德國(guó)國(guó)有住房租賃公司運(yùn)營(yíng)模式
——考察柏林Gewobag市政房地產(chǎn)公司的啟示

文/鐘庭軍

一、德國(guó)國(guó)有企業(yè)概況與分布

（一）大多數(shù)國(guó)有企業(yè)是市級(jí)國(guó)企

德國(guó)2016年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，在2015年度報(bào)告中，共有16206家具有商業(yè)會(huì)計(jì)的公共基金、公共機(jī)構(gòu)與公共企業(yè)，其中14252家（88%）為市級(jí)級(jí)別。剩下的機(jī)構(gòu)分屬于州（10%）與聯(lián)邦（2%）。在德國(guó)，聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府都擁有各自的國(guó)有企業(yè)，并按行政隸屬關(guān)系實(shí)行分級(jí)獨(dú)立管理，上級(jí)政府無權(quán)干預(yù)下級(jí)政府直屬國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一般而言，聯(lián)邦政府擁有的國(guó)有企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)全國(guó)性交通運(yùn)輸、郵電通訊等產(chǎn)業(yè)以及煤礦開采、鋼鐵、電力、軍工等工業(yè)；州政府所屬國(guó)有企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)區(qū)域性銀行、供電公司、特別醫(yī)院、無線電廣播電視公司以及地方能源、公路港口等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施；地方政府（市級(jí)別）管轄的國(guó)有企業(yè)則主要經(jīng)營(yíng)與當(dāng)?shù)鼐用裆蠲芮邢嚓P(guān)的水電煤氣等生產(chǎn)企業(yè)、近距離交通運(yùn)輸公司、住宅供應(yīng)公司和一些服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

國(guó)有企業(yè)分為營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)與非營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)。政府對(duì)營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)有政治性要求，如必須支持政府的經(jīng)濟(jì)區(qū)域結(jié)構(gòu)與行業(yè)結(jié)構(gòu)政策，支持政府對(duì)外貿(mào)易政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等。對(duì)非營(yíng)利國(guó)有企業(yè)，只要求企業(yè)在回收成本的基礎(chǔ)上，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展盡可能提供良好的服務(wù)。如果存在政策性虧損，政府一般通過以下兩種途徑進(jìn)行彌補(bǔ)：一是由財(cái)政列為支出，二是用部分稅收彌補(bǔ)。

（二）大多數(shù)國(guó)有企業(yè)是有限責(zé)任公司

大多數(shù)德國(guó)國(guó)有企業(yè)的法律形式為有限責(zé)任公司（占比59%）或者自營(yíng)公司（占比22%），大約7%的國(guó)有企業(yè)是特定目標(biāo)協(xié)會(huì)。德國(guó)的基本原則是只有在事關(guān)國(guó)家或市鎮(zhèn)的重大利益，并且以其他方式不能夠更好地或者更經(jīng)濟(jì)地達(dá)到目標(biāo)的情況下，才可以建立公共企業(yè)。在與私人企業(yè)發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，要讓位于私人企業(yè)，這是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。

國(guó)有股份公司除股東為政府外，在其他方面與私有公司完全相同，而決定這種同質(zhì)性的根本標(biāo)志是企業(yè)的法律地位，即國(guó)有企業(yè)具有同樣的獨(dú)立法人地位。換言之，《股份公司法》或《有限公司法》同樣適用于國(guó)有公司。

（三）房地產(chǎn)國(guó)有公司占比最高

2015年德國(guó)公共基金、公共機(jī)構(gòu)與公共企業(yè)在各行業(yè)分布分別為土地與房屋占比12%，能源供應(yīng)占比11%，供水占比11%，廢水處理占比9%，企業(yè)與工廠的管理和運(yùn)營(yíng)、管理咨詢占比7%，公共管理、國(guó)防、社會(huì)保障占比7%。

表1 德國(guó)國(guó)有企業(yè)在各行業(yè)的分布（2015年）

二、德國(guó)國(guó)有市政房地產(chǎn)公司起到壓艙石的作用

（一）國(guó)有市政房地產(chǎn)公司住房約占租賃性住房的10%

從數(shù)量看，就德國(guó)全國(guó)而言，在出租房總量中，國(guó)有市政房地產(chǎn)公司所有的住房占比10%，住房合作社占比9%。顯然，國(guó)有市政房地產(chǎn)公司的出租性住房起到引導(dǎo)與壓艙石的作用。

