合作區(qū)合作協(xié)議基本原則研究

田婷婷

【摘要】中國(guó)地緣遼闊，各地區(qū)在自然資源、環(huán)境基礎(chǔ)、人文傳統(tǒng)等方面存在很大的差異性。在世界都在變小的背景下，各個(gè)區(qū)域間相互融合與合作，促進(jìn)資源共享與文化交流。但在合作區(qū)合作協(xié)議有必要設(shè)立基本原則來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，同時(shí)也給訂立合作協(xié)議的主體相應(yīng)的約束和限制。

【關(guān)鍵詞】合作區(qū)；合作協(xié)議；基本原則

一、合作區(qū)合作協(xié)議概述

（一）合作區(qū)合作協(xié)議概念

互不隸屬的地方行政主體之間為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，就合作事項(xiàng)意思表示一致而簽訂的協(xié)議。此類協(xié)議的特點(diǎn)有主體的特定性、地位的平等性、目的的行政性、過(guò)程的合意性、協(xié)議的要式性。

（二）合作區(qū)合作協(xié)議的性質(zhì)

是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，是一種行政合同，行政協(xié)議。在主體法律地位平等的基礎(chǔ)之上、根據(jù)平等自愿原則而產(chǎn)生的。

二、行政協(xié)議興起的背景

（一）社會(huì)背景

1.市場(chǎng)分割

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是指按照自然地域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會(huì)發(fā)展需要而形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是建立在區(qū)域分工與協(xié)作的基礎(chǔ)之上，通過(guò)生產(chǎn)要素的區(qū)域流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)和發(fā)展的過(guò)程。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)分割與自由貿(mào)易的目標(biāo)背道而馳，市場(chǎng)分割實(shí)質(zhì)上是一種壟斷行為，是一種限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。破壞了區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

2.政府行為

在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)踐中，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)域城市之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等突出區(qū)域問(wèn)題的主要原因是行政區(qū)政府行為的異化，而非市場(chǎng)機(jī)制本身。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程中，由于行政區(qū)劃上的條塊分割，地方政府作為利益的代表，時(shí)常想著追求自身利益的最大化，政府之間的利益沖突、不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)就會(huì)存在，最終會(huì)導(dǎo)致惡意競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)分割的負(fù)面效果。

市場(chǎng)分割實(shí)質(zhì)上是一種行政分割，我們也都知道，政府具有盲目性的，會(huì)長(zhǎng)生政府失靈等弊端。通常根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，我們要控制政府這只看不見(jiàn)的手，要讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)中占支配作用，通過(guò)市場(chǎng)的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，做到優(yōu)勝劣汰，保持市場(chǎng)自身的活力。但是，政府在有限理性的支配下，會(huì)有相應(yīng)的盲目性，會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租等不良的影響。所以，為了公平起見(jiàn)，以及限制不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)以及政府的有限理性，通過(guò)行政協(xié)議的方式解決問(wèn)題。

（二）理論背景

1.區(qū)域化

區(qū)域化是在一定區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)整合的自發(fā)成長(zhǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)自主互動(dòng)作用的過(guò)程。區(qū)域化代表著一種區(qū)域內(nèi)部主體之間自發(fā)性的互動(dòng)力量。

區(qū)域化意味著區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)交流不失國(guó)家或政府事先有意識(shí)的安排，也沒(méi)有預(yù)先設(shè)定某種特定的關(guān)系和目標(biāo)。區(qū)域化繞過(guò)了影響區(qū)域內(nèi)部貿(mào)易、資本流動(dòng)和其他經(jīng)濟(jì)交流的制度和法律障礙。

2.區(qū)域主義

區(qū)域主義被視為區(qū)域一體化進(jìn)程的自上而下的動(dòng)力，意味著行政區(qū)之間的互動(dòng)主要來(lái)自政府的預(yù)先的安排和促成，同時(shí)也會(huì)預(yù)期區(qū)域整和的成果。區(qū)域主義的提倡者，傾向于強(qiáng)調(diào)政府作為區(qū)域一體化行為者的角色。英國(guó)學(xué)者熊·布思林認(rèn)為，“相鄰的地方政府在處理跨區(qū)域地方議題的時(shí)候，失最有效率的機(jī)制”。

