梳理法治歷史軌跡 全面推進(jìn)依法治國

摘 要：十八屆四中全會(huì)是我黨在改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)召開的一次十分重要的會(huì)議，也是我黨歷史上首次以“依法治國”為主題的中央會(huì)議，全會(huì)通過的決定是全面推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性文件。本文將在梳理依法治國思想發(fā)展的歷史軌跡基礎(chǔ)上，展望全面推進(jìn)依法治國的愿景與措施。

關(guān)鍵詞：依法治國;歷史軌跡;愿景措施

中圖分類號(hào)：D616 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）16-0005-02

世情呼喚依法治國：一方面，世界格局從以前的美蘇爭(zhēng)霸“兩家人”轉(zhuǎn)向了“多極村”，但我國仍面臨著復(fù)雜多變的嚴(yán)峻國際局面。另一方面，人類生活在歷史和現(xiàn)實(shí)交匯的同一個(gè)時(shí)空里，越來越需要依法治國;國情期盼依法治國：改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，唯有依法治國來保駕護(hù)航;黨情召喊依法治國。為此，我們有必要梳理依法治國思想發(fā)展的歷史軌跡，從而提出依法治國的措施。

一、依法治國思想發(fā)展的歷史軌跡

（一）新中國成立前

1.古時(shí)候

最早法治思想可以追隨到公元前536年，鄭國的執(zhí)政子產(chǎn)有《鑄刑書》，他把自己制定的刑書鑄造在權(quán)力象征的鼎器上（在鄭州金水河地面考古挖掘中發(fā)現(xiàn)），由此開創(chuàng)了成文法的先例。

中國第一部完整的法典——《法經(jīng)》，是戰(zhàn)國時(shí)期的李悝，在借鑒當(dāng)時(shí)各諸侯國法律的基礎(chǔ)上編制而成。到了隋唐時(shí)期，法律的表現(xiàn)形式演變?yōu)槁?、令、格、式。律是?duì)各種違法行為的懲治條文;令是關(guān)于制度、規(guī)章的規(guī)定;格是用來防止奸邪的禁令，其實(shí)也是對(duì)律的補(bǔ)充和變通條例;式是各種官府機(jī)構(gòu)的章程細(xì)則。后來因?yàn)閷?shí)踐的需要又增加了典、敕、例等形式。這是古時(shí)候比較典型的幾種法治思想。

2.國民黨統(tǒng)治時(shí)期

民國時(shí)期，按照孫中山先生的思想，形成了《六法全書》，國民黨的國大，制定有《憲法》《民商法》《民事訴訟法》《刑法》《刑事訴訟法》《行政法》等六法。這六法在國民黨統(tǒng)治時(shí)期，特別是在20世紀(jì)40年代，已逐漸全部形成并日臻完善。

3.共產(chǎn)黨執(zhí)政前夕

土地革命時(shí)期：毛澤東在井岡山進(jìn)行土地改革，那時(shí)有一個(gè)《井岡山土地法》，這是共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時(shí)期比較早的法律。1931年中國共產(chǎn)黨在江西瑞金召開的第一次全國代表大會(huì)上，通過了幾部相對(duì)規(guī)范的法律。分別是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國土地法》等等。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期：在陜甘寧邊區(qū)，也通過了一系列的法律法規(guī)，諸如《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》等。在當(dāng)時(shí)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的歷史年代里，國民黨是承認(rèn)陜甘寧邊區(qū)這一特區(qū)的，所以我們共產(chǎn)黨也是實(shí)行著國民黨制定的相應(yīng)法律的，但也依然進(jìn)行著法治建設(shè)的探索。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期：1948年，我黨成立了華北人民政府，在這個(gè)時(shí)期，也進(jìn)行了法治建設(shè)的探索，期間通過了《華北人民政府市政綱要》和《華北人民政府組織大綱》。1949年，在新中國成立前夕召開的第一屆政治協(xié)商會(huì)議上通過了具有臨時(shí)憲法作用的《中華人民共和國政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。

（二）新中國成立至十一屆三中全會(huì)

1.初創(chuàng)期：1949—1956年

1948年的西柏坡會(huì)議上徹底否定了包括《六法全書》在內(nèi)的一切舊法，為保證剛剛建立起來的無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的執(zhí)政地位，1950年頒布了《土地改革法》;1951年，出臺(tái)了《懲治反革命條例》（這一條例在當(dāng)時(shí)的反特、反革命和懲治貪污腐敗的過程中起著不可小覷的作用）。在當(dāng)時(shí)的中國，除了需要鞏固無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)外，還亟須頒布相應(yīng)的法律來解決人們生活當(dāng)中的一系列核心問題，1950年大家耳熟能詳?shù)摹痘橐龇ā窇?yīng)運(yùn)而生，1954年我國首部社會(huì)主義性質(zhì)的根本大法——《中華人民共和國憲法》也橫空出世，應(yīng)當(dāng)說他奠定了我們整個(gè)法治建設(shè)的基礎(chǔ)。

