供需視角下的城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置研究
——以上海市普陀區(qū)為例

文/周志清 賴建浩

一、引言

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與居民的日常生活聯(lián)系密切，是用于保障廣大居民日常生活便利性和舒適性主要的基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)載體，不僅直接影響人們的生活水平和生活方式，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要因素。黨的十九大報(bào)告提出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”， 提出城市和社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)入以質(zhì)量為主的精細(xì)化管理和以人為本的現(xiàn)代社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段?！吧虾?040”總體規(guī)劃在提出建設(shè)卓越的全球城市目標(biāo)的同時(shí)，要求構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈，實(shí)現(xiàn)以家為中心的15分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)配備生活所需的文體、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、商業(yè)等基本公共服務(wù)設(shè)施與公共活動(dòng)空間。普陀區(qū)自“十三五”以來(lái)，不斷加快推進(jìn)“三個(gè)轉(zhuǎn)型”，推進(jìn)補(bǔ)短板工作，加快改善民生，但公共服務(wù)供給的重點(diǎn)發(fā)生了新的變化。當(dāng)前，普陀區(qū)人均公共服務(wù)資源處于中心城區(qū)的下游，從人口發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，老齡化趨勢(shì)愈加明顯，且隨著社會(huì)意識(shí)日趨多元，城市社會(huì)管理面臨的潛在摩擦和沖突也逐漸增加。基于公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板、公共空間提質(zhì)量、社區(qū)治理待完善的迫切需求，本文以“需求—供給”的視角來(lái)深入研究普陀區(qū)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化配置。

二、普陀區(qū)社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)存問題與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，普陀區(qū)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)、爬坡過(guò)坎、提質(zhì)增效的發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)標(biāo)全球卓越城市，我們的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展水平仍有較大差距。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)和管理的綜合功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展“硬件提升、軟件提高”，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，打造共建共治共享的社區(qū)治理新格局，仍存在諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不能適應(yīng)建設(shè)15分鐘生活圈的要求

一是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施存在發(fā)展現(xiàn)狀與群眾需求存在差距的問題，尚不能適應(yīng)建設(shè)15分鐘綜合服務(wù)圈的社會(huì)發(fā)展要求。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)缺乏系統(tǒng)考慮，難以適應(yīng)社區(qū)異質(zhì)化趨勢(shì)與提升型需求。采用“一刀切”式的等量指標(biāo)配置，與實(shí)際人口分布特征和人口年齡結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，難以達(dá)到精準(zhǔn)配置要求。

（二）公共空間有效供給不足

社區(qū)公共空間是承載居民日常生活、休閑活動(dòng)的場(chǎng)所，優(yōu)質(zhì)的社區(qū)公共空間可以有效地提升居民生活品質(zhì)。目前，社區(qū)公共空間存在有效供給不足、認(rèn)知因素不突出、空間建設(shè)特色不明顯等問題，社區(qū)辨識(shí)度與歸屬感缺失，公共空間沒有建設(shè)成為促進(jìn)交往和社會(huì)整合的人性化場(chǎng)所。社區(qū)公共綠地服務(wù)范圍小，缺乏高品質(zhì)的大綠地；河道不通暢、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低；公共空間景觀設(shè)施缺乏，景觀品質(zhì)低；慢行路網(wǎng)密度低，步道不成系統(tǒng)，步行與活動(dòng)空間被侵占。公共綠地、濱河空間、慢行路網(wǎng)是打造“15分鐘生活圈”的重要元素，是構(gòu)建步行可達(dá)、系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的15分鐘生活圈的服務(wù)空間。然而，目前公共空間有效供給不足，嚴(yán)重影響了居民社區(qū)生活空間質(zhì)量的提高。

（三）社區(qū)管理和服務(wù)水平有待提升

社區(qū)形象，既有景觀欣賞的要求，也有精神文化的內(nèi)涵，是塑造有生命力精神家園的重要方面。目前普陀區(qū)的景觀形象，部分沿街建筑界面缺乏城市設(shè)計(jì)，小區(qū)圍墻造成居住隔離。在社區(qū)居住環(huán)境方面，社區(qū)老化問題嚴(yán)重。同時(shí)，由于社區(qū)公共服務(wù)供給仍然存在不平衡、不充分的情況，社區(qū)公共服務(wù)體系不完善，社區(qū)服務(wù)水平有待提升，社區(qū)治理精細(xì)化難以瞄準(zhǔn)基層需求。所以， 需進(jìn)行社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的評(píng)估研究，以便開展社區(qū)規(guī)劃，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化配置。

