我國臺灣地區(qū)私立高校治理結(jié)構(gòu)及啟示

摘 要 我國臺灣地區(qū)私立高校治理結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從校長專制、政府整治、民主之治到規(guī)范治理的演變，相應(yīng)成熟豐滿。為祖國大陸修繕民辦高校治理結(jié)構(gòu)帶來啟示：依規(guī)構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的根本性前提;科學(xué)建構(gòu)董事會構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵;完善董事會校長監(jiān)事會分權(quán)制衡構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的整體;強化監(jiān)督構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的重要保障。

關(guān)鍵詞 私立高校 治理結(jié)構(gòu) 啟示

基金項目：河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《豫臺兩地民辦治理結(jié)構(gòu)比較研究》（項目編號：2015BJY030），河南省軟科學(xué)研究計劃項目《海峽兩岸民辦治理結(jié)構(gòu)比較研究》（162400410501）。

作者簡介：王繼風(fēng)，鄭州商學(xué)院副教授，臺灣育達科技大學(xué)訪問學(xué)者，研究方向：民辦高校法人治理、民法學(xué)與民事訴訟法法學(xué)。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.076

一、我國臺灣地區(qū)私立高校治理結(jié)構(gòu)的演變

（一） 校長專制期（1949-1980）

1949年，國民黨當(dāng)局潰至臺灣后，既要控制思想，又不得不培養(yǎng)人才以發(fā)展經(jīng)濟，對私立高校采取了寬嚴(yán)相濟的扶持政策。這一時期，私立大學(xué)由0所增加到7所 ，東吳大學(xué)、輔仁大學(xué)、靜宜大學(xué)等得以“復(fù)?！?，淡江大學(xué)等得以創(chuàng)辦。在治理結(jié)構(gòu)上，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，沿用校、院、系三級管理體制，設(shè)置校務(wù)會議、院（系）務(wù)會議，保留了教務(wù)處、訓(xùn)導(dǎo)處、總務(wù)處、行政會議、教務(wù)會議等機關(guān)。由于對董事會成員的身份沒有限制，由于校務(wù)會議、院（系）務(wù)會議等均在校長的主持下進行，也由于教務(wù)、訓(xùn)導(dǎo)、總務(wù)、院（系）單位主管、教員等人事權(quán)均由校長任免，導(dǎo)致校長獨斷專制，董事會與校長的“裙帶”關(guān)系異常明顯，學(xué)校治理演變?yōu)椤凹易骞芾怼薄?/p>

（二）“政府”整治期（1980-1996）

前一時期，由于校長的專制，導(dǎo)致學(xué)校師資奇缺、資源短缺、行為不規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量低的問題凸顯，遭到了社會的廣泛抨擊。迫于形勢的壓力，臺灣地區(qū)教育主管部門不得不解決私立高校存在的問題，不做量的擴充，只做質(zhì)的改善，十六年時間只增加1所大學(xué)， 修繕了臺灣地區(qū)有關(guān)私立高校不合時宜的有關(guān)規(guī)定，私立高校在性質(zhì)上屬財團法人，確立了董事會的設(shè)立、構(gòu)成、職權(quán)等規(guī)則，創(chuàng)設(shè)了“董事會、校長與校務(wù)會議、監(jiān)察人”分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)，細化了學(xué)校內(nèi)部行政、學(xué)術(shù)單位主管，由具備教授資格的人員擔(dān)任的規(guī)定，賦予了教授評審教師的聘任、升等、解聘等一定的人事權(quán)限。為院（系）務(wù)會議，也為教授學(xué)術(shù)權(quán)力提供了組織上保障，一定程度上遏制了校長濫用權(quán)力的可能。