3.“新區(qū)域主義”

新區(qū)域主義是在整合傳統(tǒng)改革主義和區(qū)域治理公共選理論的基礎(chǔ)上認(rèn)為，在解決跨行政區(qū)問(wèn)題時(shí)合作與競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)兼顧運(yùn)用，在政府體制上，無(wú)論是政府架構(gòu)重構(gòu)，還是在原有區(qū)劃基礎(chǔ)上創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制，核心目的在于激發(fā)行政區(qū)主體之間的協(xié)作。新區(qū)域主義的核心觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該在行政區(qū)地方主體之間，建立一種跨區(qū)域治理的策略性伙伴關(guān)系。同時(shí)，“新區(qū)域主義在區(qū)域內(nèi)外形成不同層次和不同水平的橫向和縱向分工協(xié)作”，強(qiáng)調(diào)個(gè)行政區(qū)成員自發(fā)組成某種聯(lián)盟，強(qiáng)調(diào)行政區(qū)主體自愿協(xié)作應(yīng)當(dāng)建立在追求共同利益一致性這個(gè)基礎(chǔ)之上。

三、行政協(xié)議的原則

法律的原則在于，為制定與解釋法律提供指導(dǎo)思想和依據(jù)，在指導(dǎo)法律行為的實(shí)施，并在特別規(guī)則和具體規(guī)則缺失情況下，提供行為的補(bǔ)充依據(jù)。行政協(xié)議作為一種特殊的行政法制度，行政協(xié)議具有主體的復(fù)雜性、協(xié)議內(nèi)容的多元化、表現(xiàn)形式的多樣化等特殊行。所以，有必要先確定行政協(xié)議的原則，根據(jù)確定下來(lái)的原則來(lái)指導(dǎo)行政協(xié)議中復(fù)雜的主體、內(nèi)容以及表現(xiàn)形式以及行政協(xié)議的締結(jié)與履行。

（一）行政協(xié)議原則的確立標(biāo)準(zhǔn)

行政協(xié)議涉及面廣，涉及到的主體、內(nèi)容、形式以及會(huì)涉及到各個(gè)不同的領(lǐng)域。這些不同的方面會(huì)有一些共性的東西，都是行政協(xié)議，會(huì)要求有一些普適性的東西。但是，也會(huì)有一些方面具有特殊性，是特性，所以要特別對(duì)待。根據(jù)不同的情形要做出不同的應(yīng)對(duì)。

（二）行政協(xié)議應(yīng)遵循的原則

行政協(xié)議首先是一種行政行為，是具體的行政行為。其次是一種合同，所以，行政協(xié)議應(yīng)同時(shí)遵循合同法的原則與行政法的原則。

1.平等原則

在具體的行政協(xié)議簽署過(guò)程中，因?yàn)橹黧w的特殊性，是政府主體之間締結(jié)的具有公法性質(zhì)的公法契約，發(fā)生公法效應(yīng)的公法行為，產(chǎn)生公法關(guān)系。平等原則包含以下方面：

其一，地位平等。雖然行政法是公法，要求行政主體之間具有相互的隸屬關(guān)系，同時(shí)，不同行政主體之間是一種隸屬于支配的關(guān)系。但是在行政協(xié)議的簽署過(guò)程以及磋商的過(guò)程中，必須堅(jiān)持主體之間的地位平等。因?yàn)楦鶕?jù)合同法規(guī)定，合同是根據(jù)平等主體間在自愿的基礎(chǔ)之上簽訂的。同樣，行政協(xié)議也是一樣，應(yīng)在保持主體之間平等這一最基本的前提下進(jìn)行，才能保持結(jié)果的公平性。

