政府面臨的巨大考驗(yàn)。中國(guó)應(yīng)積極利用日方外交實(shí)踐上的困境服務(wù)于己方的周邊戰(zhàn)略利益，并盡可能維護(hù)本區(qū)域的和平穩(wěn)定。

2010年后，中日矛盾逐步從東海擴(kuò)展至南海。其中，主要原因系日本尾隨美國(guó)等域外國(guó)家不斷介入和干涉南海局勢(shì)所致。關(guān)于日方的行為動(dòng)機(jī)及具體手段等，國(guó)內(nèi)學(xué)界研究頗多，成果豐碩。(1)截至2019年7月，在“中國(guó)知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫(kù)中，篇名中包括“日本”和“南?！钡奈恼乱堰_(dá)136篇，而若進(jìn)行更精確統(tǒng)計(jì)，搜索篇名中包括“日本”和“南海政策”的也有19條記錄。后者中，被引用量較大的是：楊伯江、劉華：《日本強(qiáng)化介入南海：戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)、政策路徑與制約因素》，《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第7期；楊光海：《日本南海政策的歷史演變及其啟示》，《亞太安全與海洋研究》2015年第6期；林曉光：《日本積極介入南海問題的戰(zhàn)略意圖和政策走向》，《和平與發(fā)展》2012年第2期；康甫：《日本南海政策變遷及其影響因素分析》，《國(guó)際關(guān)系研究》2013年第5期；包霞琴、黃貝：《日本南海政策中的“對(duì)沖戰(zhàn)略”及其評(píng)估——以安倍內(nèi)閣的對(duì)華政策為視角》，《日本學(xué)刊》2017年第3期。另外，一些學(xué)術(shù)專著也參與了關(guān)于日本南海政策的討論，如廉德瑰、金永明：《日本海洋戰(zhàn)略研究》，北京：時(shí)事出版社，2016年，第151—164頁(yè)。但尚疏于關(guān)注以下問題：日本每年發(fā)布的官方外交政策文件《外交藍(lán)皮書》(日語(yǔ)為“外交青書”，以下簡(jiǎn)稱《藍(lán)皮書》)(2)日本外務(wù)省網(wǎng)站關(guān)于《外交藍(lán)皮書》的簡(jiǎn)介是：關(guān)于國(guó)際情勢(shì)變化以及日本外交活動(dòng)的概覽。自1957年9月發(fā)行以來，每年發(fā)布一版。參見：『外交青書』、外務(wù)省、2019年4月25日、 https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/index.html[2019-07-23]。究竟如何表述其“南海政策”？后者究竟在日本對(duì)外政策結(jié)構(gòu)中占據(jù)什么地位？與近年安倍政府的其他外交理念和安保對(duì)策是何關(guān)系？它有多大的重要性和獨(dú)立性？有何亮點(diǎn)與挑戰(zhàn)？這些問題的答案，直接關(guān)系到日方在南海到底追求何種目標(biāo)、秉持什么立場(chǎng)、抱有多大決心、面臨什么困難。圍繞上述問題，本文將嘗試從新的視角審視和研究日本的“南海政策”，以求更全面、更深入地了解日方思維邏輯、行動(dòng)特征與變化趨勢(shì)，并據(jù)此謀劃對(duì)策。

一、日本《外交藍(lán)皮書》近年關(guān)于南海問題的典型表述

日方介入南海行為的背后，是否有一套成文、且表述穩(wěn)定的“南海政策”？

若僅從日本外務(wù)省網(wǎng)站歷年公布的《藍(lán)皮書》的目錄框架來看，答案似乎是否定的。具體而言，在與“南?！敝苯酉嚓P(guān)的“亞洲、大洋洲”部分，只有“朝鮮半島”、“中國(guó)、蒙古”、“東南亞”和“南亞”等條目，《藍(lán)皮書》并未就南海問題專辟章節(jié)陳述。即便是2012年安倍晉三再度執(zhí)政后，日本開始“深度介入”南海地區(qū)，但同時(shí)段《藍(lán)皮書》里“日本外交六大重大領(lǐng)域”分別是：強(qiáng)化日美同盟、推進(jìn)同盟國(guó)/友好國(guó)的伙伴網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)化與近鄰國(guó)家的關(guān)系；推進(jìn)經(jīng)濟(jì)外交；應(yīng)對(duì)全球規(guī)模的問題；促進(jìn)中東和平與安定；自由與開放的印太戰(zhàn)略。換言之，安倍外交重點(diǎn)課題亦未直接提及“南?！?。

但若深入細(xì)節(jié)，《藍(lán)皮書》中涉及“南?！钡钠⒉簧?，且逐年增多。其中，最具代表性的、也是被中國(guó)媒體集中報(bào)道并據(jù)以批評(píng)日本干涉南海事務(wù)的是2016年版《藍(lán)皮書》，它大致在四處提及南海問題。(3)參見《日本2016版外交藍(lán)皮書對(duì)南海問題表關(guān)切》，環(huán)球網(wǎng)，2016年4月15日， http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-04/8811108.html?agt=15438[2019-07-23]?！和饨磺鄷?016(HTML)』、外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2016/html/index.html[2019-07-23]。

首先，是在第一章的2015年“國(guó)際情勢(shì)認(rèn)識(shí)”里。其中，“南海問題”與“東海問題”一起放入了“中國(guó)欠缺透明性的急速軍力擴(kuò)張與單方面改變現(xiàn)狀的嘗試”一節(jié)加以陳述，并重點(diǎn)提到了中國(guó)的島礁設(shè)施建設(shè)和中菲“南海仲裁案”。

其次，是在第二章“俯瞰地球儀外交”的對(duì)華關(guān)系部分?！端{(lán)皮書》再次提到中國(guó)南海島礁設(shè)施建設(shè)可被用于“軍事目的”，并稱這種“單方面改變現(xiàn)狀”的做法，加劇了中國(guó)與周邊鄰國(guó)的矛盾，且提出中國(guó)在南海的未來動(dòng)向需要日本密切關(guān)注。

再次，是在同章涉及東盟和東南亞國(guó)家的“地區(qū)和地區(qū)間合作”部分，一方面未點(diǎn)名地指出中國(guó)在南?！昂Ｓ虻目焖俅笠?guī)模陸域填埋、據(jù)點(diǎn)建設(shè)和軍事利用導(dǎo)致地區(qū)緊張顯著升高”，另一方面提到2015年11月的東盟峰會(huì)明確了“航行自由”的重要性、部分國(guó)家對(duì)上述海上活動(dòng)的態(tài)度以及“基于國(guó)際法和平解決紛爭(zhēng)”的積極意義。

最后，是在第三章“推進(jìn)日本國(guó)家利益和世界整體利益的外交”部分。其中在第四節(jié)“海洋”中，首先指出日本是在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、資源上高度依賴海洋發(fā)展的“海洋國(guó)家”，因此有必要為維持和穩(wěn)定海洋秩序做出“積極貢獻(xiàn)”。其次，它認(rèn)為全球海洋秩序的基礎(chǔ)是“法治”(“法の支配”)，而支撐它的則是被稱為“海洋憲法”、對(duì)世界海洋開發(fā)利用的國(guó)際權(quán)利義務(wù)做出詳細(xì)規(guī)定的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。但隨后《藍(lán)皮書》話鋒一轉(zhuǎn)，開始強(qiáng)調(diào)這個(gè)世界海洋秩序首當(dāng)其沖受到了中國(guó)在東海和南海行為的“挑戰(zhàn)”。具體而言，中國(guó)的南海行動(dòng)(包括拒絕接受外界強(qiáng)加的國(guó)際仲裁)讓日本及其他“很多國(guó)家”感到“擔(dān)憂”；為確保日本途徑南海的資源運(yùn)輸通道暢通以及航行和飛越自由權(quán)利不受損害，為了守護(hù)所謂“開放、自由、和平之?！?，日本將尋求與國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)。

需指出的是，此后的《藍(lán)皮書》有關(guān)南海的表述大體遵循了2016年版內(nèi)容，只是在細(xì)節(jié)上更充實(shí)和具體。以2018年版《藍(lán)皮書》為例，它在“情勢(shì)認(rèn)識(shí)”部分除再次提及中國(guó)島礁設(shè)施建設(shè)，還詳細(xì)列舉了相關(guān)最新事態(tài)發(fā)展：比如，2016—2017年，中國(guó)在南沙群島試飛民用飛機(jī)，在西沙群島的永興島配備所謂“地對(duì)空導(dǎo)彈”，在黃巖島上空實(shí)施所謂“轟炸機(jī)巡邏”、在南海開展航母編隊(duì)活動(dòng)等?！端{(lán)皮書》還在“推進(jìn)日本國(guó)家利益和世界整體利益的外交”的“海洋”部分，繼續(xù)把中國(guó)南海行動(dòng)視作對(duì)世界“海洋秩序”的“挑戰(zhàn)”的同時(shí)，公開將安倍政府2016年后高調(diào)宣傳的“自由開放的印太戰(zhàn)略”，作為日本支持“自由開放海洋”、維持和強(qiáng)化海洋法治秩序、確保海上交通安全的最高政策指導(dǎo)和行動(dòng)綱領(lǐng)。