圖1 德國(guó)租賃性住房所有者構(gòu)成

譬如柏林市政房地產(chǎn)公司的公共住房雖然在住房存量中僅僅占15%，但是在受到租金限制的出租房中卻占比27.6%。

圖2 柏林市的住房結(jié)構(gòu)

圖3 柏林市租金受限的租賃性住房結(jié)構(gòu)

國(guó)有住房（公共住房）在不同城市分布不均。根據(jù)德國(guó)城市大小的不同，國(guó)有住房分布差異較大。德國(guó)聯(lián)邦住房-城市和空間發(fā)展研究所（BBSR）每三年進(jìn)行一次地方政府住房普查，其2011年的數(shù)據(jù)顯示，72%的地方政府擁有的房屋不足100套，25%的地方政府擁有100套-500套住房，只有極少數(shù)地方政府（3%）擁有大量住房的產(chǎn)權(quán)（500套以上），西部德國(guó)地方政府擁有房產(chǎn)較東部地區(qū)略多。在調(diào)查的339家政府擁有的住房公司中，91.7%是有限責(zé)任公司，上市股份公司只占其中的3.3%。

地方政府擁有大于50%住房產(chǎn)權(quán)的占多數(shù)。2011年的BBSR數(shù)據(jù)還顯示：德國(guó)政府直接或者間接擁有、部分擁有約230萬套房屋。德國(guó)政府直接擁有房屋全部所有權(quán)的比例略低，只有3%，絕大多數(shù)都是以參與擁有大部分產(chǎn)權(quán)的形式控制擁有的房產(chǎn)，地方政府擁有大于50%產(chǎn)權(quán)的住房大約為141.90萬套，約占國(guó)有住房的89%。

表2 德國(guó)地方政府（市、鎮(zhèn)）擁有住房產(chǎn)權(quán)情況

（二）配租結(jié)構(gòu)傾向于中低收入者且租金相對(duì)低廉

配租結(jié)構(gòu)傾向于擁有WBS資格人員。根據(jù)柏林市六大市政住房公司的合作協(xié)議1：針對(duì)2017年7月1日開始建造的新建項(xiàng)目，市政住房公司原則上有義務(wù)將至少50%的新建住宅提供給WBS資格人員。每年市政住房公司的庫(kù)存住房中用于重新出租的住房中，約有六成是按照當(dāng)?shù)厮降淖饨鸪鲎饨o擁有WBS資格的家庭。而這六成用于重新出租的住房中又有25%出租給具有特別住房需求的資格群體。其中包括專項(xiàng)撥款福利領(lǐng)取人員、無家可歸人員、難民、特殊監(jiān)護(hù)人員、學(xué)生以及具有類似需求的群體，以此確保每個(gè)家庭的租金負(fù)擔(dān)不高于家庭凈收入的30%。在房屋出租時(shí)，市政房地產(chǎn)公司將在考慮柏林市民融合以及無差別出租的前提下，負(fù)責(zé)對(duì)享有租房資格的人員實(shí)現(xiàn)均衡的社會(huì)分配。這種形式對(duì)柏林其他租賃市場(chǎng)的租金價(jià)格起到抑制作用。如果收購(gòu)的住房建筑的凈冷租金超過了6.50歐元/平方米/月，那么最高凈冷租金6.50歐元/平方米/月中的一半由擁有WBS資格的家庭承擔(dān)。

租金增長(zhǎng)控制在不超過家庭收入的30%。對(duì)于自2017年7月1日開始的新建住房，國(guó)有住房（公共住房）租金水平被控制在平均10.00歐元/平方米/月。市政住房公司確保，存量房租房合同約定的租金每年增長(zhǎng)不超過2%，在進(jìn)行現(xiàn)代化改造時(shí)，確保社會(huì)可接受的租金。凈冷租金的增長(zhǎng)最高不得超過改造費(fèi)用的6%。為了把租金增長(zhǎng)控制在一定范圍內(nèi)，市政住房公司采取建筑構(gòu)件的標(biāo)準(zhǔn)化與類型化等綜合性措施以降低建筑成本。