三、基于需求供給視角的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施評(píng)估方法構(gòu)建

（一）“需求方”與“供給側(cè)”的定義

目前，我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主要有《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180-93，2002年版），其中對(duì)公共服務(wù)設(shè)施配置的要求主要從“分級(jí)配套”和“千人指標(biāo)”等方面進(jìn)行硬性規(guī)定，無(wú)法兼顧不同群體對(duì)于配套設(shè)施的多樣化要求。從居民需求來(lái)看，居民構(gòu)成、個(gè)人生命周期的差異性，特別是隨著人口老齡化趨勢(shì)的愈加明顯，導(dǎo)致不同居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的需求呈現(xiàn)差異化特征。

基于“需求—供給”視角的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施研究，以社區(qū)為基本單位，通過(guò)對(duì)各個(gè)社區(qū)內(nèi)人口構(gòu)成特征（年齡結(jié)構(gòu)、人口密度、特定年齡群體的人口密度）的分析，以不同人口特征類型在社區(qū)的分布為基礎(chǔ)，研究社區(qū)不同類型公共服務(wù)設(shè)施空間分布與人口特征分布的匹配程度。在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的空間布局研究中，主要關(guān)注空間覆蓋率和5-10-15分鐘不同步行時(shí)間下的可達(dá)性兩大指標(biāo)，力求更加精準(zhǔn)地評(píng)估普陀區(qū)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施水平，進(jìn)而提出規(guī)劃策略。

需求視角下，主要將“需求方”細(xì)分為入托嬰幼兒（0-3歲）、兒童青少年（4-17歲）、青年群體（18-40歲）、中年群體（41-59歲）和老年人（60歲及以上）5類人群，分析不同群體的需求特征和差異性。結(jié)合《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》和《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》，“供給側(cè)”主要包括文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老福利、社區(qū)商業(yè)服務(wù)等與居民生活密切相關(guān)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。

（二）基于需求供給的評(píng)估內(nèi)容

普陀區(qū)開展社區(qū)規(guī)劃調(diào)查，研究對(duì)象主要包括人口的特征及預(yù)測(cè)、社區(qū)物質(zhì)空間要素，以及基于居民需求征集的社區(qū)民生調(diào)查研究（表1）。其中，社區(qū)物質(zhì)空間要素包括公共服務(wù)設(shè)施的空間分布、服務(wù)能力以及滿足居民多元需求、交往互動(dòng)的社區(qū)公共空間要素兩個(gè)方面的內(nèi)容。

1.現(xiàn)狀人口特征分析，主要從普陀區(qū)現(xiàn)狀常住人口、戶籍人口、外來(lái)人口三個(gè)不同群體的角度，通過(guò)分析不同年齡階段的人口總量、人口年齡結(jié)構(gòu)、空間分布，辨別現(xiàn)狀人口居住的空間特征。重點(diǎn)分年齡段考察入托嬰幼兒人口、少年兒童人口、青中年勞動(dòng)力人口以及老年人口的分布狀況，預(yù)判人口發(fā)展趨勢(shì)，以便精準(zhǔn)配置和優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。

2.社區(qū)物質(zhì)空間要素分析，結(jié)合《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》和《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》的內(nèi)容，對(duì)與社區(qū)生活品質(zhì)密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施以及公共空間如小廣場(chǎng)、公共綠地、步行道等資源情況進(jìn)行梳理評(píng)估。公共服務(wù)設(shè)施方面，通過(guò)分析普陀區(qū)現(xiàn)狀不同類型公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模總量、分布特征、服務(wù)水平，以及不同人口群體對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的需求差異和特征，分析普陀區(qū)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給與需求的匹配情況，提出以人為本的精細(xì)化服務(wù)、5-10-15分鐘不同層次社區(qū)服務(wù)圈的構(gòu)建、因地制宜的差異化配置等規(guī)劃策略。公共空間方面，主要包括公共綠地、健身步道、小廣場(chǎng)等基本要素。