與此相關(guān)，《藍(lán)皮書》還列舉了日本政府的具體對(duì)策，比如：公布中國(guó)南海島礁建設(shè)的衛(wèi)星圖片；由安倍首相提出“海洋法治三原則”;在七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇(ARF)、東盟海洋論壇擴(kuò)大會(huì)議(EAMF)、東亞峰會(huì)(EAS)積極宣傳日本的海洋政策主張和海洋安保措施；外務(wù)省表態(tài)2016年仲裁案應(yīng)具有“法律約束力”并敦促各方應(yīng)據(jù)此和平解決南海紛爭(zhēng)；外務(wù)省、防衛(wèi)省、自衛(wèi)隊(duì)、海上保安廳通過“政府發(fā)展援助”(ODA)等方式，向部分南海沿岸國(guó)提供“海上安保能力構(gòu)筑支援”和“海洋態(tài)勢(shì)感知(MDA)支援”，并與后者開展裝備技術(shù)合作，以期提高相關(guān)國(guó)家海洋人才教育質(zhì)量和海上執(zhí)法能力；支持美國(guó)在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”等。

二、解析日本的“南海政策”：現(xiàn)狀、內(nèi)容、關(guān)聯(lián)性

基于以上介紹，同時(shí)結(jié)合日本其他官方政策文件與國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究成果，似可對(duì)日本的“南海政策”做如下判斷和界定。

(一)日本“南海政策”的發(fā)展現(xiàn)狀

日本近年特別是從2012年第二屆安倍政府上臺(tái)以來，對(duì)南海問題的關(guān)注的確較過去明顯升高。2010年版《藍(lán)皮書》通篇幾乎未提及“南?！保湓诟庞[上年國(guó)際形勢(shì)并列舉“安全保障威脅”來源時(shí)只提到了“恐怖主義”、“索馬里海盜”、“朝鮮”和“伊朗”。在單獨(dú)論述“海洋安全保障”時(shí)，僅就索馬里和亞丁灣的海盜以及國(guó)際社會(huì)與日本的應(yīng)對(duì)舉措做了說明。南海問題同樣沒有出現(xiàn)在對(duì)華關(guān)系和對(duì)東南亞關(guān)系的章節(jié)，在日本就中日關(guān)系所關(guān)心的“個(gè)案”上，僅提到“東海資源開發(fā)”、“食品安全”、日本在華的“遺棄化學(xué)武器”以及“中國(guó)軍費(fèi)欠透明”等。(4)『外交青書2010(HTML)』、外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2010/html/index.html[2019-07-23]。2012年版《藍(lán)皮書》的情況與2010年版雖基本相同，對(duì)南海問題著墨不多，但已有微妙變化，在談及“亞太地區(qū)形勢(shì)” 的“海洋相關(guān)問題”時(shí)開始提到“南?！?，并以2011年5月發(fā)生在中國(guó)公務(wù)船和越南資源調(diào)查船之間的事件來證明該海區(qū)今后可能會(huì)因資源爭(zhēng)奪、技術(shù)發(fā)展和島礁歸屬問題而產(chǎn)生緊張局勢(shì)?！端{(lán)皮書》還特別強(qiáng)調(diào)了相關(guān)海洋國(guó)際法規(guī)則以及涉海國(guó)際對(duì)話與合作在遏制和預(yù)防上述趨勢(shì)方面的重要價(jià)值。(5)『外交青書2012(HTML)』、外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2012/html/index.html[2019-07-23].總之，不難發(fā)現(xiàn)日本2012年前的對(duì)外政策文件很少論及南海局勢(shì)，此后對(duì)南海局勢(shì)的關(guān)心和表態(tài)開始持續(xù)增多與高漲，從而出現(xiàn)了對(duì)南海問題的“強(qiáng)化介入”“深度介入”“全面介入”現(xiàn)象。(6)參見楊伯江、劉華：《日本強(qiáng)化介入南海：戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)、政策路徑與制約因素》，《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第7期，第20頁(yè)；朱清秀：《深度介入南海爭(zhēng)端:日本準(zhǔn)備走多遠(yuǎn)? 》，《亞太安全與海洋研究》2015年第4期，第27頁(yè)；楊光海：《日本南海政策的歷史演變及其啟示》，《亞太安全與海洋研究》2015年第6期，第26頁(yè)。該過程形成的主要原因，是南海爭(zhēng)端本身自2010年后急劇升溫，并隨之導(dǎo)致日方關(guān)注的水漲船高。

(二)日本“南海政策”的基本內(nèi)容

雖然日本政府近年的《藍(lán)皮書》從未專門設(shè)置所謂“南海政策”專章，亦未公布同名政策文件，但它至今圍繞南海局勢(shì)確實(shí)采取了一套相對(duì)固定、連貫、成體系、有跡可循的應(yīng)對(duì)模式，由此客觀上構(gòu)成了日本的“南海政策”。這也是目前中國(guó)學(xué)界研究的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)2018年《藍(lán)皮書》的表述，同時(shí)結(jié)合其他資料，該政策目前可被分解為“利益與目標(biāo)”、“原則”和“方法”三部分加以辨識(shí)和分析(參見表1)。

表1 日本“南海政策”的基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

類別內(nèi) 容利益與目標(biāo)主要利益根本目標(biāo)直接目標(biāo)自由、開放、安定的海洋秩序確保海上航行和飛越自由制約和阻止中國(guó)進(jìn)一步單方面增強(qiáng)對(duì)南海?？沼虻能娛驴刂屏?希望維持當(dāng)?shù)睾Ｉ蠙?quán)力均勢(shì)通過“兩海聯(lián)動(dòng)”分散中國(guó)戰(zhàn)略資源,改善自身東海方向的安全環(huán)境原則海洋法治應(yīng)依據(jù)國(guó)際法制定和澄清海洋權(quán)益主張不應(yīng)用武力或脅迫的方式推進(jìn)上述主張應(yīng)以和平方式(外交談判、多邊制度建設(shè)、國(guó)際法律仲裁等)解決涉海爭(zhēng)端方法軟制衡(主導(dǎo) )借雙邊和多邊外交機(jī)制、對(duì)東南亞實(shí)施安保支援和經(jīng)濟(jì)籠絡(luò)、法律和輿論宣傳來約束和牽制中國(guó)的南海行動(dòng)硬制衡(次要)強(qiáng)化自衛(wèi)隊(duì)在南海區(qū)域的活動(dòng),并聯(lián)合其他國(guó)家軍隊(duì)開展各類行動(dòng)以展示實(shí)力與意志,威懾中國(guó)