（三）民主治理期（1996-2005）

經(jīng)過整治多年后，臺灣私立高校的治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范化。僅1997年一年就新辦10所大學(xué)，使私立大學(xué)增加到18所，首次突破公立學(xué)校的數(shù)量，到了2005年達到48所。 適逢現(xiàn)代民主政治化進程的影響，臺灣政界知名人士蔣經(jīng)國先生開放黨禁報禁，解除“戒嚴(yán)令”，人民享有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威、遷徙、宗教信仰的自由，變專制治理為民主治理。校園民主、教授治校的理念在私立高校大行其道，使私立高校治理結(jié)構(gòu)適也發(fā)生了相應(yīng)的變化。1994年修訂的“有關(guān)臺灣地區(qū)大學(xué)規(guī)定”第1條： “大學(xué)享有自治和學(xué)術(shù)自由之宗旨?！睘樗搅⒏咝５拿裰髦卫砼c教授治校奠定了規(guī)范依據(jù)。校務(wù)會議為校最高決策機構(gòu)。臺灣地區(qū)私立高校內(nèi)各種委員會通過票選或者推舉方式產(chǎn)生，校、院、系三級主管從教師中直接普選產(chǎn)生，校內(nèi)諸多委員會逐步納入了老師及學(xué)生代表，建立了教師及學(xué)生申訴制度，較好地維護了教師及學(xué)生的權(quán)益。校、院、系三級機關(guān)既是本部門的最高決策機關(guān)，又是服務(wù)機關(guān)。

（四）規(guī)范治理期（2005-至今）

2005年修訂的“臺灣地區(qū)大學(xué)規(guī)定”：重新界定了董事會、校長與校務(wù)會議、監(jiān)察人的職責(zé)，刪去了校務(wù)會議為校最高決策機構(gòu)的條款，強化了董事會、校長的職權(quán)。2008年修訂的臺灣地區(qū)私立學(xué)校規(guī)定：對私立高校在招生、課程、組織設(shè)立、管理權(quán)限等也給予了更大的下放;變?nèi)耸?、財?wù)線型治理為三角型治理，增加了監(jiān)察人制度、內(nèi)部稽核制度、信息公開制度等內(nèi)部控制制度，使得私立高校的人事、財務(wù)制度的進一步規(guī)范、公開、透明。

二、我國臺灣地區(qū)私立高校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

（一）董事會

董事會為臺灣地區(qū)私立高校的決策機關(guān)。

1.董事資格。“臺灣地區(qū)私立學(xué)校有關(guān)規(guī)定”的第15條-第19條、第23條、第25條分別規(guī)定了擔(dān)任或限制擔(dān)任董事的資格。如：為保證教育權(quán)掌握在懂教育善管理專業(yè)人員手中，規(guī)定研究高級教育資格的專家學(xué)者擔(dān)任董事不得少于董事會成員的1/3;為防止教育權(quán)旁落非臺灣人之手，非臺灣人擔(dān)任董事不得超過董事會成員的1/3并不得擔(dān)任董事長;為防止行政權(quán)干預(yù)學(xué)校，規(guī)定主管教育的公務(wù)員或具有監(jiān)督職權(quán)的公務(wù)員不得兼任董事;為防止“家族壟斷”控制學(xué)校，規(guī)定董事間有配偶者和三親等以內(nèi)血親或姻親關(guān)系者，擔(dān)任董事不得超過董事會成員的1/3;為保證教育的專業(yè)化、精細化，規(guī)定學(xué)校職工和學(xué)生不得擔(dān)任本?；蛲庑５亩?。

2.董事會成員名額。董事會成員名額過多不易形成一致意見，過少易產(chǎn)生“專制”。經(jīng)歷史與現(xiàn)實境內(nèi)與境外實踐證明董事會成員一般為7-21人為宜。

3.董事會職權(quán)。董事會職權(quán)有：選聘或解聘董事、校長;籌措經(jīng)費;基金管理;財務(wù)監(jiān)督;審核校務(wù)報告和學(xué)校的重大事項;但是董事會應(yīng)尊重校長的行政權(quán)，不可僭越，越俎代庖。