（三）加強(qiáng)租戶法律保障且居住環(huán)境良好

租戶往往由于拖欠租金而被驅(qū)逐，為改善這種情況，柏林市市政房地產(chǎn)公司擬通過與從事福利事業(yè)的獨(dú)立組織和地區(qū)辦事處的合作，為有需求的租戶提供幫助，以避免其被迫搬出而導(dǎo)致失去住房，并在擁有300套住房以上的居民點(diǎn)建立租戶咨詢委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)。

為改善住房供應(yīng)、優(yōu)化住房分配，在柏林市市政房地產(chǎn)公司內(nèi)部以及相互之間創(chuàng)建了用于房屋交換的平臺(tái)。市政房地產(chǎn)公司將在新建項(xiàng)目中建造足夠的商業(yè)空間，以確保業(yè)態(tài)多樣化，這也有利于充分發(fā)揮商業(yè)設(shè)施作用，同時(shí)有利于穩(wěn)定城區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

三、市政房地產(chǎn)公司租金水平明顯低于市場(chǎng)租金

（一）租金水平甚至低于成本租金

柏林市Gewobag市政房地產(chǎn)公司租金水平甚至低于成本。一般而言，租金定價(jià)有兩種模式，一種是租金指數(shù)定價(jià)，另一種是成本定價(jià)。Gewobag市政房地產(chǎn)公司曾以成本租金為基礎(chǔ)考慮租金，但如果現(xiàn)在租金仍然以成本為基數(shù)，則對(duì)于租戶而言，價(jià)格太高，無法實(shí)行。因?yàn)榻陙?，德?guó)建設(shè)成本上漲較快，僅算建設(shè)成本，則成本租金相對(duì)于弱勢(shì)群體的支付能力而言過高。有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，市政房地產(chǎn)公司拿到政府補(bǔ)貼以及低息貸款修建社會(huì)房，在建設(shè)之前即需確定租金。目前Gewobag市政房地產(chǎn)公司收取的租金水平比新建成本略低，僅為6.5歐元/平方米，難以覆蓋成本。政府規(guī)定，德國(guó)家庭最多只能將收入的1/3用于住房，因此政府將房租定為普通居民收入的1/3。中低收入群體不僅僅住便宜房（公共住房），還可以得到社會(huì)局的住房補(bǔ)貼。由于租金相對(duì)較低，Gewobag市政房地產(chǎn)公司住房空置率低，2018年住宅空置率不足2%。

圖3 柏林市Gewobag市政房地產(chǎn)公司租金調(diào)整情況

Gewobag市政房地產(chǎn)公司出租住房租金較低，主要是出于履行社會(huì)責(zé)任的需要。從凈收入看，2018年公司凈利潤(rùn)不超過3000萬歐元，具有顯著的社會(huì)服務(wù)公益性，具有非常濃厚的非營(yíng)利性質(zhì)。盡管該公司經(jīng)濟(jì)效益有限，但是在社會(huì)責(zé)任、社會(huì)服務(wù)方面均有不錯(cuò)的表現(xiàn)，在整個(gè)德國(guó)乃至歐盟十分有名。截至2018年6月，Gewobag再次由穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)為A級(jí)信用標(biāo)準(zhǔn)，這在德國(guó)較為少見。

（二）分類申請(qǐng)公共住房

在分配公共住房方面，Gewobag市政房地產(chǎn)公司負(fù)責(zé)人表示，他們主要遵循以下原則：一是分類進(jìn)行申請(qǐng)。現(xiàn)在人等房，而非房等人，等候申請(qǐng)公共住房的隊(duì)伍越來越長(zhǎng)。申請(qǐng)人分為兩類：一類是擁有社會(huì)局開具的低收入證明的申請(qǐng)者，一類是普通住戶。為了防止暗箱操作，將兩類人群分開。二是注意混合，如果這個(gè)居住區(qū)已有大量德國(guó)國(guó)籍住戶，一定要加入外國(guó)住戶。此外，如果低收入階層占比多，則一定要加入中等收入甚至高收入階層，這可以起到社會(huì)融合的作用。三是排隊(duì)時(shí)間長(zhǎng)的申請(qǐng)者優(yōu)先。如果申請(qǐng)者已經(jīng)排隊(duì)三年，一般會(huì)提前安排，而等了四年的申請(qǐng)者則更應(yīng)該優(yōu)先輪候，這樣會(huì)顯得相對(duì)公平。