資料來源：綜合日本外務(wù)省《外交藍(lán)皮書》和相關(guān)研究成果編制。

首先，日方宣稱其圍繞南海的“主要利益”是維護(hù)南海的“自由、開放、安定”，其追求的“根本目標(biāo)”是確保南海區(qū)域的航行和飛越自由以及當(dāng)?shù)鼐o張態(tài)勢(shì)緩和。戰(zhàn)后日本的復(fù)興主要依賴海上貿(mào)易和海洋資源開發(fā)，因此日本官方一向高度重視海上交通安全以及所謂“自由、開放、安定”的海洋秩序。當(dāng)然，日方之所以秉持上述立場(chǎng)也是緣于慘痛的歷史教訓(xùn)。二戰(zhàn)前，日本政府曾選擇用武力征服和“海陸雙向擴(kuò)張”來建構(gòu)一個(gè)封閉、自給自足的“帝國(guó)”或所謂“大東亞共榮圈”。其中，南海是日本軍事“南進(jìn)”的主要通道。(7)James B.Crowley, Japan’s Quest for Autonomy: National Security and Foreign Policy 1930-1938, Princeton University Press, 1966, pp.187-243; James Lacey, Great Strategic Rivalries: From The Classical World to the Cold War, Oxford University Press,2016, p.481.但最終侵略戰(zhàn)爭(zhēng)讓日本付出了沉重代價(jià)。由此，戰(zhàn)后日本轉(zhuǎn)而開始擁護(hù)英美海上強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)下的自由主義海洋秩序與原則。南海是東亞國(guó)際物資與能源貿(mào)易的交匯點(diǎn)，所以日本在南海的根本國(guó)家利益與政策目標(biāo)就是力爭(zhēng)保持該片海域的航運(yùn)暢通。然而，結(jié)合《藍(lán)皮書》的相關(guān)措辭顯見，日方把中國(guó)近年的南海活動(dòng)視為“單方面改變現(xiàn)狀”，相信中國(guó)有意將南海徹底變?yōu)椤氨本┖薄?8)Sinzo Abe, “Asia’s Democratic Security Diamond”, Project Syndicate, December 27, 2012, https://www.project-syndicate.org/commentary/a-strategic-alliance-for-japan-and-india-by-shinzo-abe?barrier=accesspaylog[2019-07-23].因此，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者研究認(rèn)為，現(xiàn)階段日本南海政策還希望達(dá)成一個(gè)“直接目標(biāo)”，即運(yùn)用各種方法與手段“約束”和“遏制”中國(guó)的南海維權(quán)與軍事活動(dòng)，維持南海地區(qū)的國(guó)際權(quán)力均勢(shì)。(9)參見葛紅亮：《日本的南海政策及其與東盟在南海問題上的互動(dòng)關(guān)系分析》，《南海學(xué)刊》2016年第1期，第93-94頁(yè)。同時(shí)，也有國(guó)內(nèi)研究認(rèn)為，日本的“南海政策”還有借“兩海聯(lián)動(dòng)”分散中國(guó)的戰(zhàn)略資源，改善自身的東海安全和執(zhí)法環(huán)境的意圖，即便這一點(diǎn)并未直接體現(xiàn)在《藍(lán)皮書》中。(10)參見孫建中：《從主要域外大國(guó)的南海戰(zhàn)略意圖看中菲仲裁案》，《亞太安全與海洋研究》2016年第3期，第20—21頁(yè)。

其次，“海洋法治”(海における法の支配)是日本規(guī)劃和指導(dǎo)其南海政策行動(dòng)的基礎(chǔ)。日方主張，由人類涉海歷史習(xí)慣和相關(guān)實(shí)踐提煉而來的“國(guó)際海洋法”是全球海洋秩序的基石，尊重、遵守、執(zhí)行涉海國(guó)際法將促進(jìn)世界和平繁榮與人類福祉。以此為基礎(chǔ)，安倍首相于2014年“香格里拉對(duì)話”會(huì)上正式宣布了其具體內(nèi)容，即所謂“海洋法治三原則”：第一，各國(guó)應(yīng)依據(jù)國(guó)際法制定和澄清其海洋權(quán)益主張；第二，各國(guó)不應(yīng)用武力或脅迫的方式推進(jìn)上述主張；第三，各國(guó)應(yīng)以和平方式解決涉海爭(zhēng)端。(11)安倍晉三 『アジアの平和と繁栄よ永遠(yuǎn)なれ』第13回アジア安全保障會(huì)議(シャングリラ·ダイアローグ)安倍內(nèi)閣総理大臣の基調(diào)講演、外務(wù)省、2014年5月30日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/nsp/page4_000496.html[2019-07-23]。事實(shí)上不難發(fā)現(xiàn)，在近年《藍(lán)皮書》有關(guān)南海的內(nèi)容，“依據(jù)國(guó)際法”“和平解決紛爭(zhēng)”“支持中國(guó)與東盟對(duì)話”等已經(jīng)成了日本政府就南海問題表態(tài)的“高頻詞”，顯示了“海洋法治三原則”在南海區(qū)域的實(shí)際運(yùn)用。但需注意的是，雖然高舉“法治”大旗賦予了日方某種“公正形象”和“道義優(yōu)越感”，但結(jié)合中菲“南海仲裁案”的經(jīng)過可以看出，日本的所謂“海洋法治”原則在人為操作下仍是變相否定中國(guó)南海海洋權(quán)益主張的正當(dāng)性，本質(zhì)上還是“選邊站”“拉偏架”，是對(duì)日本國(guó)家私利和“制華”意圖的粉飾與遮掩，更是日本干預(yù)和塑造南海態(tài)勢(shì)的道具。

最后，《藍(lán)皮書》中提及的方法策略雖五花八門，但大多屬“軟制衡”(soft balancing)。(12)參見包霞琴、黃貝：《日本南海政策中的“對(duì)沖戰(zhàn)略”及其評(píng)估——以安倍內(nèi)閣的對(duì)華政策為視角》，《日本學(xué)刊》2017年第3期，第51—58頁(yè)。顧名思義，“軟制衡”是相對(duì)于主要依靠軍事手段的“硬制衡”(hard balancing)而言的。(13)后者指的是國(guó)家主要依靠軍事手段——比如發(fā)展本國(guó)軍力(內(nèi)部制衡)、締結(jié)軍事同盟(外部制衡)——來抵消他國(guó)權(quán)力優(yōu)勢(shì)或應(yīng)對(duì)他國(guó)安全威脅。這也是經(jīng)典意義上國(guó)家“制衡”政策與行動(dòng)的內(nèi)涵。它的特色是運(yùn)用各類“非軍事手段”——比如外交、經(jīng)濟(jì)、法律、制度過程——來遲滯(delay)、挫敗(frustrate)、削弱(undermine)對(duì)象國(guó)的某項(xiàng)單邊行動(dòng)效果，增加該國(guó)實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的難度。(14)關(guān)于軟制衡理論，參見：Stephen M.Walt, “Taming American Power”, Foreign Affairs, Vol.84, No.5, 2005, pp.105-120；Robert A.Pape, “Soft Balancing against the United States”, International Security, Vol.30, No.1, 2005, pp.7—45。某種意義上，它與如今美國(guó)戰(zhàn)略學(xué)界流行的“成本強(qiáng)加”策略(cost-imposing strategy)類似。(15)Bradford Lee, “Strategic Interaction: Theory and History for Practitioners”, in Thomas Mahnken ed, Competitive Strategies for the 21st Century, Stanford University Press, 2012, pp.34-37.日本南?！败浿坪狻辈呗缘膶?duì)象,是中國(guó)在南海的權(quán)益主張和相關(guān)軍民行動(dòng)。不可否認(rèn)，日本自衛(wèi)隊(duì)近年面向南海區(qū)域的活動(dòng)量明顯增加，并以演習(xí)訓(xùn)練、港口訪問和反海盜護(hù)航的名義不斷“借道”南海展示實(shí)力，試圖以軍事威懾等“硬制衡”手段來牽制中國(guó)。但另一方面結(jié)合《藍(lán)皮書》可發(fā)現(xiàn)，日本圍繞南海問題的政策行為仍主要體現(xiàn)為以口頭或書面形式向中國(guó)表達(dá)關(guān)切和不滿，或通過在各類多邊外交場(chǎng)合設(shè)置甚至炒作南海議題來推動(dòng)南海問題的國(guó)際化，向中國(guó)間接施壓。(16)參見徐萬勝、黃冕、張廣新：《日本安倍政府強(qiáng)化南海介入的路徑》，《國(guó)際研究參考》2016年第12期，第23—24頁(yè)；由凱宇：《日本安倍政權(quán)全面介入南海問題分析》2018年第2期，第247—249頁(yè)。日本還重視利用安全援助、經(jīng)濟(jì)投資、執(zhí)法培訓(xùn)等方式籠絡(luò)相關(guān)南海沿岸國(guó)，并意圖鼓勵(lì)它們團(tuán)結(jié)一致以達(dá)到間接制衡中國(guó)的效果。(17)參見：John Bradford, “Understanding Fifty Years of Japanese Maritime Security Capacity Building Activities in Southeast Asia”, The National Institute for Defense Studies, September 5, 2018,http://www.nids.mod.go.jp/english/publication/backnumber/pdf/20180905.pdf[2019-07-23]；Fran?oise Nicolas, “Catching Up or Staying Ahead: Japanese Investment in the Mekong Region and the China Factor”, Asie.Visions, No.99, May 2018, pp.3-5; 包霞琴、李文悅：《日本對(duì)東南亞ODA外交中的海上防務(wù)合作》，《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》2018年第1期，第110—123頁(yè)。此外，推崇國(guó)際法、宣揚(yáng)“自由民主”價(jià)值觀，支持以美國(guó)為首的域外大國(guó)在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”，敦促有關(guān)各方賦予未來的“南海行為準(zhǔn)則”以法律約束力，從法律、道義、輿論等維度直接或間接批判中國(guó)的南海政策實(shí)踐也均是日方實(shí)施“軟制衡”的常用工具。

