國有企業(yè)參與公共租賃住房供應(yīng)的難點與對策

文/文心

隨著2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、公安部、財政部、原國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、原工商總局、證監(jiān)會等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，從而在國家政策層面對住房租賃企業(yè)、住房租賃交易服務(wù)平臺、租賃住房供應(yīng)以及住房租賃管理和服務(wù)作出了明確規(guī)定。根據(jù)相關(guān)政策的指引，國有企業(yè)開始逐漸在當(dāng)前的住房租賃市場中積極發(fā)揮自身的引領(lǐng)與帶動作用，為公共住房租賃事業(yè)的發(fā)展助力。本文旨在基于當(dāng)前國內(nèi)公共租賃住房的供應(yīng)現(xiàn)狀，揭示公共租賃住房房源供應(yīng)體量難以明確等現(xiàn)實問題，并提出相關(guān)解決對策，以期為有效發(fā)揮國有企業(yè)的建設(shè)運營優(yōu)勢、完善公共租賃住房體系建設(shè)、全面深化住房體制改革提供新的理念與思路。

一、公共租賃住房的概念與特點

一般而言，公共租賃住房屬于租賃住房的范疇，是租賃住房的一種形式。相較廉租住房而言，公共租賃住房的覆蓋范圍更加廣泛，主要面向中低收入、無購買商品住房能力卻有住房需求的人群。公共租賃住房大多依靠政府出資建設(shè)或統(tǒng)一籌措。政府通過將其建設(shè)與籌措的房源以租賃的形式出租給符合條件且有住房需要的人群，解決這部分群體的住房問題。政府制定的出租價格一般低于市場租賃價格，且政府會根據(jù)不同人群的實際情況，給予承租人一定的補(bǔ)貼。

通過對國內(nèi)公共租賃住房進(jìn)行分析不難發(fā)現(xiàn)，雖然各地對于公共租賃住房的定義尚未完全統(tǒng)一，但其特征卻已得到社會的廣泛認(rèn)同。公共租賃住房的特征，主要有三個方面。一是公益性。在《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》中明確指出，推進(jìn)租賃住房建設(shè)、培養(yǎng)住房租賃市場是建立租購并舉住房制度的重要內(nèi)容。公共租賃住房的開發(fā)與建設(shè)對解決新市民住房問題、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有十分重要的作用。公共租賃住房的開發(fā)與建設(shè)不僅能夠健全我國的住房保障體系，還有助于保障中低收入人群住房權(quán)益，滿足中低收入家庭的住房需要，為中低收入家庭在城市提供較為穩(wěn)定的住房，進(jìn)而實現(xiàn)他們的各項配套權(quán)益，防止產(chǎn)生各種不穩(wěn)定的情況。二是政府參與性。公共租賃住房的規(guī)劃、建設(shè)與運營都離不開政府，政府在其中發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用。作為城市住房保障體系的重要組成部分，政府參與公共租賃住房建設(shè)有其合法性與合理性。與普通商品住房不同，公共租賃住房的規(guī)劃與建設(shè)基本不受房地產(chǎn)市場的影響，不受市場供需關(guān)系的影響，完全服務(wù)于城市中低收入人群。政府參與公共租賃住房建設(shè)的行為主要表現(xiàn)在其對于公共租賃住房土地使用的規(guī)劃與支持、對公共租賃住房開發(fā)企業(yè)的政策與稅收扶持、對公共租賃住房房源的籌措與資金支持、對公共租賃住房運營管理的監(jiān)督以及對公共租賃住房使用資格的審核與管理等。三是產(chǎn)權(quán)歸屬政府或有關(guān)組織機(jī)構(gòu)。由于公共租賃住房不以營利為目的，旨在滿足中低收入人群的住房需要。因此，承租的人群或家庭只擁有承租房屋的使用權(quán)限，其產(chǎn)權(quán)歸屬政府或有關(guān)組織機(jī)構(gòu)。四是覆蓋范圍廣泛。相較廉租住房而言，公共租賃住房的限制條件較為寬松，其覆蓋范圍也更為廣泛，可以覆蓋許多廉租住房與共有產(chǎn)權(quán)住房無法覆蓋的人群。

