上海的住房建設(shè)和住房制度改革
——慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年系列訪談

口述/沈冠軍

日前，我們就上海住房建設(shè)和住房制度改革問題，專程采訪了業(yè)界前輩——83歲的沈冠軍老人。沈老曾于1984年至1993年任上海市建委副秘書長(zhǎng)，1993年至1996任上海市建委副主任，1991年任上海市住房改革委員會(huì)主任、上海市公積金管理中心主任，先后主管過上海市的住房制度改革、住宅建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)等工作，改革開放后，親身經(jīng)歷了市委、市政府進(jìn)行住房制度決策的整個(gè)過程。

采訪當(dāng)天，我們一同來到了上海中環(huán)線外沈老居住的住宅小區(qū)附近一家咖啡館，當(dāng)沈老談起上海的住宅建設(shè)和住房制度改革往事時(shí)，精神一振，思路敏捷，聲音洪亮，往事記憶猶新，將過去經(jīng)歷的往事 道來。

住房，上海天字第一號(hào)問題

1949年，上海的人均居住面積只有3.9平方米，居住環(huán)境十分簡(jiǎn)陋，市區(qū)還存在不少擁擠不堪、無水電設(shè)施的棚簡(jiǎn)屋和“滾地龍”。剛成立的上海市人民政府十分關(guān)注上海市民的住房問題，從五六十年代開始財(cái)政投資建設(shè)大量的工人新村。從1949年到1979年這30年間，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成了上海市的職工住宅由市財(cái)政統(tǒng)一投資、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配的體制，租賃公房都要向房地局登記。這種國(guó)家投資、建設(shè)和分配，居民用低租金永久占用的住房體制存在著很大的弊端：一是投資有去無回；二是無償分配會(huì)帶來需求的無限膨脹；三是低租金無法滿足住房維修的需求；四是容易造成分配中的不正之風(fēng)。這些弊端加上國(guó)家財(cái)力有限，使得住房供求矛盾日益突出。上世紀(jì)80年代，時(shí)任上海市委第一書記的陳國(guó)棟說過：住房是天字第一號(hào)問題，是個(gè)爆炸性的問題。當(dāng)時(shí)，上海住房困難可以用三個(gè)“80萬”來形容，即住房設(shè)施缺乏，居民仍使用80萬只馬桶、80萬只煤球爐，有80萬戶各類住房困難戶。

“誰家的孩子誰家抱”

早在1980年4月，關(guān)于住房問題鄧小平同志就說過：要考慮城市建設(shè)住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊睿部梢苑制诟犊睿?0年、15年付清。

1980年上海市委召開住房工作會(huì)議，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房投資和分配機(jī)制作了相應(yīng)的改革，明確企事業(yè)單位職工的住房問題由本單位負(fù)責(zé)解決，凡是有條件的部門和單位都要從內(nèi)部挖潛，自建職工住宅，也就是我們通常說的“誰家的孩子誰家抱”。這個(gè)方針提出后，實(shí)際上是將過去一元的住房投資建設(shè)體制轉(zhuǎn)變?yōu)閮稍淖》客顿Y建設(shè)體制，住房建設(shè)資金從單一的地方財(cái)政投資改為由政府和企業(yè)共同承擔(dān)。這一機(jī)制的實(shí)施一下子激發(fā)了單位建房的積極性，所以上世紀(jì)80年代形成了一個(gè)各單位各系統(tǒng)自建住宅的高潮，自建的住宅自己分配給單位職工。企業(yè)投資的比重大幅度上升，成為住房投資的主渠道，上世紀(jì)80年代住房的年竣工量從年平均70萬平方米上升至300萬平方米，1989年住宅竣工量達(dá)到470萬平方米。

“三個(gè)一點(diǎn)”，解決住房問題從單元轉(zhuǎn)向多元

到了上世紀(jì)90年代初期，單位的住房福利資金已經(jīng)基本用完，同時(shí)政府也沒有能力再增加建房資金投入，因此，新建住宅竣工量開始下降，新建住宅年竣工面積只有370萬平方米，比1989年下降了100萬平方米。而當(dāng)時(shí)上海人均居住面積低于4平方米的困難戶還有30萬戶。朱镕基同志時(shí)任上海市委書記兼市長(zhǎng)，他看到年新建住房量大幅下降，也很著急。他說：房改勢(shì)在必行，不改不行。他認(rèn)為住房制度已經(jīng)到了非改不可的程度，不改的話老百姓的住房問題就沒有解決的希望。最初考慮的是將住房建設(shè)投資體制從兩元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，可以概括為“三個(gè)一點(diǎn)”，即政府出一點(diǎn)、企業(yè)出一點(diǎn)、個(gè)人出一點(diǎn)，共同解決住房建設(shè)資金短缺問題。