(三)“南海政策”與近年日本總體外交政策架構(gòu)間的關(guān)聯(lián)性

由《藍(lán)皮書》內(nèi)容可知，有關(guān)“南?！钡膬?nèi)容并未獨(dú)立成篇，而是分散于多個(gè)章節(jié)。這有力說明了日本當(dāng)下的“南海政策”并非孤立存在，而是與日本政府特別是第二任安倍政府的其他外交思維和議題相互聯(lián)系，彼此影響。結(jié)合關(guān)于安倍外交政策的現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外研究可以判定：日本的“南海政策”是安倍政府“積極和平主義”安保理念的具體體現(xiàn)，是“自由和開放的印太戰(zhàn)略”的局部實(shí)踐和關(guān)鍵組件，同時(shí)也是日本對(duì)華外交、對(duì)東南亞外交的必然交集。目前國(guó)內(nèi)從這一角度界定與分析日本的“南海政策”論述并不多，這會(huì)在一定程度上妨礙我們?nèi)姘盐杖辗秸咝纬杀尘埃蓴_識(shí)別和領(lǐng)會(huì)新形勢(shì)下日方政策的復(fù)雜性和內(nèi)在張力。

其實(shí)，從70年代末至90年代初，南海區(qū)域雖曾爆發(fā)多場(chǎng)沖突和對(duì)峙，有些烈度甚至比現(xiàn)在高，但日方過去的應(yīng)對(duì)卻并未如今天這般積極和深入。當(dāng)然，按國(guó)際關(guān)系學(xué)“實(shí)力均衡理論”或“威脅均衡理論”的預(yù)測(cè)，一國(guó)防務(wù)舉措的力度與鄰國(guó)的國(guó)家實(shí)力與安全威脅往往成正比。然而，日本“主觀”戰(zhàn)略思維變遷的影響同樣不容小覷，安倍政府提出的“積極和平主義”理念就是主要體現(xiàn)。

所謂“積極和平主義”，即旨在克服和超越戰(zhàn)后日本長(zhǎng)期奉行的“消極和平主義”，后者的內(nèi)涵可概括為兩點(diǎn)：第一，只求保障本國(guó)安全，只建設(shè)規(guī)模極為有限的防衛(wèi)兵力；第二，禁止自衛(wèi)隊(duì)參與國(guó)際武力紛爭(zhēng)(反對(duì)“海外派兵”)。(18)武田康?！ど窆热f丈『安全保障學(xué)入門(新訂第5版)』、亜紀(jì)書房、2018年、429—432頁(yè)。它的直接政策體現(xiàn)就是“重經(jīng)濟(jì)、輕軍事”的“吉田路線”，其特點(diǎn)是有利于日本在冷戰(zhàn)的嚴(yán)酷環(huán)境下擺脫軍備負(fù)擔(dān)而專心于經(jīng)濟(jì)復(fù)興，同時(shí)也有助于日本重新融入國(guó)際社會(huì)。但其缺點(diǎn)隨時(shí)間推移也日益明顯：它給外界留下了日本一味“搭便車”、回避與推卸國(guó)際義務(wù)的負(fù)面印象，導(dǎo)致日本在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中的“支票外交”廣受詬病。此后，日本政界被迫反思國(guó)策，并嘗試在力所能及的范圍內(nèi)參與國(guó)際社會(huì)維護(hù)世界和平與區(qū)域穩(wěn)定的諸多倡議和行動(dòng)。于是開啟了日本“和平主義”國(guó)家理念的緩慢轉(zhuǎn)型。(19)冷戰(zhàn)后至今，自衛(wèi)隊(duì)陸續(xù)赴波斯灣、柬埔寨、莫桑比克、盧旺達(dá)、戈蘭高地等地開展掃雷和聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，并于吉布提設(shè)立二戰(zhàn)結(jié)束后日本首個(gè)海外基地。所以，安倍內(nèi)閣提出“積極和平主義”并將其定為2013年日本首部《國(guó)家安保戰(zhàn)略》的關(guān)鍵詞，實(shí)際上是順應(yīng)了過去20年來的既有政策潮流，并將之推向了系統(tǒng)化、制度化的新高度。除強(qiáng)調(diào)日本作為經(jīng)濟(jì)大國(guó)對(duì)世界和平的“道義責(zé)任”外，“積極和平主義”也主張國(guó)際安全是相互依賴、不可分割的。所以，它還突出了日本參與乃至引導(dǎo)地區(qū)熱點(diǎn)問題解決和區(qū)域安保秩序構(gòu)建的“現(xiàn)實(shí)需要”。(20)『國(guó)家安全保障戦略について』、首相官邸、2013年12月17日、https://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2013/__icsFiles/afieldfile/2013/12/17/20131217-1_1.pdf[2019-07-23]。為此，日本于2014—2015年修訂了“日美防衛(wèi)合作指針”(國(guó)際維度)，出臺(tái)了“和平安全法制”(國(guó)內(nèi)維度)，并事實(shí)上解禁了“集體自衛(wèi)權(quán)”，從而為日本介入?yún)^(qū)域安全事務(wù)提供了制度保障和政策依據(jù)。因此，“積極和平主義”是日本介入南海意愿相比過去大為增強(qiáng)的首要精神動(dòng)力和國(guó)內(nèi)政治基礎(chǔ)。

“積極和平主義”期待日本在國(guó)際政治中擔(dān)當(dāng)“主角”，但卻未提供清晰行動(dòng)方案。而該問題直到2016年安倍政府正式提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”才有了明確答案。因政局動(dòng)蕩、內(nèi)閣更迭頻繁，日本政府在新世紀(jì)初除小泉和鳩山內(nèi)閣期間曾提出“東亞共同體”構(gòu)想外，再未發(fā)布志存高遠(yuǎn)的亞洲外交設(shè)想，而“自由開放的印太戰(zhàn)略”彌補(bǔ)了這一空缺。同時(shí)，它也是“積極和平主義”由抽象理念向具體實(shí)踐轉(zhuǎn)化的成果。概言之，“印太戰(zhàn)略”是在結(jié)合國(guó)際安全合作與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地區(qū)共同和平安定與繁榮發(fā)展的外交構(gòu)想(21)相澤輝昭「外務(wù)省HPから読み解く『自由で開かれたインド太平洋戦略(FOIP)』の理念と実踐」、笹川平和財(cái)団海洋政策研究所『海洋安全保障情報(bào)特報(bào)』、2018年、https://www.spf.org/oceans/analysis_ja02/hpfoip.html#title_ref5[2019-07-23]。，覆蓋“兩洋”(太平洋和印度洋)和“兩陸”(亞洲及非洲大陸)地域，并主要強(qiáng)調(diào)三項(xiàng)議程：第一，普及并落實(shí)國(guó)際法治、航行自由和貿(mào)易自由等原則；第二，通過互聯(lián)互通的基建和強(qiáng)化貿(mào)易投資合作，追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮；第三，通過幫助域內(nèi)國(guó)家發(fā)展海上執(zhí)法能力以及人道救援和災(zāi)害救援等方式，確保區(qū)域的和平與安定。(22)「自由で開かれたインド太平洋」、外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000430631.pdf[2019-07-23]。另可參見2017年版日本《外交藍(lán)皮書》關(guān)于“自由與開放的印太”的特別介紹：『外交青書2017(HTML)』、外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2017/html/chapter1_02.html[2019-07-23]。

雖然日方關(guān)于“印太戰(zhàn)略”的解釋是“陸海兼顧”(兩洋、兩陸)，但從內(nèi)容上看主要是包括法治、航行自由、海上執(zhí)法等，似乎海洋——特別是海洋安全與合作——獲得了更多關(guān)注。安倍首相在2016年正式提出“印太戰(zhàn)略”時(shí)，主張海洋是連接兩片大陸的橋梁，并提出讓“和平”與“規(guī)則”主導(dǎo)海上秩序，也佐證了這一判斷。(23)安倍晉三「TICAD VI開會(huì)に當(dāng)たって·安倍晉三日本國(guó)総理大臣基調(diào)演説」、外務(wù)省、2016年8月27日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page4_002268.html[2019-07-23]。就此而言，日本“南海政策”的利益主旨和“印太戰(zhàn)略”安全議程恰好重合。因此，“南海政策”可被視為日本“印太戰(zhàn)略”在局部地區(qū)的體現(xiàn)，并構(gòu)成其關(guān)鍵組件。