四、服從柏林市住房發(fā)展規(guī)劃要求

（一）增加新房供應(yīng)以滿足供需缺口

2018年柏林市GDP增長(zhǎng)率約為2.5%，高于全國(guó)平均水平2.2%。經(jīng)濟(jì)繁榮帶來對(duì)住房需求的增加，加劇了供求矛盾。如圖5所示，紅色、藍(lán)色分別代表柏林市近十年房租、房?jī)r(jià)上漲情況，柏林市房?jī)r(jià)從2008年平均1567歐元/平方米上漲至2017年3706歐元/平方米，而房租從5.59歐元/平方米上漲至2017年9.79歐元/平方米，房?jī)r(jià)幾乎翻了兩倍，而房租才漲了一倍，但是普通市民收入沒有跟上增長(zhǎng)步伐。柏林市住房供應(yīng)太少，而購(gòu)買住房進(jìn)行出租難以從根本上解決供求矛盾，因此新建住宅成為Gewobag市政房地產(chǎn)公司的主要戰(zhàn)略。

圖4 柏林房租和房?jī)r(jià)上漲情況

Gewobag市政房地產(chǎn)公司準(zhǔn)備到2021年將住宅數(shù)量增加至6.62萬套，到2026年增加至7.46萬套，其中包括購(gòu)買4150套，新建房屋11400套，新建量占比73%，購(gòu)買量占比27%。Gewobag市政房地產(chǎn)公司從前住宅供應(yīng)量較小。未來，為了緩解柏林住房供不應(yīng)求的矛盾，Gewobag市政房地產(chǎn)公司將開發(fā)一些大型項(xiàng)目，即開發(fā)成片小區(qū)。該公司也有托管房源，約12000套，主要是私人與基金會(huì)的住房，有少量的贏利。

住房發(fā)展規(guī)劃中要求柏林房地產(chǎn)市場(chǎng)增加供應(yīng)。2013年Gewobag市政房地產(chǎn)公司住房數(shù)量之所以有較大漲幅，原因在于作為柏林六個(gè)市政住房協(xié)會(huì)之一，Gewobag市政房地產(chǎn)公司2012年加入了“社會(huì)住房政策和經(jīng)濟(jì)適用房房租聯(lián)盟”，目標(biāo)是為城市中的社會(huì)弱勢(shì)群體創(chuàng)造和保有經(jīng)濟(jì)適用房。柏林市六大市政房地產(chǎn)公司而言各自制定了住房發(fā)展目標(biāo)，見表3。

（二）獲得土地渠道多樣

Gewobag市政房地產(chǎn)公司負(fù)責(zé)人解釋，共有三類方法拿地建房。第一，在原來住宅用地基礎(chǔ)上進(jìn)行加建。柏林土地價(jià)格最近十年上漲非?？?，原有住宅加建是成本最省的方式2，圖5中的紅色部分均為加建部分。第二，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)在有些非住房用地，價(jià)格較為便宜，Gewobag市政房地產(chǎn)公司欲和地方政府合作，將其轉(zhuǎn)化為住房用地。第三，與私人建房企業(yè)合作，相當(dāng)于組成合資企業(yè)，如生產(chǎn)出1000套住房，可以分給合作方600套，自己得400套。這些合作方多為以贏利為目標(biāo)的私人企業(yè)。

圖5 Gewobag市政公司馬琳多夫小區(qū)加建情況

五、承擔(dān)較多社會(huì)責(zé)任

Gewobag市政房地產(chǎn)公司負(fù)責(zé)人特別強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。根據(jù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的大小，可把德國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)分為三類：一是私人企業(yè)，主要以贏利為目標(biāo)；二是國(guó)有企業(yè)，如Gewobag市政房地產(chǎn)公司，公益性質(zhì)濃厚，而贏利性較弱；三是住房合作社，贏利性處于二者之間。