4.董事會運轉(zhuǎn)?！芭_灣地區(qū)私立學(xué)校有關(guān)規(guī)定”的第27條-第29條規(guī)定：董事會議每學(xué)期至少舉行一次。沒有上限次數(shù)規(guī)定。每次會議由董事長召集，董事長為主持人，當(dāng)董事長不能召集舉持會議時，可以由董事會推選董事一人主持;當(dāng)董事會逾期或連續(xù)兩學(xué)期不能召集會議時，由主管教育行政機關(guān)依職權(quán)指定董事召集;每次董事會議召開，董事一般應(yīng)親自參加不得委派，除非法定事由;會議討論重要事項。

（二）校長

校長是私立高校的行政機關(guān)。董事會的代理人，在董事會的授權(quán)范圍內(nèi)開展工作，對內(nèi)負(fù)責(zé)大學(xué)的治理，對外代表學(xué)校溝通協(xié)調(diào)，品學(xué)才情杰出者，方可堪當(dāng)此任。是大學(xué)文化的引領(lǐng)者、創(chuàng)造者，人生的導(dǎo)師、精神家園、靈魂寄托之所在。臺灣地區(qū)的有關(guān)大學(xué)及私立學(xué)校規(guī)定了校長的任職資格、遴選、職責(zé)、權(quán)力運轉(zhuǎn)。

（三） 校務(wù)會議

“臺灣地區(qū)大學(xué)有關(guān)規(guī)定”的第15條-第16條：校務(wù)會議由校長、副校長、教師代表、學(xué)術(shù)與行政主管、研究人員代表、職員代表、學(xué)生代表及其他有關(guān)人員代表構(gòu)成，教師代表人數(shù)不得少于全體會議人員之1/2，而教師代表中具備教授或副教授資格者，又不少于教師代表人數(shù)之2/3為原則。校務(wù)會議召開，每學(xué)期至少一次，多者不限。由校長召集主持會議并討論：學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，規(guī)章制度，機構(gòu)設(shè)立，質(zhì)量評估，會議提案和校長提議事項等。會議實行多數(shù)決，校長也只有一票權(quán)利。

（四） 監(jiān)察人

由于每一個人擁有權(quán)利都有濫用權(quán)利的可能，也由于臺灣私立高校曾發(fā)生過系列買賣席位掏空財務(wù)弊案，臺灣地區(qū)大學(xué)、私立學(xué)校和民事的有關(guān)規(guī)定：私立高校必須設(shè)置監(jiān)察人，對私立高校的人、財、物實施監(jiān)察，進行監(jiān)督，監(jiān)督主體主要為主管教育行政機關(guān)和社會名流、專家學(xué)者，功能在于監(jiān)督私立學(xué)校董事會、校長規(guī)范使用權(quán)力，不得濫用權(quán)力。

三、我國臺灣地區(qū)私立高校治理結(jié)構(gòu)的啟示

（一）依規(guī)構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的根本性前提

臺灣地區(qū)私立高校治理結(jié)構(gòu)演變表明：專制之治、政府整治不僅治理不了私立高校，而且會嚴(yán)重阻礙私立高校的發(fā)展，1950- 1996年，四十七年時間只增加到8所大學(xué) ;民主之治同樣治理不了私立高校，1997年，一年時間增加了10所高校，表象上紅紅火火、熱熱烈烈，實則亂象叢生、危機四伏;只有依規(guī)才能從根本上治理民辦高校。自2005年至2017年臺灣地區(qū)私立高校達到219所， 其治理與發(fā)展始終規(guī)范有序，態(tài)勢良好。祖國大陸民辦高校自改革開放后才又重新起步，成就很大，問題不少，如：侵占學(xué)校資金、侵害教師權(quán)益等。解決問題的根本性前提是必須依據(jù)《民辦教育促進法》《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》等規(guī)定完善民辦高校的治理結(jié)構(gòu)。舉辦人雖享有學(xué)校的治理權(quán)，但不再享有學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)，需履行謹(jǐn)慎勤勉的義務(wù)，隨意抽逃、挪用、侵占學(xué)校資金，情節(jié)嚴(yán)重者，有可能構(gòu)成抽逃資金罪、挪用資金罪和職務(wù)侵占罪。堅決遏制張劍波隨意抽逃挪用侵占學(xué)校資金賭博 以及劉玲患癌被開除事件的發(fā)生。

