析我國臺灣地區(qū)公寓大廈業(yè)主管理委員會制度

文/宋安成

2019年5月24日，筆者隨上海市物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會訪問中國臺灣，參加“2019亞洲建筑物管理聯(lián)盟亞洲國際會議”，有幸與臺灣地區(qū)多位物業(yè)管理行業(yè)專家交流。會議之余，也忙里偷閑實(shí)地考察了臺灣地區(qū)的物業(yè)管理，并特別關(guān)注了臺灣地區(qū)公寓大廈業(yè)主管理委員會制度，在法律書店買了一本物業(yè)管理的入門書——李永然大律師主編的《公寓大廈管理?xiàng)l例與你》。從內(nèi)容上看，此書雖是了解臺灣地區(qū)物業(yè)管理的入門書，但是對于快速全面了解臺灣地區(qū)的物業(yè)管理確實(shí)有較大的幫助。同時，筆者到新北市湯泉首席公寓進(jìn)行現(xiàn)場學(xué)習(xí)交流，對臺灣地區(qū)公寓大廈有了更直接、全面、深入的了解。

筆者作為長期從事物業(yè)管業(yè)管理糾紛處理的律師，每年處理的業(yè)主與業(yè)委會的各類糾紛近百起，在處理各式各類案件的過程中，發(fā)現(xiàn)大陸業(yè)主委員會、業(yè)主大會制度存在著許多的問題，包括物業(yè)區(qū)域的劃分爭議、業(yè)主委員會成員產(chǎn)生之爭、維修資金使用之爭、更換物管公司之爭，等等，這些在目前大陸物業(yè)管理制度框架內(nèi)難以解決，也許學(xué)習(xí)研究臺灣地區(qū)的公寓大廈管理委員會制度對我們解決業(yè)主委員會運(yùn)作中積重難返的問題將會有所 益。小區(qū)物業(yè)管理是社區(qū)管理的重要組成部分，業(yè)主委員會制度出現(xiàn)的選舉難、換屆難、共商難等“窘境”讓各級房地產(chǎn)行政主管部門和相關(guān)部門頭痛不已，對業(yè)主委員會這一業(yè)主自治組織目前的真實(shí)情況，包括業(yè)主不滿意、業(yè)委會不滿意、物業(yè)管理不滿意已致業(yè)內(nèi)人士開始討論業(yè)主委員會制度的存廢，深感遺憾和無奈！在此，筆者根據(jù)自己的所見、所聞、所學(xué)，將臺灣地區(qū)業(yè)主管理委員會制度與大家分享。

業(yè)主管理委員會的法人地位與成立制度

根據(jù)《公寓大廈管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）第38條規(guī)定：管理委員會有當(dāng)事人能力。管理委員會為原告或被告時，應(yīng)將訴訟事件要旨速告區(qū)分所有權(quán)人?！稐l例》規(guī)定的當(dāng)事人能力，更多是指管理委員會的訴訟主體資格，一般來說，具體的民事訴訟主體，作為獨(dú)立的民事主體基本上并無法律障礙，只不過可否作為獨(dú)立的法人或組織可能會有爭議。大陸雖然對于業(yè)主委員會法律上的主體資格問題沒有明確的規(guī)定，但是從相關(guān)司法解釋和司法實(shí)踐看，業(yè)主委員會具備訴訟主體資格基本上是明確的，但是由于業(yè)主委員會非獨(dú)立法人，其民事行為能力受到一定限制，比如說不能單獨(dú)開設(shè)銀行帳戶、單獨(dú)用工等。從物業(yè)管理的需要來看，大陸應(yīng)當(dāng)盡快明確業(yè)主委員會完整的民事主體資格，賦予其完整的民事主體地位，以保證業(yè)主委員會在業(yè)主大會的授權(quán)下享受民事權(quán)利、履行民事義務(wù)。

關(guān)于臺灣地區(qū)業(yè)主管理委員會的成立。首先，從立法上看，臺灣地區(qū)關(guān)于物業(yè)管理的立法主要有1995年的《條例》及其施行細(xì)則，明確規(guī)定了公寓大廈管理委員會制度?！稐l例》在第4條第9項(xiàng)中明確：管理委員會指為執(zhí)行區(qū)分所有權(quán)人會議決議事項(xiàng)及公寓大廈管理維護(hù)工作，由區(qū)分所有權(quán)人選任住戶若干人為管理委員所設(shè)立之組織。大廈也可以不成立管理委員會，而直接選定管理責(zé)任人。