二、國有企業(yè)參與公共租賃住房供應(yīng)的難點分析

（一）公共租賃住房房源供應(yīng)體量難以明確

公共租賃住房，究其本質(zhì)屬于準(zhǔn)公共物品范疇，是由政府為了緩解住房供應(yīng)不足和困難家庭住房問題而提供的一項準(zhǔn)公共物品。一般情況下，設(shè)立公共租賃住房是為了滿足剛畢業(yè)的大學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工人員以及城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房需要。而前兩者的數(shù)量相對而言浮動較大，無法準(zhǔn)確預(yù)估，因此無法確定公共租賃住房的具體需求量。不僅如此，公共租賃住房的供需如出現(xiàn)問題，則會造成住房租賃市場的失衡，將對公共租賃住房的福利性產(chǎn)生巨大的影響。

（二）公共租賃住房的周邊設(shè)施配套不完善

為了擴(kuò)大租賃房源，《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》明確指出，在增加租賃住房供給方面，“盤活存量房屋用于租賃時，鼓勵國有企業(yè)將閑置廠房和低效利用辦公用房改建為租賃住房以增加房源的供應(yīng)方式”。然而，這部分閑置的國有企業(yè)廠房與辦公用房大多處于市郊或偏僻區(qū)域，且位置較為分散，配套設(shè)施較為薄弱，不能有效滿足居民的日常生活需要。不僅如此，在這些閑置房屋的周邊，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)資源也較為稀缺，而政府有關(guān)部門也無法及時提供或改造相關(guān)公共服務(wù)，就醫(yī)難、入學(xué)難等問題無法得到有效解決，使區(qū)域社會秩序受到一定影響。

（三）公共租賃住房的租后管理問題重重

隨著新畢業(yè)大學(xué)生與進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增加，公共租賃住房建設(shè)與管理也面臨著各種各樣的問題，租后管理問題更是層出不窮。《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》中雖然明確政府應(yīng)在土地、財稅、信貸等方面支持公共租賃住房建設(shè)，然而國有企業(yè)在租后管理方面卻存在著十分明顯的問題。諸如配租的程序問題、租金的標(biāo)準(zhǔn)問題、配套商業(yè)的運營問題、產(chǎn)權(quán)的持有問題、物業(yè)管理問題、日常修繕問題等都會對國有企業(yè)公共租賃住房的后續(xù)運營與管理造成不良影響。

（四）其他公共租賃住房供應(yīng)主體主觀性受挫

《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》指出，國家不僅鼓勵國有企業(yè)參與公共租賃住房的開發(fā)、建設(shè)與管理，同樣鼓勵其他社會主體參與到公共租賃住房的開發(fā)建設(shè)管理過程中。然而，政府給予國有企業(yè)的相關(guān)政策不能惠及所有參與公共租賃住房開發(fā)建設(shè)管理的單位，這必然會影響相關(guān)主體參與的積極性。不僅如此，扶持政策的缺乏還會使部分有意愿的單位由于資金等受到限制而無法參與，這對于公共租賃住房的建設(shè)與管理殊為不利，將直接導(dǎo)致參與主體的類型趨向單一，影響公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（五）公共租賃住房面臨多頭管理，協(xié)調(diào)難度較大

公共租賃住房由于其涉及規(guī)劃、建設(shè)、房管、民政、稅務(wù)等多個部門，長期面臨著多頭管理的窘境。分析我國公共租賃住房發(fā)展的情況不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國內(nèi)的公共租賃住房管理模式仍有較大的提升改進(jìn)空間。無論是民政、社保、稅務(wù)的申請者條件審核、人數(shù)分析以及動態(tài)跟蹤機(jī)制，還是規(guī)劃、建設(shè)、房管部門的開發(fā)管理數(shù)量問題，都面臨著聯(lián)動管理的窘境。對于地方政府而言，打通數(shù)據(jù)壁壘，使上述各方面的實時數(shù)據(jù)能夠第一時間被相關(guān)部門所掌握，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整與前瞻性設(shè)計，成為 需解決的燃眉之急。因此，理順地方政府有關(guān)部門之間的關(guān)系、解決信息孤島與部門協(xié)調(diào)問題十分必要。