3.社區(qū)民生調(diào)查，主要是作為社區(qū)治理評(píng)估的內(nèi)容，對(duì)2017年普陀區(qū)“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”工作系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告結(jié)果進(jìn)行梳理，包含民生綜合評(píng)價(jià)指數(shù)和街居干部評(píng)估調(diào)查兩個(gè)方面。民生綜合評(píng)價(jià)指數(shù)72個(gè)具體指標(biāo)分成住宅小區(qū)服務(wù)、社區(qū)治理、生活便利度、基本生活水平、基本公共服務(wù)、環(huán)境質(zhì)量、安全感七個(gè)維度。街居干部評(píng)估調(diào)查將86個(gè)具體指標(biāo)分成街道體制改革、完善居民區(qū)治理體系、網(wǎng)格化管理、引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)治理、社區(qū)工作者管理、專項(xiàng)治理項(xiàng)目、住宅小區(qū)綜合治理七個(gè)維度。

表1 社區(qū)評(píng)估要素匯總表

四、評(píng)估結(jié)果

（一）以人口特征為導(dǎo)向的需求差異化分析

1.老年人需求分析。以60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤?0%作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，上海是我國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市。從覆蓋面積來(lái)看，常住人口老齡化的分布中，普陀區(qū)只有33個(gè)居委老齡化程度小于20%，未進(jìn)入老齡化階段，而區(qū)內(nèi)88%的居委常住人口老齡化率已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)20%。從常住人口老齡化空間分布來(lái)看，桃浦、長(zhǎng)征、萬(wàn)里三個(gè)街鎮(zhèn)的老齡化程度較低，形成普陀區(qū)西北、西南以及蘇州河沿岸的“年輕社區(qū)”地帶（圖1）。相對(duì)于常住人口老齡化居委分布，戶籍人口老齡化居委的分布更廣，老齡化率更高，主要以深度老齡化居委為主。戶籍人口老齡化率小于20%的居委只有7個(gè)，深度老齡化居委（老齡化率大于40%）有109個(gè)，主要分布在真如、甘泉和宜川三個(gè)街鎮(zhèn)（圖2）。普陀區(qū)戶籍人口老齡化尤為嚴(yán)峻，對(duì)養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健、精神和文化生活服務(wù)的需求突出，迫切需要重點(diǎn)進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化配置。

2.青少年兒童人口需求分析。對(duì)青少年兒童人口主要從人口密度角度進(jìn)行考察，從需求角度來(lái)看，這個(gè)群體對(duì)社區(qū)公共空間要素主要包括兒童戶外活動(dòng)場(chǎng)地、公共綠地等較為敏感。普陀區(qū)各街鎮(zhèn)0-17歲青少年兒童人口密度普遍小于5000人/平方公里，各個(gè)街鎮(zhèn)都有一個(gè)青少年兒童人口分布比較密集的斑塊，斑塊人口密度處于5000-10000人/平方公里，形成不均勻的空間分布特征（圖3）。在進(jìn)行有關(guān)兒童活動(dòng)場(chǎng)地或其他設(shè)施的優(yōu)化配置時(shí)，可以根據(jù)人口密集程度進(jìn)行均衡化配置。區(qū)內(nèi)0-3歲嬰幼兒的分布依各個(gè)居委嬰幼兒人口總量進(jìn)行分級(jí)，以100人為倍數(shù)關(guān)系，共分為4個(gè)級(jí)別。在長(zhǎng)征、萬(wàn)里兩個(gè)街鎮(zhèn)出現(xiàn)嬰幼兒人口集聚中心，并且形成跨街鎮(zhèn)集聚分布的狀態(tài)，如以萬(wàn)里、真如、石泉三個(gè)街鎮(zhèn)交界點(diǎn)為中心，形成嬰幼兒分布集聚片區(qū)，而不是均勻分布在各個(gè)街鎮(zhèn)內(nèi)（圖4）。應(yīng)根據(jù)幼兒分布特征，構(gòu)建0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系以及托幼一體化建設(shè)，建立各種形式的托兒所，鼓勵(lì)有條件的幼兒園開辦小小班，政策上給予傾斜和扶助，以滿足幼兒入托入園的需要?？紤]到二胎生育高峰，幼兒入園需求有可能進(jìn)一步加大，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)預(yù)判，配置托幼服務(wù)。