其次，《條例》第28條明確規(guī)定：在公寓大廈建筑物所有權(quán)登記之區(qū)分所有權(quán)人達(dá)半數(shù)以上及其區(qū)分所有權(quán)比例合計半數(shù)以上時，起造人（相當(dāng)于大陸的建設(shè)單位）應(yīng)于三個月內(nèi)召集區(qū)分所有權(quán)人召開區(qū)分所有權(quán)人會議，成立管理委員會或推選管理負(fù)責(zé)人，并向相關(guān)主管機(jī)關(guān)報備。前項(xiàng)起造人為數(shù)人時，應(yīng)互推一人為之。出席區(qū)分所有權(quán)人之人數(shù)或其區(qū)分所有權(quán)比例合計未達(dá)第31條規(guī)定之定額而未能成立管理委員會時，起造人應(yīng)就同一議案重新召集會議一次。起造人于召集區(qū)分所有權(quán)人召開區(qū)分所有權(quán)人會議成立管理委員會或推選管理負(fù)責(zé)人前，為公寓大廈之管理負(fù)責(zé)人。同時，《條例》明確規(guī)定，起造人不依法報請成立管理委員會的，由直轄市、縣 (市) 主管機(jī)關(guān)處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰款，并責(zé)令其限期改善或履行義務(wù)、職務(wù)，屆期不改善或不履行者，得連續(xù)處罰。

再次，《條例》第26條規(guī)定：非封閉式之公寓大廈集居小區(qū)其地面層為各自獨(dú)立之?dāng)?shù)幢建筑物，且區(qū)內(nèi)屬住宅與辦公、商場混合使用，其辦公、商場之出入口各自獨(dú)立之公寓大廈，各該幢內(nèi)之辦公、商場部分，得就該幢或結(jié)合他幢內(nèi)之辦公、商場部分，經(jīng)其區(qū)分所有權(quán)人過半數(shù)書面同意，及全體區(qū)分所有權(quán)人會議決議或規(guī)約明定下列各款事項(xiàng)后，以該辦公、商場部分召開區(qū)分所有權(quán)人會議，成立管理委員會，并向主管機(jī)關(guān)報備。 一、共享部分、約定共享部分范圍之劃分。二、共享部分、約定共享部分之修繕、管理、維護(hù)范圍及管理維護(hù)費(fèi)用之分擔(dān)方式……此條的規(guī)定實(shí)際上明確了住宅與非住宅混合的物業(yè)小區(qū)，在明確各共有部分之責(zé)任的情況下，應(yīng)當(dāng)分開成立管理委員會，與大陸的《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定“同一區(qū)域不分住宅與非住宅，應(yīng)當(dāng)一并成立一個業(yè)主委員會”有著明顯不同。

相對于大陸關(guān)于成立業(yè)主委員會的相關(guān)規(guī)定，我們可以借鑒以下幾點(diǎn)：

一是以單棟公寓為單位成立業(yè)委會。從物理形態(tài)上，臺灣地區(qū)鮮有封閉式的住宅小區(qū)，臺北也有封閉式小區(qū)，只是數(shù)量極少，價格普遍昂貴。臺灣地區(qū)豪宅標(biāo)桿“仁愛帝寶”就是鬧市區(qū)少有的封閉式小區(qū)，單價一度接近每坪300萬元（新臺幣，下同），相當(dāng)于1平方米18萬元人民幣。這里的業(yè)主非富即貴。街區(qū)式住宅會有一些好處，比如打通城市的交通毛細(xì)血管（臺北較少堵車），城市有限資源居民共享，但讓人最不滿意的就是居住品質(zhì)較差。從管理委員會成立角度講，這樣公寓的管理矛盾會明顯少，道理很簡單——業(yè)主少，公共事務(wù)也少，大家參與管理事務(wù)的積極性高。反觀大陸小區(qū)式住宅模式，由于與阿羅不可能定律背馳，業(yè)主參與度非常低，而公共事務(wù)又多，小區(qū)運(yùn)作容易被極少數(shù)人操控，矛盾亦非常突出，這實(shí)際上是值得我們反思的。街區(qū)式社區(qū)模式實(shí)際上是大陸化解業(yè)委會矛盾的一條有效出路。