三、國有企業(yè)參與公共租賃住房開發(fā)建設(shè)管理的優(yōu)化對策

（一）提升運營能力，強(qiáng)化國有企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢

相較民營企業(yè)而言，國有企業(yè)在公共租賃住房運營方面的優(yōu)勢較弱，其關(guān)鍵原因在于國有企業(yè)與國有資本對于利益的敏感程度較民營企業(yè)為弱，對于資本的周轉(zhuǎn)速度較民營企業(yè)而言略遜一籌。然而，國有企業(yè)也具有民營企業(yè)不具備的顯著優(yōu)勢，這主要可以分為兩個方面，一方面，國有企業(yè)在國資委系統(tǒng)與國有金融系統(tǒng)內(nèi)的融資渠道與資金籌措方面較民營企業(yè)而言有著天然的優(yōu)勢，其資金的籌措力度與速度遠(yuǎn)高于民營企業(yè)。雖然公共租賃住房的建設(shè)與管理具有回收周期長的特點，長周期往往需要20年-30年，短周期也需要10年-15年，銀行等金融機(jī)構(gòu)往往因為這漫長的投資回報周期而拒絕向開發(fā)企業(yè)提供資金支持，但國有企業(yè)開發(fā)投資建設(shè)公共租賃住房受到政府政策扶持，再加上其具有國有屬性，因此可以獲得國有金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。不僅如此，地方政府還會根據(jù)企業(yè)的實際狀況調(diào)整土地出讓模式，從而降低企業(yè)的開發(fā)建設(shè)成本。眾所周知，開發(fā)企業(yè)建設(shè)的主要成本無外乎兩項，其一為拿地成本，其二為建設(shè)成本。地方政府以國有土地劃撥等形式出讓土地，有效減免了開發(fā)企業(yè)的拿地成本，大大降低了開發(fā)企業(yè)的建設(shè)成本，從而使企業(yè)能夠快速周轉(zhuǎn)資本，提升公共租賃住房的建設(shè)效率。另一方面，國有企業(yè)在公共租賃住房的房源供應(yīng)上也具有較為明顯的優(yōu)勢。相較于市場化租賃機(jī)構(gòu)與民營企業(yè)，國有企業(yè)盤活存量房屋更為便捷，其與政府主管部門的溝通也更為順暢。國有企業(yè)應(yīng)充分利用這一優(yōu)勢，積極聯(lián)系主管職能部門，在轉(zhuǎn)型開發(fā)的閑置廠房與辦公用房周邊加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)公共資源布置，提升改造后的公共租賃住房環(huán)境，在提升資產(chǎn)使用效率、提高經(jīng)濟(jì)收益的情況下，滿足入住居民的日常生活需要。

（二）健全公共租賃住房法規(guī)體系，強(qiáng)化公共租賃住房租后管理

公共租賃住房的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵不僅在于規(guī)劃建設(shè)，更在于后期運營管理。完善公共租賃住房的后期管理對于保障中低收入人群的住房權(quán)益、促進(jìn)社會和諧發(fā)展有著十分重要的意義。《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》明確指出，“公安部門要按規(guī)定將承租人登記錄入暫住人口管理信息系統(tǒng)，實行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)對租客信息的有效對接”，“建立糾紛調(diào)處機(jī)制，及時化解租賃矛盾糾紛”，“發(fā)揮基層組織的作用，實行住房租賃的網(wǎng)格化管理”。通知雖然對公共租賃住房的管理作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在住房的保障目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)等方面卻沒有作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)從以下兩個方面加以完善。一是專門設(shè)立公共租賃住房的專門管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共租賃住房的一應(yīng)事宜。同時，鑒于公共租賃住房事務(wù)的復(fù)雜性，建議由市政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)委辦局參與，建立公共租賃住房規(guī)劃建設(shè)管理聯(lián)席會議制度，定期召開會議，聯(lián)席會議辦公室可設(shè)在專門管理機(jī)構(gòu)。二是推動公共租賃住房管理法制化建設(shè)。建議由公共租賃住房的專門管理機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性梳理現(xiàn)有公共租賃住房的相關(guān)規(guī)章制度，及時根據(jù)公共租賃住房的全生命周期管理情況，制定完善相關(guān)法規(guī)制度，提交地方人大、政府或主管部門審核批準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化房源供應(yīng)，合理配置資源