圖1 普陀區(qū)常住人口老齡化分級(jí)分布

圖2 普陀區(qū)戶籍人口老齡化分級(jí)分布

圖3 普陀區(qū)0-17歲青少年兒童人口密度分布

圖4 普陀區(qū)0-3歲入托嬰幼兒人口分級(jí)分布

3.通勤人口需求分析。通勤人口主要指中青年群體。城市社區(qū)的青年人群主要包括剛剛置業(yè)的年輕夫婦、核心家庭，以及剛畢業(yè)或者工作不久的年輕人。這個(gè)群體對(duì)具有時(shí)代品味的社區(qū)文化更加青 ，如酒吧、健身中心等時(shí)尚文化，對(duì)于交流場(chǎng)所的多樣性以及商業(yè)設(shè)施都有特殊要求。青年群體主要集中于曹楊、石泉、甘泉、宜川、長(zhǎng)壽五個(gè)街鎮(zhèn)，具有向中心城區(qū)靠攏集聚的特征，同時(shí)具有沿地鐵線（4號(hào)線、7號(hào)線、11號(hào)線、13號(hào)線）集聚分布的趨勢(shì)，并形成人口集聚核心（圖5）。一般把年齡處于40—59歲的人口劃分為中年人口，在中年時(shí)期，個(gè)人的收入會(huì)呈現(xiàn)明顯的上升，作為主力消費(fèi)群體，在公共服務(wù)設(shè)施的配置方面，可以適當(dāng)考慮向商業(yè)性傾斜，以服務(wù)于消費(fèi)群體。中年人口與青年人口的分布出現(xiàn)重疊（圖6），說(shuō)明這兩部分群體對(duì)交通通勤的需求比較敏感。

圖5 普陀區(qū)18-40歲青年群體人口密度分布

圖6普陀區(qū)41-59歲中年群體人口密度分布

4.外來(lái)人口需求分析。普陀區(qū)的外來(lái)人口平均值為26.1%，而上海市外來(lái)人口總體占比為40.5%，所以40%是一個(gè)較突出的分界值。以25%、40%、50%為參考取分界值，據(jù)此將普陀區(qū)內(nèi)各居委外來(lái)人口占比劃分為4個(gè)層級(jí)（圖7）。桃浦鎮(zhèn)以外來(lái)人口為主，與其地處西北邊緣的工業(yè)鎮(zhèn)的定位有關(guān)。隨著外來(lái)人口“常住化”趨勢(shì)越來(lái)越明顯，越來(lái)越多的人選擇租賃住房，形成以房屋租賃方式為主導(dǎo)、城郊結(jié)合部為區(qū)位選擇的居住模式。對(duì)設(shè)施的需求，一方面是住房租賃，另一方面主要是結(jié)合就業(yè)地點(diǎn)的基本配套公共服務(wù)設(shè)施，如餐飲。

圖7 普陀區(qū)外來(lái)人口分布

5.人口發(fā)展預(yù)測(cè)。人口發(fā)展預(yù)測(cè)主要是基于普陀區(qū)各個(gè)街鎮(zhèn)現(xiàn)狀人口百歲圖，預(yù)測(cè)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)人口的發(fā)展趨勢(shì)。普陀區(qū)有7個(gè)街鎮(zhèn)（分別是曹楊、甘泉、石泉、桃浦、宜川、長(zhǎng)壽、真如）在人口年齡結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出比較一致的發(fā)展趨勢(shì)，即戶籍人口年齡結(jié)構(gòu)“頭重腳輕”，外來(lái)人口年齡結(jié)構(gòu)“中間大兩頭小”。其原因主要是戶籍人口老齡化率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但老齡化人口總量依然龐大，并且深度老齡人口增多，對(duì)照護(hù)型養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)會(huì)有巨大的需求。萬(wàn)里、長(zhǎng)風(fēng)、長(zhǎng)征3個(gè)街鎮(zhèn)戶籍人口和外來(lái)人口均以18-40歲的青年人口為主，整體年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)三個(gè)峰值，其中0-6歲嬰幼兒人口峰值可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)教育設(shè)施帶來(lái)一定的壓力，同時(shí)對(duì)社區(qū)公共空間如兒童游戲場(chǎng)地等也有巨大的需求。