之所以稱其“關(guān)鍵”，原因有三：第一，南海溝通印太兩洋，是世界海運(yùn)樞紐，地緣意義不言自明；第二，南海周邊的東南亞是戰(zhàn)后日本的傳統(tǒng)貿(mào)易投資市場(chǎng)，是日企國(guó)際化經(jīng)營(yíng)和日本官方經(jīng)援外交的主陣地，更是“印太戰(zhàn)略”國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目的首要試驗(yàn)田；第三，近年南海緊張態(tài)勢(shì)升級(jí)和中國(guó)在當(dāng)?shù)貞?zhàn)略控制力的增強(qiáng)，理論上會(huì)導(dǎo)致日本相關(guān)航運(yùn)和經(jīng)濟(jì)利益面臨更多不確定性。故而，一方面“印太戰(zhàn)略”的安全關(guān)切和經(jīng)濟(jì)訴求塑造及抬升了日本“南海政策”的基本輪廓與相對(duì)地位，同時(shí)日本“南海政策”的執(zhí)行效果也必將極大影響“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)軌跡。

最后，由于日本急于聯(lián)合多方勢(shì)力遏制中國(guó)擴(kuò)大在南海的軍事和戰(zhàn)略影響、穩(wěn)定當(dāng)?shù)睾Ｉ暇鶆?shì)，所以其“南海政策”從設(shè)計(jì)到執(zhí)行自然不免會(huì)同時(shí)牽涉對(duì)華外交、對(duì)東南亞國(guó)家外交和對(duì)其他域外大國(guó)的外交，并自覺或不自覺地催生上述不同國(guó)別外交的交織與聯(lián)動(dòng)。

綜上所述，“南海政策”與日本總體對(duì)外政策結(jié)構(gòu)的具體聯(lián)系已基本明晰，并可用下文的圖1表示。

圖1 “南海政策”與日本總體對(duì)外政策結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)

三、評(píng)估日本的“南海政策”：亮點(diǎn)和難點(diǎn)

基于上述界定與分析，下文將從設(shè)計(jì)亮點(diǎn)、執(zhí)行難點(diǎn)和未來發(fā)展趨勢(shì)等三方面對(duì)該政策進(jìn)行相對(duì)客觀、均衡、辯證的評(píng)估。

(一)政策設(shè)計(jì)亮點(diǎn)

從設(shè)計(jì)上看，日本“南海政策”有三大顯著亮點(diǎn)。

1.設(shè)置“目標(biāo)”與“原則”既為日本深度介入南海并強(qiáng)化其東南亞外交提供了借口和契機(jī)，同時(shí)也一定程度上賦予了其行動(dòng)的開放性和靈活度

南海島礁主權(quán)爭(zhēng)端的解決方向不僅直接影響當(dāng)?shù)睾Ｑ筚Y源權(quán)益的分配，更會(huì)決定該區(qū)域戰(zhàn)略均勢(shì)的未來格局。從日方看來，任由中國(guó)主導(dǎo)當(dāng)?shù)睾Ｉ蠎?zhàn)略局勢(shì)難言完全符合日本經(jīng)濟(jì)和安全利益。然而，作為非沿岸國(guó)，日本無緣也無權(quán)按照一己愿望直接插手問題的解決進(jìn)程。于是，以“自由、開放、安定之?！?、維護(hù)海上航行自由與安全為本國(guó)“南海政策”目標(biāo)，以“海洋法治”為立場(chǎng)原則，日本悄然間借著促進(jìn)“國(guó)際公益”、弘揚(yáng)“公平正義”的旗號(hào)獲得了介入南海事務(wù)的理由與合法性，掩蓋了其否定、遏制中國(guó)南海權(quán)利主張和權(quán)勢(shì)增長(zhǎng)的真實(shí)動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，反過來講，日本采取上述目標(biāo)與姿態(tài)，也符合其他部分沿岸國(guó)的期待，因?yàn)樗鼈儤芬娙毡具@樣的域外大國(guó)運(yùn)用國(guó)際制度和國(guó)際法等“規(guī)范性力量”來抵消和約束中國(guó)的硬實(shí)力優(yōu)勢(shì)。由此，“南海政策”為日本鞏固在東南亞的傳統(tǒng)外交影響力以及進(jìn)一步深化伙伴關(guān)系提供了黏合劑，為日本和東盟提高防務(wù)安全合作水平提供了動(dòng)能。

但同時(shí)也應(yīng)看到，隨著時(shí)代和觀念進(jìn)步，“海洋的自由開放”、“海上通道安全”以及“海洋法治與規(guī)則”等概念和目標(biāo)具有相當(dāng)大的包容性與可塑性。而這從理論上為日本擇機(jī)與中國(guó)就南海問題開展直接交流與務(wù)實(shí)對(duì)話、縮小認(rèn)識(shí)分歧、管控雙邊競(jìng)爭(zhēng)烈度與范圍預(yù)留了空間，為日本穩(wěn)妥維護(hù)自身航運(yùn)利益提供了替代選項(xiàng)。

2.與美國(guó)的南海政策高度協(xié)調(diào)，為日本鞏固日美同盟和與他國(guó)發(fā)展新型安保合作開辟了道路

對(duì)照近年美國(guó)在南海的政策宣示與具體行動(dòng)不難發(fā)現(xiàn)，日本的“南海政策”從目標(biāo)到原則其實(shí)都與美方政策高度貼近和同步，其中遏制中國(guó)、維護(hù)均勢(shì)、重視法治規(guī)則、反對(duì)單邊行動(dòng)、支持可約束中國(guó)行為的外交談判與區(qū)域制度建設(shè)是突出的重合點(diǎn)。公開論及南海局勢(shì)時(shí)，兩國(guó)措辭往往大同小異，而日美軍方更是持續(xù)以演習(xí)訓(xùn)練、維護(hù)航行自由、支援地區(qū)盟友與伙伴等名義,向這一海區(qū)單獨(dú)或聯(lián)合派遣部隊(duì)顯示存在、威懾中國(guó)。(24)參見朱海燕：《日本介入南海問題的動(dòng)向及影響》，《國(guó)際問題研究》2016年第2期，第130頁(yè)。分析出現(xiàn)這一局面的原因，除了要看到同為“海上強(qiáng)國(guó)”的日美在地緣安全利益上天然親和以外，也應(yīng)考慮日方的“同盟政治”考量發(fā)揮的作用。

誠(chéng)然，近70年，日美同盟是日本以極低的資源投入保障國(guó)防、維持“和平憲法”的首要前提，一貫是其安保政策的“基軸”。但冷戰(zhàn)后，同盟也時(shí)常因目標(biāo)缺失、責(zé)任分擔(dān)、基地搬遷等問題而面臨“漂流”(drifting)危機(jī)，內(nèi)部矛盾頻現(xiàn)。(25)參見陶文釗：《冷戰(zhàn)后美日同盟的三次調(diào)整》，《美國(guó)研究》2015年第4期，第9—31頁(yè)。由此，日方尤為擔(dān)心美國(guó)或在某一關(guān)鍵時(shí)刻拒絕給予外交援助和安全保證。先前奧巴馬政府的“重返亞洲”或“亞太再平衡戰(zhàn)略”并未完全消除上述顧慮，而現(xiàn)在特朗普總統(tǒng)對(duì)外行為的多變性及貿(mào)易戰(zhàn)威脅更是激化了相關(guān)恐慌。(26)神谷萬丈 「常識(shí)の通じぬ時(shí)代の防衛(wèi)構(gòu)想を」、『産経新聞·正論』、2019年7月11日、https://special.sankei.com/f/seiron/article/20190711/0001.html[2019-07-23]。為防止“被拋棄”，日本主要的現(xiàn)實(shí)對(duì)策就是承擔(dān)更多的同盟義務(wù)，在東亞扮演更積極有力的安全角色，以盡力服務(wù)美國(guó)利益，迎合美國(guó)期待，并借此證明維系同盟對(duì)于美國(guó)的價(jià)值。南海是美國(guó)在兩洋間調(diào)防部隊(duì)、投送兵力的捷徑，日本若在此堅(jiān)定協(xié)助美國(guó)制衡中國(guó)權(quán)勢(shì)增長(zhǎng)，勢(shì)必在抬高自身地位的同時(shí)取悅美國(guó)，強(qiáng)化同盟的戰(zhàn)略根基。