二是建設(shè)單位不依法成立管理委員會可以進(jìn)行處罰?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定，同一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會，但是，由于沒有任何的法定處罰，大陸大部分城市業(yè)主委員會的成立情況并不理想，一些三四線城市鮮有業(yè)主委員會成立，甚至部分二線城市，如濟(jì)南，業(yè)主委員會成立比例也低得可憐。這實(shí)際上直接導(dǎo)致業(yè)主委員會制度“徒有虛名”?？陀^上講，大陸的業(yè)主委員會制度確實(shí)有許多不足之處，但是如果業(yè)主委員會制度僅停留在立法層面，連成立的動作都不做或不敢做，顯然是大家不愿意看到的。

三是同一棟樓宇的商業(yè)辦公與住宅分別成立管理委員會的規(guī)定值得我們學(xué)習(xí)。大陸立法片面強(qiáng)調(diào)“同一物業(yè)區(qū)域應(yīng)當(dāng)成立一個業(yè)委會”，哪怕其出入口與住宅完全分開，一個小區(qū)內(nèi)的商業(yè)或辦公實(shí)際上無法單獨(dú)成立業(yè)主委員會，這直接導(dǎo)致小區(qū)管理矛盾的大量增加。商業(yè)和辦公在管理要求、業(yè)主要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上有著極大的不同，不管收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是否相同，劃入一個物業(yè)管理區(qū)域，由一家業(yè)委會管理，經(jīng)常是矛盾重重。也許學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)的做法是我們解決這些矛盾的有效方式。

公寓大廈管理委員會的會議制度

《條例》第31條規(guī)定：區(qū)分所有權(quán)人會議之決議，除規(guī)約另有規(guī)定外，應(yīng)有區(qū)分所有權(quán)人三分之二以上及其區(qū)分所有權(quán)比例合計三分之二以上出席，以出席人數(shù)四分之三以上及其區(qū)分所有權(quán)比例占出席人數(shù)區(qū)分所有權(quán)四分之三以上之同意行之?？梢姡_灣地區(qū)業(yè)主大會的表決制度與大陸基本相似，都強(qiáng)調(diào)“面積”和“人數(shù)”過半的“雙多數(shù)”原則。貌似這一表決制度比大陸還要嚴(yán)苛，但其實(shí)不然?！稐l例》有明確規(guī)定的“假決議”（又稱“重開議”）制度。所謂“假決議”制度是指《條例》第32條的規(guī)定：區(qū)分所有權(quán)人會議依前條規(guī)定未獲致決議、出席區(qū)分所有權(quán)人之人數(shù)或其區(qū)分所有權(quán)比例合計未達(dá)前條定額者，召集人得就同一議案重新召集會議；其開議除規(guī)約另有規(guī)定出席人數(shù)外，應(yīng)有區(qū)分所有權(quán)人三人并五分之一以上及其區(qū)分所有權(quán)比例合計五分之一以上出席，以出席人數(shù)過半數(shù)及其區(qū)分所有權(quán)比例占出席人數(shù)區(qū)分所有權(quán)合計過半數(shù)之同意作成決議。按照這一規(guī)定，如果首次開會有未通過“雙多數(shù)”的情況，開會的門坎一下子大大降低，這一制度對大陸的表決制度有較大的借鑒價值，和大陸在業(yè)主表決中常用的“不表態(tài)視為同意”或“不表決視為同意大多數(shù)已表態(tài)業(yè)主的意見”的立法本意是相通的。很明顯，臺灣地區(qū)的這一操作有明確的法律規(guī)定，而我們的“視為同意”或“視為同意大多數(shù)”并無明確法律、法規(guī)規(guī)定，顯然臺灣地區(qū)的“假決議”操作性更強(qiáng)，操作中爭議會更少。