（二）基于社區(qū)物質(zhì)空間要素服務(wù)能力的供給分析

社區(qū)物質(zhì)空間要素分析，包括社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施以及社區(qū)公共空間如小廣場(chǎng)、公共綠地、步行道等資源要素。對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和公共空間的分析，主要是分析現(xiàn)狀設(shè)施的規(guī)?？偭?、分布特征、服務(wù)水平，基于現(xiàn)狀資源水平所能服務(wù)的人口規(guī)?？偭?、設(shè)施類型供給與不同群體需求的匹配情況，提出以人為本、精準(zhǔn)化的社區(qū)公共服務(wù)（圖8）。

圖8 公共服務(wù)設(shè)施及公共空間評(píng)估體系

1.社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施供給能力分析。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施包括為老服務(wù)站、久齡家園、片區(qū)綜合管理服務(wù)中心、社區(qū)級(jí)托老所以及街道綜合為老服務(wù)中心，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間分布與老齡化居委的空間分布基本保持一致。從設(shè)施的5分鐘、10分鐘服務(wù)范圍圈覆蓋圖（圖9）可以看出，普陀區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施5分鐘范圍圈服務(wù)常住老年人口的比例高于戶籍老年人口，而10分鐘范圍圈服務(wù)常住老年人口的比例略低于戶籍老年人口。桃浦鎮(zhèn)西側(cè)有部分居住區(qū)沒有得到覆蓋，長(zhǎng)征鎮(zhèn)北側(cè)有較多居住區(qū)沒有得到覆蓋，真如鎮(zhèn)南側(cè)有少量居住用地沒有得到覆蓋，長(zhǎng)風(fēng)街道南側(cè)有部分居住區(qū)沒有得到覆蓋，萬(wàn)里街道南側(cè)也有部分居住用地沒有得到覆蓋。這些服務(wù)盲區(qū)未來(lái)需要新增養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建筑面積供需柱狀圖（圖10），目前普陀區(qū)各街鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施所能服務(wù)人口與地區(qū)老年人口的需求量都存在較大缺值，各街鎮(zhèn)均有較大建設(shè)量需求，而供給量明顯不足。

圖9 普陀區(qū)各街鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施服務(wù)范圍

圖10 普陀區(qū)各街鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建筑面積供需情況

圖11 普陀區(qū)幼兒園空間分布

圖12 普陀區(qū)各街道幼兒園建筑面積供需情況

圖13 普陀區(qū)體育健身設(shè)施空間分布

圖14 普陀區(qū)體育場(chǎng)地建筑面積供需

圖15 普陀區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心空間分布

圖16 普陀區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建筑面積供需情況

2.幼兒園服務(wù)能力分析。2017年普陀區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，普陀區(qū)目前有幼托機(jī)構(gòu)81所，在園兒童2.88萬(wàn)人。5分鐘步行距離內(nèi)，幼兒園設(shè)施服務(wù)范圍可覆蓋44%常住幼兒人口；10分鐘步行距離內(nèi)，服務(wù)范圍可覆蓋82%常住幼兒人口；15分鐘步行距離內(nèi)，設(shè)施服務(wù)范圍可覆蓋100%常住幼兒人口。但幼兒園空間分布上存在部分地區(qū)扎堆布局狀況服務(wù)范圍重疊，部分地區(qū)出現(xiàn)服務(wù)盲區(qū)（圖11）。如桃浦鎮(zhèn)、長(zhǎng)征鎮(zhèn)以及長(zhǎng)風(fēng)新村街道，都有部分區(qū)域存在服務(wù)缺口。根據(jù)供需關(guān)系柱狀圖，曹楊、甘泉、真如三個(gè)街鎮(zhèn)幼兒入園需求與現(xiàn)狀設(shè)施供給能力平衡，可滿足入園需求。其他七個(gè)街鎮(zhèn)均存在幼兒園服務(wù)能力不足的現(xiàn)象（圖12）。