Gewobag市政房地產(chǎn)公司不僅與柏林市政府交流合作，還與柏林市12個(gè)區(qū)展開深度合作，影響較大。除為市民提供低租金住房（租金水平較低，只有私人公司的50%或2/3，導(dǎo)致公司凈收入低），公司還承擔(dān)其他的社會(huì)責(zé)任，譬如為許多社會(huì)機(jī)構(gòu)提供活動(dòng)場(chǎng)所，許多項(xiàng)目具有半公益性甚至完全為公益性項(xiàng)目。

由于國(guó)際移民增多，Gewobag市政房地產(chǎn)公司在住宅小區(qū)積極促進(jìn)社會(huì)融合。在柏林有一百多個(gè)民族、具有不同國(guó)家背景的移民，Gewobag市政房地產(chǎn)公司幫助他們互相融合。目前，已完成兩個(gè)難民項(xiàng)目，入住了一千余戶。

此外，為解決鄰里矛盾，Gewobag市政房地產(chǎn)公司不僅建立鄰里中心，而且建立了基金會(huì)。隨著2013年5月柏林生活基金會(huì)的成立，Gewobag承諾促進(jìn)鄰里發(fā)展。該基金會(huì)旨在促進(jìn)藝術(shù)和文化，其旗艦項(xiàng)目是URBANNATION，重點(diǎn)是培養(yǎng)年輕都市藝術(shù)家，活動(dòng)包括展覽、工作坊、設(shè)計(jì)公共空間、創(chuàng)造社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，為社會(huì)參與提供激勵(lì)，并與柏林KomischeOper等知名文化機(jī)構(gòu)合作，促進(jìn)兒童、年輕人與老年人一起體驗(yàn)藝術(shù)和文化，以克服國(guó)別之間、男女之間、鄰里之間的障礙，促進(jìn)更好的理解。

此外，Gewobag市政房地產(chǎn)公司還在建筑節(jié)能方面作出了突出的表率作用。例如，馬琳多夫小區(qū)擁有一個(gè)能源中心，每層樓下有供暖設(shè)備，可以進(jìn)行能源交換，電能與余熱可以得到利用，同時(shí)在外墻利用風(fēng)力與太陽(yáng)能發(fā)電，還開發(fā)電動(dòng)汽車與充電柱以促進(jìn)生態(tài)利用。此外，照明改用LED節(jié)能燈。據(jù)稱，每年節(jié)約的能源相當(dāng)于從柏林到上海約500個(gè)航班往返所耗能源。

六、小結(jié)

筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在租賃市場(chǎng)中的壓艙石作用。一是國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)可采取多種方式如新建、配建、改造或者收儲(chǔ)（包括采取有效措施盤活閑置公有住房、閑置廠房改性）等擴(kuò)大房源，并建議將此列入國(guó)資委國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)年度考核目標(biāo)而加以細(xì)化。二是鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)尤其是國(guó)有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)自持型租賃住房。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化金融、稅收支持政策，如借鑒德國(guó)對(duì)企業(yè)提供長(zhǎng)期的低息甚至無息貸款，所得稅免稅等，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)租賃住房并要求其在較長(zhǎng)的租期內(nèi)穩(wěn)定租金。三是建議在國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)在自己開發(fā)的保障性住房（如公共租賃住房）進(jìn)行物業(yè)管理時(shí)，擴(kuò)大物業(yè)管理內(nèi)涵，拓展物業(yè)管理范圍，譬如針對(duì)弱勢(shì)群體，采取多種措施實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略等。

注釋

1 “經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的租賃，新建住房和社會(huì)福利住房供應(yīng)”——與柏林市政住房公司的合作協(xié)議。

2 根據(jù)德國(guó)央行的數(shù)據(jù)，2017年，柏林規(guī)劃新建的住房單元數(shù)量首次下降。新建住宅之外，柏林的房地產(chǎn)開發(fā)者也在嘗試?yán)脛e的途徑增加住房供應(yīng)。9月5日，柏林參議院公布了一項(xiàng)改造計(jì)劃，通過“頂層加蓋”的方式改造原有的公寓樓，改造的對(duì)象是社會(huì)主義東德的“遺產(chǎn)”——Plattenbau。