另外，由于本地區(qū)其他國(guó)家出于不同利益關(guān)切同樣關(guān)注南海局勢(shì)，日本采取“助美抑華”、堅(jiān)定維護(hù)航行自由與安全的政策姿態(tài)，也便于和澳大利亞、越南、菲律賓、新加坡、印度等國(guó)找到共識(shí)并發(fā)展深度不一、主題不同的多樣化安保合作機(jī)制，以相對(duì)降低美國(guó)“背盟棄約”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，從利于重建區(qū)域均勢(shì)和減輕自身海外義務(wù)的角度出發(fā)，美國(guó)在一定程度上也歡迎甚至鼓勵(lì)日本的上述做法。

3.“軟制衡”特征既契合日本國(guó)內(nèi)政治現(xiàn)實(shí)，也為其近年高調(diào)的“和平主義”轉(zhuǎn)型和“印太外交”創(chuàng)造了運(yùn)作空間

“和平憲法”及相關(guān)安保法制和政策規(guī)范是日本最基本的國(guó)情，其不僅制約日本的國(guó)際安全角色和武力運(yùn)用范圍，也支配其思考和應(yīng)對(duì)外交課題的方式。由于在對(duì)外動(dòng)武和介入沖突上受到了比其他國(guó)家更多、更嚴(yán)苛的制度限制和輿論監(jiān)督，日本外交不得不更加依賴經(jīng)濟(jì)、法律和對(duì)外援助等非軍事、非暴力手段實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)，不得不更加突出國(guó)際法、國(guó)際規(guī)則、多邊機(jī)制在管控沖突、化解矛盾、冷卻熱點(diǎn)上的功能。因此，日本“南海政策”的對(duì)華“軟制衡”策略既能降低“硬制衡”路線帶來的軍事沖突風(fēng)險(xiǎn)，削弱國(guó)內(nèi)外對(duì)日本介入南海的戒心與阻力，亦可充分發(fā)揮自身在法律維權(quán)、貿(mào)易投資、海洋安保執(zhí)法等方面長(zhǎng)年積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)技藝。同時(shí)，“軟制衡”思路在“對(duì)華施壓”的力度上相對(duì)平和，且兼顧他國(guó)的安全和利益，故可一方面從態(tài)度上體現(xiàn)日本承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的勇氣和決心，另一方面從行動(dòng)上為安倍政府的“積極和平主義”理念和“自由開放的印太”外交的內(nèi)涵做出“正面”宣傳和生動(dòng)詮釋。

(二)日本“南海政策”的執(zhí)行難點(diǎn)

日本“南海政策”雖有著一些設(shè)計(jì)亮點(diǎn)，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)也存在著諸多局限和困境。

1.“軟制衡”方法并不能扭轉(zhuǎn)南海既有實(shí)力分布，也無法實(shí)質(zhì)性約束中國(guó)的活動(dòng)

日本在南海的主要戰(zhàn)略關(guān)切是中國(guó)的島礁擴(kuò)建和兵力布防會(huì)削弱本國(guó)及盟國(guó)在當(dāng)?shù)厮虻暮竭\(yùn)安全和軍事優(yōu)勢(shì)，并借此獲得對(duì)日博弈的戰(zhàn)略杠桿。但問題是，日本目前運(yùn)用的主要方法，即“軟制衡”難以有效改變上述境況。這是因?yàn)樗魍频姆?支持國(guó)際第三方仲裁)、外交(政策表態(tài)、聲援其他沿岸國(guó))和經(jīng)濟(jì)(援助東南亞的執(zhí)法和安保力量建設(shè))手段，雖然會(huì)從輿論、道義和外交等方面給中國(guó)制造無形障礙，但它們既不足以迫使中國(guó)從相關(guān)島礁撤退，也無法讓中國(guó)拆毀和撤除已安裝的軍事裝備和儀器，更不會(huì)令中國(guó)收回、縮減在南海的主權(quán)和權(quán)益主張并取消相關(guān)戰(zhàn)備與維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)。加之中國(guó)軍力繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，未來南海的實(shí)力天平將會(huì)進(jìn)一步偏向中國(guó)，并進(jìn)一步拉大日本“南海政策”手段與目標(biāo)之間以及該政策的“理想”與“現(xiàn)實(shí)”之間的差距。當(dāng)然，這一問題也非日方獨(dú)有，美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”同樣面臨類似困境并因“缺乏實(shí)效”備受詬病。正如美軍“印太司令部”司令戴維森所說：“除非與美國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，否則中國(guó)現(xiàn)在可以全天候地控制南海。”(27)Ryan Pickrell, “The US’s top commander in the Pacific is sounding the alarm over China’s 'wall of SAMs' in the South China Sea”, Business Insider, November 19.2018, https://www.businessinsider.com/top-us-admiral-calls-out-china-over-wall-of-sams-in-south-china-sea-2018-11[2019-07-23].

2.高度依賴其他國(guó)家始終如一的支持與配合，而后者變數(shù)不小

日本近年與東南亞諸國(guó)頻頻就南海問題開展政治交流與安保合作，以越南、菲律賓為代表的東南亞沿岸國(guó)甚至準(zhǔn)許日方自衛(wèi)隊(duì)艦機(jī)以“友好訪問”和“聯(lián)合訓(xùn)練”的名義進(jìn)駐本國(guó)港口。(28)Yee-Kuang Heng, “Japan’s Hard and Soft Power in ASEAN”, RSIS Commentary, No.242, December 27, 2017.2018年10月的日美菲聯(lián)合演習(xí)中，陸上自衛(wèi)隊(duì)水陸機(jī)動(dòng)團(tuán)的裝甲車登上菲律賓海灘。這標(biāo)志著日本武裝力量的軍用車輛自二戰(zhàn)后首次踏上外國(guó)國(guó)土。Simon Denyer, “Japan’s Abe stakes out new identity in region: stronger leadership and wider military reach”, Washington Post, October 20, 2018, https://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/japans-abe-stakes-out-new-identity-in-region-stronger-leadership-and-wider-military-reach/2018/10/19/c0e4ee8e-d12b-11e8-a275-81c671a50422_story.html[2019-07-23].美、印、澳、英、法等域外大國(guó)也如日方所愿從2017年起開始加強(qiáng)向南海部署?？毡Α５矐?yīng)看到，除美國(guó)外，上述國(guó)家大多仍在南海問題以及對(duì)華關(guān)系上保持相對(duì)務(wù)實(shí)和彈性的態(tài)度。

比如菲律賓，盡管其軍方與美日防務(wù)部門過從甚密，其國(guó)內(nèi)反華政治勢(shì)力亦不時(shí)炒作“中國(guó)威脅”并制造輿論風(fēng)波，但杜特爾特政府至今總體上仍堅(jiān)持對(duì)華友好路線并力推雙邊經(jīng)貿(mào)投資合作。何況日方援助能否真正幫助菲軍方提升海上戰(zhàn)力亦不得而知。(29)Luke Lischin, “Senate dominance enables Duterte’s tilt to China”, East Asia Forum, June 8, 2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/06/08/senate-dominance-enables-dutertes-tilt-to-china/[2019-07-23].又如越南，雖是與中國(guó)爭(zhēng)端范圍最廣且“制華”姿態(tài)最鮮明的南海沿岸國(guó)，但其在國(guó)防政策上仍堅(jiān)持所謂“三不”原則(不充當(dāng)外國(guó)軍事基地、不與外國(guó)結(jié)成軍事同盟、不利用某國(guó)對(duì)抗第三國(guó))，且在提升經(jīng)貿(mào)關(guān)系、陸界口岸開放與管理合作、維護(hù)南海和平穩(wěn)定等方面與中國(guó)利益趨同。(30)參見：Huong Le Thu, “US-Vietnam Relations under President Trump”, Lowy Institute, Novermber 2017, p.3; 《中越舉行政府級(jí)邊界談判代表團(tuán)全體會(huì)議》, 外交部網(wǎng)站，2019年1月16日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1630249.shtml[2019-07-23]; 《越南成中國(guó)在東盟最大貿(mào)易伙伴 每月超100億美元》, 新浪網(wǎng)，2018年7月31日，http://news.sina.com.cn/o/2018-07-31/doc-ihhacrcc8383387.shtml[2019-07-23]。另外，二戰(zhàn)后長(zhǎng)期合作的傳統(tǒng)以及同質(zhì)的意識(shí)形態(tài)，使澳大利亞的對(duì)華安全認(rèn)知與日美高度接近，但由于中國(guó)是其重要商品市場(chǎng)(占澳總出口的1/3)，故經(jīng)濟(jì)利益考量亦不時(shí)牽制堪培拉向南海投入軍力。(31)參見郭春梅：《澳大利亞正式進(jìn)入“莫里森時(shí)代”》，《世界知識(shí)》2019年第12期，第44—46頁(yè)。這一點(diǎn)同樣適用于印度?！岸蠢适录焙?，莫迪政府在“制華”政策上更趨謹(jǐn)慎，與日美在地區(qū)秩序構(gòu)想和海上軍事合作方面若即若離。印度更明確反對(duì)讓美日印澳“四國(guó)安全對(duì)話”變?yōu)檎?、緊密的“軍事同盟”。(32)Annabelle Liang, “Is the Quad Dead Again?”, The Diplomat, March 8, 2019, https://thediplomat.com/2019/03/is-the-quad-dead-again/[2019-07-23].而受客觀地緣政治邏輯影響，英、法的主要防務(wù)資源仍會(huì)優(yōu)先投入應(yīng)對(duì)“俄羅斯軍事威脅”以及面向大西洋、北冰洋的訓(xùn)練和警戒活動(dòng)。同時(shí)，“脫歐”危機(jī)、預(yù)算壓力、兵力規(guī)?？s水和諸多國(guó)內(nèi)社會(huì)問題也會(huì)消耗兩國(guó)“向東看”的精力。(33)James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific”, Journal of the Indian Ocean Region, Vol.9, No.1, pp.69-89.