關(guān)于業(yè)主大會的表決，臺灣地區(qū)基本上不采用書面形式，更多的是業(yè)主當(dāng)場出席會議。李永然律師在《公寓大廈管理?xiàng)l例與你》一書中也認(rèn)為業(yè)主大會不應(yīng)當(dāng)適用“書面調(diào)查”形式?？偟膩碚f，雖然臺灣地區(qū)一座公寓大廈的業(yè)主人數(shù)大大少于大陸的小區(qū)業(yè)主人數(shù)，但是以出席會議的方式表決也有一定的難度，所以管理委員會為了能讓業(yè)主開會，甚至想出了“摸獎”的方式來動員。筆者查了一下臺灣地區(qū)的案例，臺北地方法院某民事判決提到：《條例》對于表決的方式并未限制一定要用什么方式，其實(shí)問卷的回收，也可以當(dāng)作是一種表決，畢竟舉手表決跟問卷表決，其意思應(yīng)該是一樣的；但是舉手表決畢竟使大家可以知道同意數(shù)與反對數(shù)，可是問卷的回收沒有經(jīng)過公開查驗(yàn)，也就難免可能發(fā)生被人動手腳的情形?？梢?，法院認(rèn)為，并不能禁止問卷表決，但是所有的問卷應(yīng)當(dāng)公開查驗(yàn)。但是，總體上講，臺灣地區(qū)絕大多數(shù)業(yè)主大會是采用現(xiàn)場開會的形式，我們在業(yè)主數(shù)量龐大的小區(qū)中采用這種做法是不現(xiàn)實(shí)的，其給我們更多的是啟示：我們應(yīng)當(dāng)采用書面形式開會，應(yīng)當(dāng)減少發(fā)票人對投票人的投票誘導(dǎo)，在唱票時應(yīng)當(dāng)認(rèn)真查實(shí)核驗(yàn)，以減少目前在業(yè)主投票中大量存在的糾紛。

另外，《條例》規(guī)定，業(yè)主的投票權(quán)有“五分之一”的限制：任一區(qū)分所有權(quán)人的人數(shù)(即一門牌算1個人) 或區(qū)分所有權(quán)比例(專有部分面積/全大樓專有部分面積總和)，任一項(xiàng)累計均不得超過全部總計的五分之一，超過部分不予計算。受托人于受托之區(qū)分所有權(quán)占全部區(qū)分所有權(quán)五分之一以上者，或以單一區(qū)分所有權(quán)計算之人數(shù)超過區(qū)分所有權(quán)人數(shù)五分之一者，其超過部分不予計算。這一點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)。在筆者處理的一些業(yè)主表決案件中，往往出現(xiàn)開發(fā)商在投票時“綁架”小業(yè)主的情況，因?yàn)殚_發(fā)商可能未出售自持的房屋，而其擁有較多的面積，甚至達(dá)到二分之一以上，在投票權(quán)沒有限制的情況下，這會直接導(dǎo)致無法通過一些對開發(fā)商不利的決議，甚至在開發(fā)商不愿意成立業(yè)主委員會的情況下，根本無法成立業(yè)主委員會。

公寓大廈管理委員會與物業(yè)管理秩序維護(hù)公司的法律關(guān)系

臺灣地區(qū)的物業(yè)管理公司被稱為“物業(yè)管理秩序維護(hù)公司”，但是一般來說規(guī)模都比較小。規(guī)模比較小的原因有兩個：一是臺灣地區(qū)本身的物業(yè)管理市場不大；二是臺灣地區(qū)物業(yè)管理方式與大陸有著較大的不同。從筆者到訪的兩個公寓來看，管理委員會將管家服務(wù)、保安、保潔、設(shè)備管理、綠化管理分別交給不同的專業(yè)公司來操作，也有的公寓會將管家服務(wù)與保潔一并委托給一家物業(yè)公司，但是保安、設(shè)備管理、綠化一般都是由管理委員會直接外包的。大陸的業(yè)主委員會會將整個小區(qū)物業(yè)管理事務(wù)“總包”給一家物業(yè)管理公司。從臺灣地區(qū)與大陸的比較看，臺灣地區(qū)的物業(yè)管理公司更是傳統(tǒng)意義上的管家，幫助管理委員會處理財務(wù)收支以及與其他專業(yè)分包之間的關(guān)系。由管理委員會支付給物業(yè)公司報酬，物業(yè)公司不需要直接面對業(yè)主催收費(fèi)用，這一點(diǎn)與大陸完全不一樣。