3.體育健身設(shè)施服務(wù)能力分析。體育健身設(shè)施包括健身點(diǎn)、體育館、健身步道、全民健身活動(dòng)中心、游泳池以及百姓健身房，現(xiàn)有社區(qū)級(jí)全民建設(shè)中心共兩處，建筑面積共18360平方米。全民健身苑點(diǎn)最多，達(dá)541處，占所有體育設(shè)施的33%。其次是健身步道、乒乓球房等場(chǎng)地，分別占總量的16%、12%。健身苑點(diǎn)與市級(jí)水平持平，健身步道和兵乓球超過(guò)市級(jí)水平。從社區(qū)體育健身設(shè)施空間布點(diǎn)來(lái)看，服務(wù)范圍覆蓋率較高，5分鐘步行距離內(nèi)，設(shè)施服務(wù)范圍可覆蓋88%常住人口，10分鐘服務(wù)范圍可覆蓋96%常住人口，15分鐘范圍可覆蓋98%常住人口，僅桃浦中部地區(qū)缺少體育健身設(shè)施（圖13）。萬(wàn)里街道暫無(wú)體育場(chǎng)地，長(zhǎng)風(fēng)街道體育場(chǎng)地可滿足長(zhǎng)風(fēng)街道人口需求，除這兩個(gè)街道外，普陀區(qū)其他各街鎮(zhèn)體育設(shè)施供需仍存在差距，整體需要提升體育設(shè)施的建設(shè)量并進(jìn)行優(yōu)化配置（圖14）。

4.社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心服務(wù)能力分析。從社區(qū)衛(wèi)生設(shè)施空間布點(diǎn)來(lái)看，普陀區(qū)衛(wèi)生設(shè)施數(shù)量少、空間布局不均衡。5分鐘步行距離內(nèi)，衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)范圍只能覆蓋5%常住人口，10分鐘服務(wù)范圍可覆蓋18%常住人口，15分鐘服務(wù)范圍可覆蓋38%常住人口，服務(wù)范圍以及服務(wù)能力均較低（圖15）。雖然普陀區(qū)總體醫(yī)療資源充足，但社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給不足（圖16)，居民對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心信任度較低，尚未形成社區(qū)居民醫(yī)療體系。

5.社區(qū)文化設(shè)施服務(wù)能力分析。社區(qū)文化設(shè)施包括圖書館、社區(qū)文化中心、街鎮(zhèn)社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)學(xué)校、青少年活動(dòng)中心。目前普陀區(qū)各街鎮(zhèn)都建設(shè)有一個(gè)社區(qū)文化中心，總建筑面積6.1萬(wàn)平方米，除長(zhǎng)征外，各街鎮(zhèn)的社區(qū)文化中心建設(shè)均沒有達(dá)到上海市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)文化設(shè)施的建設(shè)停留在表面，設(shè)施量不能滿足居民需求（圖17），這也從側(cè)面反映了目前社區(qū)文化凝聚力低、居民社區(qū)歸屬感弱。從文化設(shè)施空間分布來(lái)看，設(shè)施數(shù)量少，5分鐘步行距離內(nèi)，設(shè)施服務(wù)范圍只能覆蓋10%的常住人口，10分鐘服務(wù)范圍可覆蓋27%的常住人口，15分鐘服務(wù)范圍可覆蓋45%常住人口（圖18），各街鎮(zhèn)存在較多服務(wù)盲區(qū)。