3.行動(dòng)范圍受制于日本防衛(wèi)重點(diǎn)排序、自衛(wèi)隊(duì)實(shí)力資源與國(guó)內(nèi)民意取向

雖然“新安保法”中的“存立危機(jī)事態(tài)”等新概念拓展了日本的安全責(zé)任區(qū)和自衛(wèi)隊(duì)任務(wù)，理論上為日本提供了“協(xié)防”他國(guó)的法理依據(jù)，但地理位置和天然距離決定了直面中國(guó)的東海以及所謂“西南諸島”是日方的首要防區(qū)和安保優(yōu)先方向。(34)Ash Rossiter, “The Free and Open Indo-Pacific Strategy and Japan’s Emerging Security Posture”, Rising Powers Quarterly, Vol.3, Issue 2, 2018, p.123.其次，在南海維持軍事存在也不可避免會(huì)造成人員和裝備因頻繁高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)而損耗與疲勞，進(jìn)而削弱自衛(wèi)隊(duì)的戰(zhàn)備應(yīng)急能力。同時(shí)，若計(jì)入訓(xùn)練、維護(hù)、輪替周期，海上自衛(wèi)隊(duì)哪怕僅向南海常態(tài)化部署由兩艘驅(qū)逐艦組成的編隊(duì)，也實(shí)際上相當(dāng)于占用了其約20%的主戰(zhàn)兵力。若再考慮到海上自衛(wèi)隊(duì)向亞丁灣方向部署艦隊(duì)的情況，這無疑是不小的負(fù)擔(dān)。另外，從2015—2016年“新安保法”出臺(tái)過程以及日本近年其他海外自衛(wèi)隊(duì)活動(dòng)(特別是南蘇丹維和任務(wù))來看，普通民眾和媒體輿論對(duì)于日本為別國(guó)承擔(dān)更多安全責(zé)任的趨勢(shì)仍抱疑慮，對(duì)于日本政府可能背離和平憲法精神和“專守防衛(wèi)”宗旨亦持戒心，無形中為日本向南海投入防衛(wèi)資源設(shè)置了上限。(35)2019年6月13日前后日本油輪在霍爾木茲海峽遇襲后，日本政府在是否派遣自衛(wèi)隊(duì)以及是否響應(yīng)美國(guó)號(hào)召加入國(guó)際護(hù)航同盟等議題上遲遲猶豫不決是較新案例。參見 「集団的自衛(wèi)権考えず 防衛(wèi)相 ホルムズ海峽、タンカー攻撃で」、『日本経済新聞』、2019年6月14日、https://www.nikkei.com/article/DGXMZO46126690U9A610C1EA3000/[2019-07-23]。比如，雖然日本近年在解除武器出口禁令后接連向菲律賓、越南、印尼租借和捐贈(zèng)巡邏艇和自衛(wèi)隊(duì)二手訓(xùn)練飛機(jī)，但這些裝備既無武器載荷，亦無電子偵察能力，軍事價(jià)值極為有限。(36)John Bradford, “Understanding Fity Years of Japanese Maritime Security Capacity Building Activities in Southeast Asia”, The National Institute for Defense Studies, September 5, 2018,http://www.nids.mod.go.jp/english/publication/backnumber/pdf/20180905.pdf[2019-07-23].同時(shí)，由于東海巡邏與監(jiān)視任務(wù)激增，自衛(wèi)隊(duì)可供向上述國(guó)家轉(zhuǎn)移的多余裝備并不多。(37)Satoru Nagao, Koh Swee Lean Collin, “Japan’s Southwest Pivot: How Tokyo Can Expand Its Eyes and Ears in the Ocean”, The National Interest, April 3, 2017, https://nationalinterest.org/feature/japans-southwest-pivot-how-tokyo-can-expand-its-eyes-ears-20001[2019-07-23].另外，由于缺乏法律依據(jù)以及容易在國(guó)內(nèi)引發(fā)外交危機(jī)和民意反彈，日本至今仍無意派遣自衛(wèi)隊(duì)艦機(jī)進(jìn)入中國(guó)南海島礁12海里以內(nèi)執(zhí)行“航行自由”行動(dòng)。

4.基本行動(dòng)取向可能有礙于日本其他國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)以及相關(guān)國(guó)別外交政策的調(diào)整

日本目前的“南海政策”可概括為“親美制華”，并因此拉長(zhǎng)了日中安全競(jìng)爭(zhēng)和外交博弈的戰(zhàn)線。然而，安全并非日本國(guó)家利益的唯一內(nèi)容，而競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗亦非實(shí)現(xiàn)日本國(guó)家利益的唯一途徑。過度、不受管控的局部競(jìng)爭(zhēng)，可能引發(fā)危機(jī)失控、升級(jí)并進(jìn)而損害整體國(guó)家利益。有鑒如此，2013年日本《國(guó)家安保戰(zhàn)略》明確指出，日本的國(guó)家利益除了維持主權(quán)獨(dú)立、生存安全以及基于普遍價(jià)值的國(guó)際秩序，還包括通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自由貿(mào)易實(shí)現(xiàn)國(guó)家的進(jìn)一步繁榮。而關(guān)于對(duì)華政策，該戰(zhàn)略除強(qiáng)調(diào)應(yīng)“冷靜”“毅然”地應(yīng)對(duì)中國(guó)的安全挑戰(zhàn)，也指出應(yīng)基于“大局”和“中長(zhǎng)期”的考慮，采取措施構(gòu)筑和強(qiáng)化涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、金融、安保、文化、人員等多領(lǐng)域交流的日中“戰(zhàn)略互惠關(guān)系”。(38)『國(guó)家安全保障戦略について』、首相官邸、2013年12月17日、https://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2013/_icsFiles/afieldfile/2013/12/17/20131217-1_1.pdf[2019-07-23]。所以，無論上至“積極和平主義”理念，還是下及“自由開放的印太戰(zhàn)略”以及更具體的“南海政策”，都必須平衡把握日本國(guó)家利益的多元性(安全、價(jià)值觀、經(jīng)濟(jì))和對(duì)華政策的彈性(競(jìng)爭(zhēng)加接觸)。