其二，權(quán)利義務(wù)平等。因?yàn)槭窃陔p方共同協(xié)商一致以及在地位平等的條件下簽署的行政協(xié)議，也必定意味著行政主體雙方應(yīng)具有相同的權(quán)利義務(wù)。沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利。在雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等的情況下，才能保持結(jié)果的公正、合法有效。

其三，履行中的平等。根據(jù)平等互惠的原則，雙方在法律地位平等、權(quán)利義務(wù)平等的情況下，簽訂的行政協(xié)議，履行中的平等是這個(gè)的應(yīng)有之義。雖然行政主體之間有相互的隸屬和支配的關(guān)系，但是這樣的特征是不應(yīng)夠影響到具體行政協(xié)議的履行，因?yàn)樾姓f(xié)議是在行政主體平等的法律地位以及權(quán)利義務(wù)平等之下簽訂的。

2.自愿原則

行政協(xié)議的簽訂主體為行政主體，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令與服從關(guān)系，或至少是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)之間的關(guān)系，在一定程度上是排斥了行政機(jī)關(guān)的自愿性的。然而，行政協(xié)議是區(qū)域政府合作的表現(xiàn)形式之一，政府間的合作的前提應(yīng)該就是尊重雙方的自愿的前提下進(jìn)行的。締結(jié)的雙方主體要在獨(dú)立意志、行為自主的情況下做意思表示。自愿的原則就要求行政主體在合作的主體選擇、締結(jié)方式，協(xié)議內(nèi)容等方面自主決定，不受外界不相干因素的影響。

3.合法原則

合法原則是行政法的首要原則，是行政法特有的原則。貫穿于行政主體行政活動(dòng)的全過(guò)程。行政協(xié)議是行政主體實(shí)施的一種具體行政行為，必定要遵從行政法中的合法原則。合法行政原則要求行政權(quán)力的設(shè)立、行使必須依照法律，符合法律要求，不能與憲法法律相抵觸，內(nèi)容上包括了職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留、越權(quán)無(wú)效等。合法原則要求行政機(jī)關(guān)必須要在職權(quán)以及法律的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行行政協(xié)議的簽署。

4.合理原則

合理行政屬于實(shí)質(zhì)法治的范疇。其下還有公平公正、平等對(duì)待、比例原則等子原則。行政機(jī)關(guān)有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，但是在具體的操作過(guò)程中必須要遵循比例原則等相關(guān)原則。這樣實(shí)質(zhì)上也是在限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，限制自由裁量權(quán)。

在區(qū)域政府合作協(xié)議中，對(duì)于合理行政的理解則更強(qiáng)調(diào)合作協(xié)議的內(nèi)容首先要做到公平公正，這既表現(xiàn)在合作的各個(gè)締結(jié)主體的地位是平等的，不能因?yàn)樾姓?jí)別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差別而使得合作協(xié)議的締結(jié)使某些地方政府獲利而某些地方政府利益受損；又表現(xiàn)在合作協(xié)議所涉及的不同利害關(guān)系主體的利益，不能因?yàn)楹献鲄f(xié)議而偏向保護(hù)某些主體的利益卻損害了其他主體的利益。其次區(qū)域政府之間加強(qiáng)合作本身就是為了提高行政效率、節(jié)約行政資源從而達(dá)到共贏的效果，因此合作的具體內(nèi)容要和合作的目的相配合，不能因?yàn)閰^(qū)域政府之間的合作反而出現(xiàn)了地域歧視、排擠，或是人為的增加了合作壁壘等問(wèn)題。這是不符合區(qū)域政府合作協(xié)議的本質(zhì)要求的。

5.正當(dāng)程序原則

當(dāng)代的法治比任何時(shí)候都更強(qiáng)調(diào)程序正義。程序正義會(huì)保證實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，有程序正義不一定會(huì)有實(shí)體正義，但是沒(méi)有程序正義是一定不會(huì)有實(shí)體正義的。我們傳統(tǒng)的說(shuō)法就是程序是用來(lái)輔助實(shí)體的。但是，程序也是有其自身的獨(dú)立價(jià)值。