圖17 普陀區(qū)文化設(shè)施空間分布

圖18 普陀區(qū)各街鎮(zhèn)文化設(shè)施建筑面積供需情況

6.公共綠地服務(wù)能力分析。公共綠地包含市級(jí)、區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)三個(gè)層次，根據(jù)2016年修訂版《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》規(guī)定，社區(qū)級(jí)公共綠地具有明確的用地面積和服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)。本研究選取大于300平方米的綠地，以網(wǎng)絡(luò)分析方法來(lái)真實(shí)評(píng)價(jià)社區(qū)級(jí)公共綠地500米與1000米距離的可覆蓋范圍（圖19）。普陀區(qū)社區(qū)級(jí)綠地總量不足，全區(qū)有1/4用地存在綠地服務(wù)盲區(qū)，空間分布不均，甘泉、宜川、長(zhǎng)壽、石泉、曹楊和真如這六個(gè)街道人口密度高，社區(qū)級(jí)綠地分布不夠密集，無(wú)法承載相應(yīng)人口需求，這些地區(qū)的綠地指標(biāo)需提高。

圖19 普陀區(qū)社區(qū)級(jí)綠地服務(wù)范圍

（三）社區(qū)民生調(diào)查方面

社區(qū)民生調(diào)查是反映社區(qū)治理狀況的重要內(nèi)容，包含民生綜合評(píng)價(jià)指數(shù)和街居干部評(píng)估調(diào)查兩個(gè)方面。普陀區(qū)民生綜合評(píng)價(jià)指數(shù)（主觀）為76.19分，普陀區(qū)居民對(duì)民生現(xiàn)狀持“比較滿意”的態(tài)度，比上海市（74.30分）高出1.89分。居民對(duì)“基本公共服務(wù)”和“生活便利度”評(píng)價(jià)最高，持“滿意”態(tài)度；對(duì)“安全感”“住宅小區(qū)服務(wù)”“環(huán)境質(zhì)量”“社區(qū)治理”“基本生活水平”評(píng)價(jià)較高，持“比較滿意”態(tài)度。從七個(gè)維度來(lái)看，普陀區(qū)在“環(huán)境質(zhì)量”“基本公共服務(wù)”“住宅小區(qū)服務(wù)”“基本生活水平”“生活便利度”“安全感”6個(gè)方面表現(xiàn)較為突出，得分均高于全市平均水平，在“社區(qū)治理”方面表現(xiàn)不太理想，與全市平均水平尚有一定差距。通過(guò)分別提取民生滿意度最高和最低的10個(gè)指標(biāo)，對(duì)普陀區(qū)民生關(guān)注度和期盼度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“普陀區(qū)的民生熱點(diǎn)”以及居民“急難愁盼”問題主要集中在14個(gè)方面。其中，停車、為老服務(wù)、買菜便利程度、老舊小區(qū)環(huán)境整治等是社區(qū)需要規(guī)劃解決的重點(diǎn)問題（表2）。

表2 普陀區(qū)民生工作的“短板”匯總

五、優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施配置的策略建議

（一）構(gòu)建便民生活圈

青少年兒童、通勤人口、老年人等不同群體日常生活圈的活動(dòng)類型、出行距離均不相同，對(duì)設(shè)施的需求具有差異性。針對(duì)普陀區(qū)社區(qū)公共服務(wù)資源數(shù)量少、分布不均衡等問題實(shí)施社區(qū)服務(wù)提升行動(dòng)時(shí)，應(yīng)基于不同群體的日常生活圈，加快構(gòu)建“5分鐘便民生活圈”。以500米步行范圍為基準(zhǔn)，優(yōu)先配置滿足老年人、兒童、殘障人士等弱勢(shì)群體基本需求的日常生活公共服務(wù)設(shè)施。

（二）加強(qiáng)引導(dǎo)，分類管控

完善公共設(shè)施內(nèi)容分類，加強(qiáng)引導(dǎo)，進(jìn)行分類管控，包括基礎(chǔ)保障類政府托底、品質(zhì)提升類可差異化配置、彈性獎(jiǎng)勵(lì)類市場(chǎng)引導(dǎo)三種類型?；A(chǔ)保障類設(shè)施是滿足社區(qū)居民基本生活需求、必須設(shè)置的設(shè)施，內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)延續(xù)《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》控制要求，作為政府剛性控制設(shè)施，需政府進(jìn)行托底建設(shè)。品質(zhì)提升型設(shè)施是為了提升社區(qū)居民的生活品質(zhì)，可根據(jù)居民年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)屬性、屬性需求等條件選擇設(shè)置的設(shè)施，彈性控制設(shè)施，對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行差異化配置。市場(chǎng)引導(dǎo)類設(shè)施由政府制定相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)配置，由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行服務(wù)補(bǔ)充，為居民社區(qū)生活服務(wù)帶來(lái)新鮮活力。