2.停滯期：1956—1966年

這十年，先是“反右”，而后因?yàn)闆]有把握好“度”的范圍，出現(xiàn)了“南轅北轍”的現(xiàn)象——在國家建設(shè)的多個(gè)方面走向了“左”的路線，雖然我黨也及時(shí)認(rèn)識(shí)到了這一問題，從1961年開始實(shí)施“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，但客觀地講，在法治建設(shè)方面確實(shí)是乏善可陳，整個(gè)法治建設(shè)處于停滯狀態(tài)。雖說這一階段出現(xiàn)了諸如“工業(yè)70條”、“農(nóng)業(yè)60條”、“商業(yè)40條”等等此類的文件，但嚴(yán)格地講，從某種意義上這屬于黨的政策而非國家法律。

3.破壞期：1966—1976年

“文革”十年，中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化遭受重創(chuàng)的十年，其中的法律也難以幸免于此，在當(dāng)時(shí)那個(gè)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的年代里，砸爛公檢法，造反有理，革命無罪。某種意義上來講，“人治”代替了“法治”，整個(gè)公檢法機(jī)關(guān)不存在了，公檢法工作人員被紅衛(wèi)兵取代了，更勿談法治建設(shè)了。所以這一時(shí)期是不折不扣的法治建設(shè)的破壞期。

（三）十一屆三中全會(huì)至十八屆四中全會(huì)

1.恢復(fù)建設(shè)：1979—1996年

1978年召開的十一屆三中全會(huì)，不但是歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的新起點(diǎn)。十一屆三中全會(huì)針對(duì)當(dāng)時(shí)“文化大革命”無法無天的局面，提出了“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”的16字方針。十一屆三中全會(huì)后，我國開始制定和頒布了一系列的法律法規(guī)。

1979年2月到5月的這三個(gè)月內(nèi)，制定了《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《選舉法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等7部法律，三個(gè)月的時(shí)間制定出7部法律，在今天來講是絕對(duì)不可能也是絕對(duì)不允許的，但在特定的歷史條件下，也只能具體問題具體分析了。

1982年我黨召開的十二大通過了《憲法》，這也是我國通常所講的“八二憲法”。我國目前所適用的根本大法、母法就是在“八二憲法”的基礎(chǔ)上經(jīng)過四次修改而來。

1986年4月12日，有一件被法學(xué)家譽(yù)為司法學(xué)界“開天辟地”的大事：《中華人民共和國民法通則》由第六屆全國人大第四次會(huì)議通過。有專家這樣比喻：《民法通則》既是中國法制史上的一塊豐碑，又是中國現(xiàn)實(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)軌換型的一盞明燈。

2.初步發(fā)展：1997—2011年

1997年黨的十五大將依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，十五大提出依法治國，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式有了一個(gè)根本的轉(zhuǎn)變，顯示了十五大成為新中國民主法治建設(shè)的新起點(diǎn);1999年將“依法治國”作為一項(xiàng)基本原則寫入我國的根本大法——憲法;2002年黨的十六大明確提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一;2007年黨的十七大指出“全面落實(shí)依法治國”基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家。并將深入落實(shí)依法治國的基本方略列入當(dāng)時(shí)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求;2011年吳邦國委員長(zhǎng)代表黨中央、代表全國人大正式對(duì)外宣告：中國特色社會(huì)主義法律體系形成。

總體來講，十八大召開前，經(jīng)過幾代中國人的共同努力，我國以憲法為統(tǒng)帥，以民法、刑法、行政法等多個(gè)法律部門為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已形成。我國法治建設(shè)經(jīng)歷了質(zhì)的飛躍：從無法可依到中國特色社會(huì)主義法律體系形成的飛躍，從“法制”到“法治”的飛躍。

3.加快建設(shè)：2012—2014年

十八大文件中提到，中國未來建設(shè)和發(fā)展的總目標(biāo)是到2050年全面建成小康社會(huì)，這是一個(gè)總目標(biāo);十八屆三中全會(huì)的《決定》提出全面深化改革，全面深化改革是全面建成小康社會(huì)的必要手段;十八屆四中全會(huì)的《決定》提出全面推進(jìn)依法治國，全面推進(jìn)依法治國是全面建成小康社會(huì)和全面深化改革的制度保障。若站在全面建成小康社會(huì)的角度來講，全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國恰如鳥之兩翼、車之兩輪。所以我們說十八屆三中、四中全會(huì)的兩個(gè)《決定》是姊妹篇。