臺灣地區(qū)的管理委員會與物業(yè)公司之間的關(guān)系，是真正民法意義上的委托關(guān)系，即：物業(yè)公司接受管理委員會的委托提供管家服務(wù)，管理委員會支付物業(yè)管理公司報酬。臺灣地區(qū)公寓管理委員會的運(yùn)作都是透明的，管理委員會與業(yè)主之間的矛盾并不明顯。而大陸目前的管理模式，從法律上講也是物業(yè)公司接受業(yè)主委員會的委托，提供物業(yè)管理服務(wù)，也是法律意義上的委托關(guān)系，但是目前物業(yè)管理收費(fèi)制度要求物業(yè)公司直接向業(yè)主收取相關(guān)費(fèi)用，直至對欠費(fèi)的業(yè)主提出民事訴訟。在大陸，實(shí)際上是物業(yè)公司接受業(yè)主大會或業(yè)委會的委托提供服務(wù)，但是支付對價的卻是全體業(yè)主。一定意義上講，這種做法天然地將業(yè)主與業(yè)主委員會放在了對立面，業(yè)主與業(yè)主委員會之間很難建立起完全信任的關(guān)系，也直接導(dǎo)致業(yè)主與業(yè)主委員會之間的各類訴訟，如要求知曉公共收益情況的知情權(quán)訴訟，要求撤銷業(yè)主大會決議的撤銷權(quán)訴訟。筆者認(rèn)為，從一定意義上講，臺灣地區(qū)的模式更多體現(xiàn)業(yè)主的自治，可能是我們今后物業(yè)管理發(fā)展的方向或者說是方向之一。特別是隨著業(yè)主委員會制度的日益成熟和規(guī)范，業(yè)主自治的做法會更為明確。實(shí)際上，在上海已經(jīng)出現(xiàn)了多個小型社區(qū)未聘用物業(yè)管理公司的情況，而是由業(yè)主委員會直接聘請專業(yè)保安、保潔人員或公司進(jìn)行物業(yè)管理。一些地方立法，如《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》也就業(yè)主自治進(jìn)行了專門的規(guī)定。

兩種不同的物業(yè)管理模式，究竟是臺灣地區(qū)的管理成本低，還是大陸的管理成本低，其實(shí)很難作比較。因?yàn)榕_灣地區(qū)物業(yè)管理收支公開透明，物業(yè)公司難有隱性收入。雖然社區(qū)規(guī)模小，在人員的配置上多有“浪費(fèi)”之嫌，但是總體上還是比大陸大多數(shù)一線城市收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。筆者考察學(xué)習(xí)了新北市的“湯泉首席”公寓，那里有200多戶業(yè)主，4000多坪面積（約13000平方米），配備一個經(jīng)理、一個財務(wù)秘書、三個保安、三個保潔人員，物業(yè)管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)大概是3.3元每平方米（在臺北和新北市屬于中等偏低）。小區(qū)配備有游泳池和近400平方米的會所，有KTV、閱覽室、兒童娛樂等設(shè)施。由于市場透明度高，管理委員會在與物業(yè)公司的合作中處于強(qiáng)勢地位，物業(yè)管理公司的利益空間并不理想，也存在一些惡意競爭的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致臺灣地區(qū)公寓管理委員會更換物業(yè)管理公司較為頻繁。

總體上看，臺灣地區(qū)管理委員會與物業(yè)管理公司的法律關(guān)系比較清晰，操作也公開透明，值得大陸物業(yè)管理公司學(xué)習(xí)，但是也存在一些問題，比如剛剛提到的公寓規(guī)模小，成本不能被業(yè)主攤薄，有些公寓管理要求略高，每平方米物業(yè)管理費(fèi)20多元（人民幣）的標(biāo)準(zhǔn)也并非個案。臺灣地區(qū)的物業(yè)管理收費(fèi)公開透明，但物業(yè)管理公司的酬金并不單獨(dú)計算，大部分物業(yè)公司只能從人頭費(fèi)上擠出一些利潤，并不利于行業(yè)長期健康發(fā)展。另外，由于臺灣地區(qū)的公寓規(guī)模實(shí)在太小，物業(yè)公司難以開展租售、餐飲等營銷活動，而大陸卻有這方面的規(guī)模優(yōu)勢。

注釋

阿羅不可能定律：如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結(jié)果。阿羅不可能定律說明，依靠簡單多數(shù)的投票原則，要在各種個人偏好中選擇出一個一致的順序是不可能的。