行政公開(kāi)程序行政公開(kāi)，要求行政主體在做出行政行為時(shí)，應(yīng)通過(guò)一定的方式使得與該行政行為有利害關(guān)系的行政相對(duì)人能夠知曉了解。行政公開(kāi)既能夠增加行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)的積極性和針對(duì)性，也能夠便于對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。由于區(qū)域政府合作的事項(xiàng)很多與行政相對(duì)人的利益密切相關(guān)，所締結(jié)的合作協(xié)議會(huì)因此對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生約束力，所以行政相對(duì)人作為合作協(xié)議的利害關(guān)系人需要了解合作協(xié)議的內(nèi)容，這是公眾知情權(quán)的一部分，也是其他權(quán)利行使的前提。這要求相關(guān)的行政主體既要在締結(jié)合作協(xié)議之前公開(kāi)合作協(xié)議的意向和主要議題，也需要在締結(jié)協(xié)議之后向公眾公開(kāi)協(xié)議的內(nèi)容。目前合作協(xié)議公開(kāi)做的并不理想，大量的合作協(xié)議并沒(méi)有向社會(huì)公眾公開(kāi)，有些公開(kāi)的僅僅是協(xié)議的時(shí)間地點(diǎn)和名稱，而不是協(xié)議的主要內(nèi)容。對(duì)此珠三角地區(qū)比長(zhǎng)三角等地區(qū)做得好一些，珠三角地區(qū)很多區(qū)域政府合作協(xié)議都可以在政府網(wǎng)站上查閱，大大增加了信息的透明度，相對(duì)于公眾的依申請(qǐng)被動(dòng)公開(kāi)，政府的主動(dòng)公開(kāi)則更重要。

聽(tīng)取意見(jiàn)程序，在做重大決定的時(shí)，必須要聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，在作出行政行為之前，聽(tīng)取與行政行為相關(guān)的行政相對(duì)人或是利害關(guān)系人的意見(jiàn)，給他們提供一個(gè)聽(tīng)證、發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，參與到行政行為的決策中，則可以更好的促進(jìn)行政行為的科學(xué)化和民主化水平，執(zhí)行的效果也更理想。在合作協(xié)議的締結(jié)過(guò)程中，也需要提供渠道讓利害關(guān)系人能夠參與其中，并充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，特別是當(dāng)合作協(xié)議的內(nèi)容涉及到一些本地區(qū)的重大決策事項(xiàng)時(shí)，行政相對(duì)人則更希望能夠表達(dá)自己的觀點(diǎn)和建議，且這些意見(jiàn)能夠?qū)献鲄f(xié)議本身產(chǎn)生一定的影響和作用，是實(shí)質(zhì)上的，而不僅僅是形式上的。

監(jiān)督和救濟(jì)程序，行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)，要收到其他機(jī)關(guān)以及社會(huì)群體的監(jiān)督。同時(shí)，在行政機(jī)關(guān)的具體行政行為給行政相對(duì)人帶來(lái)?yè)p害時(shí)，要保障行政相對(duì)人的利益。能夠給相關(guān)主體提供救濟(jì)的途徑。區(qū)域政府合作協(xié)議的條文中所涉及到的程序更多的是站在行政主體的立場(chǎng)上的程序設(shè)置，如合作的方式、流程等，很少有涉及到行政相對(duì)人等其他主體的程序，程序的正當(dāng)性是所有的行政行為都必不可少的，只有在正當(dāng)程序下，才能保障區(qū)域政府合作協(xié)議的內(nèi)容的正當(dāng)性。

綜上，行政合作協(xié)議應(yīng)堅(jiān)持以上基本原則來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。行政主體這一特殊群體是合作區(qū)合作協(xié)議的主體，具有特殊性。但是，正是因?yàn)槠涞奶厥庑远鼞?yīng)該遵循相應(yīng)的基本原則，在基本原則的理念下，指導(dǎo)協(xié)議雙方在正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上公正、平等的簽訂與履行合作協(xié)議。

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