十八屆四中全會(huì)的《決定》中提到了“一個(gè)總目標(biāo)”——建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。“三個(gè)依法”——依法治國;依法執(zhí)政;依法行政?！叭齻€(gè)法治”——法治國家;法治政府;法治社會(huì)。“四個(gè)要求”——科學(xué)立法;嚴(yán)格執(zhí)法;公正司法;全民守法?！拔鍌€(gè)體系”——完備的法律規(guī)范體系;高效的法制實(shí)施體系;嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系;有力的法制保障體系;完善的黨內(nèi)法規(guī)體系;“五個(gè)堅(jiān)持”——堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);堅(jiān)持人民主體地位;堅(jiān)持法律面前人人平等;堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合;堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)。

二、全面推進(jìn)依法治國的愿景與措施

（一）科學(xué)立法

立法的主體狹義上是指人大及其人大常委會(huì)，廣義上指一切享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)?！傲⑸品ㄓ谔煜?，則天下治;立善法于一國，則一國治。”建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的“領(lǐng)頭羊”作用。總書記特別強(qiáng)調(diào)，要使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護(hù)。

我們要在立法體制基礎(chǔ)上，完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的系統(tǒng)性、針對(duì)性、及時(shí)性。要完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，社會(huì)各方有效參與立法工作的途徑和方式，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，以體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平。另外，很多法律草案還經(jīng)歷了“立法前評(píng)估”，為提高立法質(zhì)量再加一道“閥門”，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法

執(zhí)法的主體是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！绷?xí)近平同志說，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。若有了法律而不實(shí)施，束之高閣，那所立之法再科學(xué)也是無濟(jì)于事的。

十八屆三中全會(huì)中提到法治國家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。廣義的法治國家包括立法、司法、行政甚至軍隊(duì);法治社會(huì)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活等各方面;而法治政府指的是如何使公權(quán)力法治化。法治政府和依法行政是連在一起的。在這三個(gè)概念中，法治政府起著非常重要的作用，它既是法治國家的一部分，又對(duì)法治社會(huì)的形成起著關(guān)鍵性的作用。

十八屆四中全會(huì)要求依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行“政府權(quán)力清單制度”。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)職能科學(xué)、責(zé)權(quán)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

另外，決定還提出，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體性討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。建立“重大決策責(zé)任追究制度”及“責(zé)任倒查機(jī)制”，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失或惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)或負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

（三）公正司法

司法的主體是指法院和檢察院，法院行使審判權(quán)，檢察院行使檢察權(quán)。公正是法治的生命線，習(xí)近平同志在十八屆四中全會(huì)的《決定》中引用了英國哲學(xué)家培根的一句話：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪，因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！?/p>

目前，由于地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)受制于地方管理體制，不能擺脫地方干涉和地方保護(hù)主義，其獨(dú)立性和公正性難以得到全面的體現(xiàn)，司法權(quán)威難以樹立。決定為此提出三方面的要求。一是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。對(duì)于干預(yù)司法辦案的，要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分;造成冤假錯(cuò)案或其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。為此，決定明確指出，要建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。二是最高人民法院設(shè)立巡回法庭。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)，以切斷法院、檢察院同地方行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系。三是建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由、法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者做出免職、降級(jí)等處分。

另外，全會(huì)還強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)嚴(yán)格司法，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制。決不允許法外開恩，決不允許關(guān)系案、人情案、金錢案等等。

（四）全民守法

守法的主體包括（1）一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織。（2）中華人民共和國公民。（3）在我國領(lǐng)域內(nèi)的外國組織、外國人和無國籍人。

古希臘哲學(xué)家亞里士多德指出：“法律能見成效，全靠民眾的服從”。法國思想家盧梭說：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是刻在公民的內(nèi)心里”。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。

“沒有規(guī)矩不成方圓”，要維護(hù)社會(huì)秩序，公共利益和每個(gè)人的合法權(quán)益，需要我們每個(gè)公民、企業(yè)、政府守法。但現(xiàn)實(shí)中法治意識(shí)淡薄并不是個(gè)別現(xiàn)象，眾所周知，盡管我國每個(gè)司機(jī)只有通過交規(guī)考試才能上路，但爭(zhēng)道強(qiáng)行、超速、走應(yīng)急車道，闖紅燈和中國式過馬路，都是世界聞名的，交通事故的死亡率也是在世界的排行榜上名列前茅的。

只有讓法治成為全民的最大“公約數(shù)”，才能全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興夢(mèng)。只有在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持法治規(guī)律與中國國情相結(jié)合，堅(jiān)持自上而下頂層設(shè)計(jì)與自下而上全民參與相結(jié)合，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，才能夠?qū)崿F(xiàn)“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”這一總目標(biāo)。

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