長期以來，公共租賃住房的供應(yīng)始終十分緊張，排隊輪候情況十分突出。部分地市出現(xiàn)了長達(dá)一年、兩年的輪候，申請人員只能依靠暫時的財政補(bǔ)助而在租賃市場中以高于公共租賃住房的價格租賃房屋，其住房需求無法得到滿足，住房品質(zhì)遠(yuǎn)低于社會平均水平。然而，大量規(guī)劃建設(shè)公共租賃住房也不可取，公共租賃住房畢竟屬于保障性住房，其過渡性質(zhì)十分明顯。不僅如此，貿(mào)然加大公共租賃住房的建設(shè)不僅可能使公共租賃住房閑置或廢棄從而浪費社會資源，更可能對平穩(wěn)的住房租賃市場乃至交易市場產(chǎn)生影響。因此，政府應(yīng)及時委托相關(guān)部門或第三方機(jī)構(gòu)對公共租賃住房需求進(jìn)行調(diào)研，并針對不同地域的供求關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)排摸調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析研究，進(jìn)而協(xié)調(diào)布置相關(guān)國有企業(yè)在部分供求關(guān)系緊張的區(qū)域建設(shè)公共租賃住房或籌措閑置房源。如此一來，不僅能夠避免供大于求與供不應(yīng)求情況的發(fā)生，還能及時掌握入住人員的狀況，及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，從而保持公共租賃住房秩序，防止出現(xiàn)“虛假申請”等情況，使公共租賃住房能夠發(fā)揮最大的效用，推動公共租賃住房市場平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展。

（四）鼓勵國有企業(yè)參與，引導(dǎo)多元主體供應(yīng)

正如上文所述，雖然國有企業(yè)對于公共租賃住房建設(shè)具有較大優(yōu)勢，但是不應(yīng)將公共租賃住房的開發(fā)主體局限于國有企業(yè)。當(dāng)前全國各地面臨的住房困難問題仍十分突出，房源供應(yīng)仍十分緊張，居民居住條件仍然十分有限，因此，應(yīng)積極鼓勵更多社會主體參與到公共租賃住房的開發(fā)建設(shè)中。政府有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步健全完善相應(yīng)政策制度，明確國有企業(yè)以外的社會機(jī)構(gòu)在參與公共租賃住房開發(fā)建設(shè)管理中所應(yīng)享受的便利條件，鼓勵多元社會主體參與到公共租賃住房的開發(fā)建設(shè)管理中。同時，要積極發(fā)揮國有企業(yè)的引領(lǐng)帶動作用，鼓勵國有企業(yè)在確保自身公共租賃住房建設(shè)管理的基礎(chǔ)上，協(xié)助各種社會主體參與建設(shè)管理，從而推動公共租賃住房事業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。

四、結(jié)束語

公共租賃住房的開發(fā)建設(shè)管理是一項系統(tǒng)性工程，需要政府、國有企業(yè)以及各種社會主體的廣泛參與。國有企業(yè)的參與不僅可以有效增加公共租賃住房的供應(yīng)，緩解部分地區(qū)住房困難家庭的住房問題，還有利于構(gòu)建多層次的住房保障體系，彌補(bǔ)當(dāng)前國內(nèi)住房租賃市場發(fā)展的短板，健全公共租賃住房保障體系。盡管當(dāng)前國有企業(yè)在參與公共租賃住房的建設(shè)與管理中面臨各種各樣的問題，但隨著“租購并舉”政策的不斷實施，有關(guān)政府部門正在逐漸完善住房租賃的相關(guān)法律法規(guī)，健全包括公共租賃住房制度在內(nèi)的各種規(guī)章制度，使公共租賃住房的開發(fā)建設(shè)管理更加有章有序。相信在不遠(yuǎn)的未來，國有企業(yè)在公共租賃住房方面將發(fā)揮更大的作用，我國的公共租賃住房事業(yè)也將惠及更多的需求人群。