當(dāng)前，安倍政府積極改善日中關(guān)系有多重因素驅(qū)動(dòng)。第一，鑒于“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”表現(xiàn)不佳，同時(shí)日企的“中國(guó)+1”經(jīng)營(yíng)方略無法根本降低對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的高度依賴，所以緩和兩國(guó)矛盾并再次打破關(guān)系“堅(jiān)冰”對(duì)于志在重振本國(guó)經(jīng)濟(jì)的安倍首相，就顯得格外重要。第二，日美貿(mào)易糾紛和特朗普政府揮舞的貿(mào)易戰(zhàn)“大棒”逼迫日本政府不得不擇機(jī)軟化對(duì)華姿態(tài)，在中美兩強(qiáng)間采取“對(duì)沖”策略。(39)ビラハリ·カウジカン「新段階に入った米中競(jìng)合とアジア」、『外交』2019年1—2月刊、13—19頁(yè)。第三，與中國(guó)加強(qiáng)合作也有利于鞏固日本在朝核問題以及日韓紛爭(zhēng)中的地位。以此為背景，兩國(guó)關(guān)系從2017年顯現(xiàn)改善跡象，2018年隨著高層政治互訪恢復(fù)更迎來了重大轉(zhuǎn)圜，雙方就軍事互信、經(jīng)貿(mào)投資以及第三方市場(chǎng)合作達(dá)成了一系列廣泛共識(shí)和重要協(xié)議。日方也明顯降低了其外交中“制華”調(diào)門，并悄然調(diào)整了“自由開放的印太”的稱謂——把原先對(duì)抗意味濃厚的“戰(zhàn)略”換成了相對(duì)平和的“構(gòu)想”或“愿景”。(40)參見《分析：日本外交藍(lán)皮書回避印太“戰(zhàn)略”表述》，共同社中文網(wǎng)，2019年4月23日，https://china.kyodonews.net/news/2019/04/5a682dd1ec7d.html[2019-07-23]。而且，相對(duì)“制華”意味鮮明的“海上安全”，日本政府如今談及“印太”更偏好突出其對(duì)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際互聯(lián)互通的貢獻(xiàn)。(41)Udayan Das, “What Is the Indo-Pacific?”, The Diplomat, July 13, 2019, https://thediplomat.com/2019/07/what-is-the-indo-pacific/[2019-07-23].但問題是，如此一來，日本對(duì)華外交的調(diào)整及總體外交風(fēng)格的轉(zhuǎn)變客觀上就與“南海政策”的既有取向形成了某種對(duì)立，甚至相互掣肘。這在南海局勢(shì)波瀾不驚時(shí)尚可掩蓋，而一旦平靜被打破，日本就不得不明確抉擇：高調(diào)介入還是低調(diào)旁觀？對(duì)華協(xié)調(diào)還是對(duì)華制衡？安全為重還是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先？

四、結(jié) 論

本文運(yùn)用文本分析和比較方法，以十年來日本政府《外交藍(lán)皮書》中涉及“南海問題”的內(nèi)容為基礎(chǔ)，全面回顧并呈現(xiàn)了日本“南海政策”的官方表述，梳理并概括了其基本內(nèi)容，剖析并界定了其與當(dāng)前日本對(duì)外政策總體布局的關(guān)聯(lián)性，并由此進(jìn)一步審視和評(píng)估了其政策設(shè)計(jì)上的主要亮點(diǎn)和執(zhí)行上的難點(diǎn)。

研究發(fā)現(xiàn)，日本政府從2012年后對(duì)南海問題的重視明顯較過去升高。其次，《藍(lán)皮書》雖未專辟章節(jié)集中陳述安倍內(nèi)閣的官方“南海政策”，但通過匯總散見于歷年《藍(lán)皮書》各處的表述可以判定，這樣一種“南海政策”不僅事實(shí)上存在，而且包含著有關(guān)本國(guó)利益、目標(biāo)、原則、方法策略的堅(jiān)定認(rèn)知與明確設(shè)計(jì)。再次，日本近年的“南海政策”并非孤立存在，而是從屬于安倍政府的宏觀安保理念和戰(zhàn)略構(gòu)想，且與其他國(guó)別區(qū)域外交密切關(guān)聯(lián)并相互影響。如此態(tài)勢(shì)下，“南海政策”雖為日本靈活、深度介入南海并強(qiáng)化其東南亞外交提供了便利，為鞏固日美同盟、發(fā)展其他新型地區(qū)伙伴關(guān)系聚積了能量，為安倍政府推進(jìn)日本國(guó)家“和平主義”轉(zhuǎn)型和“印太外交”打開了空間，但也難以回避多個(gè)執(zhí)行難題，其中包括日目前“親美制華”的行為趨向或會(huì)阻礙日本其他國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)和對(duì)華外交路線的“再平衡”，而到目前為止，并無證據(jù)表明日本政府已找到克服這一矛盾的有效方法。

事實(shí)上，2019年以來，日本外交仍在兩條平行邏輯中掙扎：一方面欲借改善對(duì)華關(guān)系拓寬經(jīng)濟(jì)振興渠道、對(duì)沖美國(guó)貿(mào)易談判壓力，另一方面則仍堅(jiān)持其“南海政策”的基本面不動(dòng)搖。比如，據(jù)媒體報(bào)道，日本領(lǐng)導(dǎo)人和高官在外事活動(dòng)、包括與中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面時(shí)，仍會(huì)談及其對(duì)南海局勢(shì)的關(guān)切和關(guān)于南?！胺擒娛禄钡钠诖?42)參見《日中就實(shí)現(xiàn)習(xí)近平明春作為國(guó)賓訪日達(dá)成一致》，共同社中文網(wǎng)，2019年6月28日，https://china.kyodonews.net/news/2019/06/2b47d70cf1f7-2.html[2019-07-23]。但同時(shí)，從中日關(guān)系重回正軌的現(xiàn)狀出發(fā)，日方也深刻意識(shí)到在敏感問題上“保持低調(diào)”“不傷中國(guó)面子”的重要性，以避免事態(tài)淪為純粹“相互譴責(zé)的交鋒”。(43)參見《日本外相在慕安會(huì)稱應(yīng)對(duì)中國(guó)也需要低調(diào)》，共同社中文網(wǎng)，2019年2月16日，https://china.kyodonews.net/news/2019/02/18c68eb70036.html[2019-07-23]。由此，日本2018年版《藍(lán)皮書》的對(duì)華外交一節(jié)罕見地回避了南海問題，并突出了“日中邦交正常化45周年”的友好信息。(44)『外交青書2018(HTML)』、外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2018/html/index.html [2019-07-23]。2019年版《藍(lán)皮書》目前在外務(wù)省網(wǎng)站上雖未公布全文，但從“要旨”上看也大體延續(xù)了類似做法，并在對(duì)華外交中僅提及“東?！本謩?shì)。(45)『外交青書2019(HTML)』、外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000471203.pdf [2019-07-23]。此外，據(jù)日媒報(bào)道，日本海上自衛(wèi)隊(duì)2019年度“印度洋、太平洋方面派遣訓(xùn)練”的“出云”號(hào)直升機(jī)驅(qū)逐艦(DDH-183)編隊(duì)雖再次途徑南海且多次與外軍聯(lián)演，但其在“航行范圍”上也因注意“顧及”中國(guó)而避免靠近中方控制的島礁，體現(xiàn)了謹(jǐn)慎、克制的姿態(tài)。(46)參見《日本向南海派遣護(hù)衛(wèi)艦 航行范圍顧及中國(guó)》，共同社中文網(wǎng)，2019年7月9日，https://china.kyodonews.net/news/2019/07/ed7c9a6f19d5--.html[2019-07-23]。未來，只要南海局勢(shì)沒有急轉(zhuǎn)直下的惡化，只要安倍首相仍以“改善對(duì)華關(guān)系”為優(yōu)先舉措并據(jù)此傾力打造“政策遺產(chǎn)”(47)James D.J.Brown, “Legacy Comes First in Abe’s Foreign Policy”, The Diplomat, May 10, 2019, https://thediplomat.com/2019/05/legacy-comes-first-in-abes-foreign-policy/[2019-07-23].，日本的“南海政策”或?qū)⒗^續(xù)維持以上看似矛盾、雙軌并行、不慍不火的“新常態(tài)”。

盡管如此，中方仍應(yīng)保持清醒頭腦，看清日方政策的兩面性，既要明白日方的轉(zhuǎn)變僅僅是策略調(diào)整，而非政策目標(biāo)和原則立場(chǎng)的根本轉(zhuǎn)變，要繼續(xù)對(duì)日方損害我國(guó)南海利益的做法予以堅(jiān)決斗爭(zhēng)和有力回?fù)簦矐?yīng)保持應(yīng)對(duì)思路上的開創(chuàng)性和手段上的靈活性，以有效維護(hù)當(dāng)前來之不易的中日關(guān)系的良好局面與積極趨勢(shì)。同時(shí)，為消除日本等域外大國(guó)介入南海的抓手，與相關(guān)東南亞國(guó)家加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作，有效管控危機(jī)，維護(hù)南海局勢(shì)總體穩(wěn)定，應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”文本磋商的進(jìn)程。

此外，從日方海洋安全觀的“整體性”和“兩海聯(lián)動(dòng)”的視角考慮，中方亦可嘗試由“治”東海而“安”南海，即在堅(jiān)持主權(quán)權(quán)益的前提下，與日方在東海尋找和啟動(dòng)安全與經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目，緩和對(duì)峙緊張，構(gòu)建戰(zhàn)略互信，以盡最大可能糾正日方對(duì)我國(guó)海洋政策和軍事戰(zhàn)略的猜忌與誤解，努力培育中日海上互動(dòng)的規(guī)范共識(shí)和規(guī)則基礎(chǔ)，由此削弱日方干涉南海事務(wù)的緊迫感和必要性。