（二）科學(xué)建構(gòu)董事會構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵

董事會為民辦高校的決策機關(guān)。但是董事會建構(gòu)有許多不同的做法。臺灣地區(qū)私立高校董事會的“三個1/3”保證了私立高校董事會的建構(gòu)多由專家學(xué)者組成，為私立高校公益化提供了組織上的保障。實踐證明，臺灣地區(qū)私立高校董事會董事依次為學(xué)者、專家、企業(yè)家、社會活動家、杰出校友。祖國大陸《民辦教育促進法》第20條：“學(xué)校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中1/3以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗。學(xué)校理事會或者董事會由五人以上組成，設(shè)理事長或者董事長一人。理事長、理事或者董事長、董事名單報審批機關(guān)備案。”過于粗糙簡陋，需要進一步完善董事會建構(gòu)。

（三）完善董事會校長監(jiān)事會分權(quán)制衡構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的整體

董事會享有最高的決策權(quán)，對學(xué)校負(fù)責(zé)并尊重校長的行政權(quán)。校長受聘于董事會，對董事會負(fù)責(zé)，享有私立高校的行政權(quán)。二者構(gòu)成了決策執(zhí)行的關(guān)系。校務(wù)會議是在校長主持下的實施學(xué)校重要事項的決策執(zhí)行機關(guān)，實施委員會制不實施首長制，其價值在于促使校長行政權(quán)力的執(zhí)行更加民主化、科學(xué)化、法制化而不專制化。既對校長行政權(quán)力的限制、監(jiān)督，又充分調(diào)動校長、教職工積極性的制度。但是，董事會校長校務(wù)會議的決策執(zhí)行監(jiān)督是線性的，是上對下或者下對上的，是內(nèi)部的，不可能從根本上監(jiān)督校長或者董事會的。需要外部力量對董事會或校長實行監(jiān)督。于是，主管教育機關(guān)和社會上熱愛教育事業(yè)的專家組成的監(jiān)察人制度便應(yīng)運而生。“臺灣地區(qū)私立學(xué)校有關(guān)規(guī)定”第四章第54條-第68條以專章15個條文規(guī)定監(jiān)督，構(gòu)成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分立制衡。但是，祖國大陸有些民辦高校的董事會決策權(quán)校長執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)掌握在家庭成員中。

（四）強化監(jiān)督構(gòu)成民辦高校治理結(jié)構(gòu)的重要保障

每個人擁有權(quán)利都有濫用權(quán)利的可能，無論公權(quán)還是私權(quán)?！芭_灣地區(qū)的大學(xué)及私立學(xué)校有關(guān)規(guī)定”：均設(shè)立了監(jiān)察人制度?！芭_灣地區(qū)大學(xué)有關(guān)規(guī)定”第5條規(guī)定對教學(xué)、科研、服務(wù)、輔導(dǎo)等辦學(xué)質(zhì)量實行自我評鑒和主管教育機關(guān)評鑒相結(jié)合的辦法實施監(jiān)督?！芭_灣地區(qū)私立學(xué)校有關(guān)規(guī)定”共81條，以專章15個條文近1/5的篇幅規(guī)定監(jiān)督。這種監(jiān)督是全方位的、系統(tǒng)的、有機的、整體的。

注釋：

臺灣教育主管機關(guān)統(tǒng)計處1950-2017年私、公立大學(xué)數(shù)統(tǒng)計表.

湖南高校創(chuàng)辦人被指豪賭 銀行行長追債無果自殺來源[EB/OL].環(huán)球網(wǎng)，2016-09-11 19：00：18.

卜春艷.澎湃新聞：蘭州交通大學(xué)文博學(xué)院劉玲患癌被開除[EB/OL].2016-12-29 15：02.