（三）差異化，按需配置

應(yīng)基于普陀區(qū)現(xiàn)狀常住人口、戶籍人口、外來(lái)人口三個(gè)不同群體的角度，以及不同群體的人口總量、年齡結(jié)構(gòu)、空間分布，進(jìn)行差異化、精準(zhǔn)化配置，優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，以有效配置公共服務(wù)，避免千篇一律“一刀切”式的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置。優(yōu)先考慮老幼群體的基本需求，考慮到普陀區(qū)老齡化趨勢(shì)愈加明顯的發(fā)展態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)高齡人口醫(yī)療養(yǎng)護(hù)、日常托管、家庭護(hù)理等需求的滿足。同時(shí)考慮二孩政策的影響下可能出現(xiàn)的生育高峰，適當(dāng)加強(qiáng)嬰幼兒養(yǎng)育功能基礎(chǔ)保障，相應(yīng)增加0-3歲嬰幼兒托管設(shè)施。

（四）集約復(fù)合利用社區(qū)設(shè)施

積極挖掘存量空間，引導(dǎo)設(shè)施“一站式”布局，倡導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施的集約復(fù)合利用。針對(duì)目前普陀區(qū)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施總量不足、空間分布不均等問題，以目前建設(shè)條件較好的大型服務(wù)設(shè)施為基點(diǎn)，增加其他服務(wù)功能，復(fù)合利用空間資源。

（五）以人為本，提高社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的便利度

從人群的使用需求和便利程度出發(fā)，社區(qū)公共設(shè)施按照層級(jí)化、差異化、特色化要求進(jìn)行配置。分級(jí)配置不同類型和規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施，街道級(jí)著重建設(shè)片區(qū)共享的標(biāo)準(zhǔn)化文化和體育設(shè)施，鄰里級(jí)著重建設(shè)社區(qū)居民迫切需要的幼兒園、養(yǎng)老、小學(xué)等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，居委會(huì)級(jí)著重建設(shè)服務(wù)社區(qū)內(nèi)部居民的文化、醫(yī)療和體育設(shè)施。差異化配置，隨著時(shí)代的變化，社會(huì)人群異質(zhì)化程度趨高，公共服務(wù)設(shè)施配置 需精準(zhǔn)性、針對(duì)性，體現(xiàn)以人為本。配置社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，應(yīng)結(jié)合周邊廣場(chǎng)、公園綠地、濱河公園等優(yōu)質(zhì)資源，進(jìn)行特色化打造，提升設(shè)施質(zhì)量和服務(wù)水平。

結(jié)論

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與居民的日常生活聯(lián)系密切，是保障廣大居民日常生活便利度和舒適度的主要的基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)載體，是促進(jìn)社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要因素，已經(jīng)成為國(guó)家和地方的關(guān)注焦點(diǎn)。隨著普陀區(qū)國(guó)際化、老齡化、產(chǎn)業(yè)化等多類型社區(qū)的不斷涌現(xiàn)，以及公眾素質(zhì)的提升，社區(qū)居民對(duì)于生活標(biāo)準(zhǔn)的要求也在提高，老齡化、生育高峰、通勤需求等群體社會(huì)需求的差異性都對(duì)社區(qū)公共服務(wù)提出不同要求。以往單純地從供給角度進(jìn)行自上而下的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置，已經(jīng)不能滿足社區(qū)日益異質(zhì)化的發(fā)展以及居民多元化的需求，應(yīng)通過(guò)分析不同居民群體的年齡結(jié)構(gòu)、戶籍屬性、空間分布以及居民對(duì)社區(qū)的滿意度差異，基于供需平衡、空間匹配來(lái)優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置，使社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給與居民需求相適應(yīng)，與空間分布相匹配。