上?！拔逦灰惑w”房改方案出臺(tái)始末

上世紀(jì)90年代初，在確定要進(jìn)行住房制度改革之后，朱镕基親自率領(lǐng)一個(gè)考察團(tuán)到中國(guó)香港和新加坡調(diào)研住房建設(shè)的相關(guān)情況，詳細(xì)了解他們解決住房問題的途徑和辦法。新加坡在解決老百姓住房問題方面很有經(jīng)驗(yàn)，是世界上這一問題解決得比較好的國(guó)家，并且它是一個(gè)城市型國(guó)家，又是華人社會(huì)，與我們的可比性很強(qiáng)，并且也比較容易溝通。隨后，我們作為具體執(zhí)行部門，也組團(tuán)去中國(guó)香港和新加坡進(jìn)行考察。我們對(duì)香港地區(qū)住房情況進(jìn)行了全面調(diào)研，系統(tǒng)地了解了香港地區(qū)從上世紀(jì)50年代到90年代初是怎樣逐步解決住房問題的，也參觀了建于各個(gè)年代的住宅，深刻認(rèn)識(shí)到住房的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的。香港地區(qū)由政府投資建房，然后供應(yīng)中低收入家庭，具體由房屋署來負(fù)責(zé)，房屋價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)低三分之一。新加坡70%的民眾住房都是政府提供的，但也不是無償提供的，自己住房也要靠自己的力量來獲取。新加坡較早地實(shí)行了中央公積金制度，基本上實(shí)現(xiàn)了居者有其屋，當(dāng)年的人均居住面積已經(jīng)達(dá)到十幾平方米。

同時(shí)，我們也對(duì)國(guó)內(nèi)住房制度改革先行試點(diǎn)城市煙臺(tái)、蚌埠等地進(jìn)行了走訪，了解到他們的改革試點(diǎn)不是那么一帆風(fēng)順的，也走了一些彎路。住房制度改革不是那么容易，其中最不容易的是思想阻力，大家的腦子里根深蒂固的觀念就是住房要靠政府來解決。此外，我們還到國(guó)家建設(shè)部、體改委去調(diào)研，我們也表達(dá)了上海老百姓這么一個(gè)想法：上海對(duì)全國(guó)作了那么多貢獻(xiàn)，但是市民的住房還那么艱苦。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，市政府做了組織準(zhǔn)備，由分管城市規(guī)劃管理工作的倪天增副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，由市建委老領(lǐng)導(dǎo)葉伯初同志牽頭，成立了上海市住房改革調(diào)研小組，起草房改方案。通過近半年的努力，房改方案初稿基本形成，主要內(nèi)容是五句話：推行公積金，提租發(fā)補(bǔ)貼，配房買債券，買房給優(yōu)惠，建立房委會(huì)。

1990年底，在征求各方面意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)朱镕基同志的要求，組織全體市民進(jìn)行關(guān)于住房制度改革的大討論。我們把方案初稿在《解放日?qǐng)?bào)》、《文匯報(bào)》等上海主要報(bào)刊上全文公布，發(fā)動(dòng)全體市民進(jìn)行討論，主要有兩個(gè)目的：一是要通過討論，將方案修改完善；二是通過討論，宣傳房改工作，使群眾的思想認(rèn)識(shí)逐步得到轉(zhuǎn)變，如果思想不轉(zhuǎn)變的話，房改實(shí)施方案是沒有群眾基礎(chǔ)的。用現(xiàn)在的話說，就是頂層設(shè)計(jì)和群眾路線要結(jié)合起來。討論以后，方案基本確定，我們制定了實(shí)施細(xì)則，并做好相應(yīng)準(zhǔn)備進(jìn)行試運(yùn)轉(zhuǎn)。試運(yùn)轉(zhuǎn)是在向中央?yún)R報(bào)時(shí)中央給出的建議，因?yàn)樽》恐贫雀母锷婕懊鎻V，工作多樣化，所以當(dāng)時(shí)找了幾個(gè)區(qū)，先行實(shí)施幾個(gè)月，進(jìn)行空轉(zhuǎn)，模擬運(yùn)行，即一切工作都按照方案的各項(xiàng)規(guī)定來做，但不涉及實(shí)際的貨幣，不展開資金支付，通過模擬運(yùn)轉(zhuǎn)來探測(cè)方案實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)哪些問題。因?yàn)楦母锏拿恳粋€(gè)環(huán)節(jié)都與老百姓的利益密切相關(guān)，操作起來不能有失誤。在這個(gè)試運(yùn)行過程中，朱镕基同志每個(gè)星期都找我們開會(huì)，關(guān)心工作的進(jìn)展情況，并對(duì)方案進(jìn)行逐條研究，逐字逐句琢磨。

1991年2月，《上海市住房制度改革實(shí)施方案》經(jīng)市第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議批準(zhǔn)，上海正式啟動(dòng)住房制度改革，推出“推行公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會(huì)”五位一體的房改方案。同年4月，《〈上海市住房制度改革實(shí)施方案〉實(shí)施細(xì)則》頒布實(shí)施，出臺(tái)《上海市公積金暫行辦法》、《上海市公房提租和補(bǔ)貼實(shí)施辦法》等14個(gè)實(shí)施細(xì)則，住房制度改革在全市全面推開。

推行住房公積金制度是住房制度改革的基礎(chǔ)

建立公積金是住房制度改革的核心。住房公積金是一種長(zhǎng)期性的義務(wù)儲(chǔ)金，它是指?jìng)€(gè)人按收入一定比例繳交資金，職工所在單位也按相應(yīng)比例繳交資金，兩者均歸個(gè)人所有，專項(xiàng)用于住房消費(fèi)支出。因此，公積金具有義務(wù)性、政策性、保障性和長(zhǎng)期性等特征。公積金辦法規(guī)定，個(gè)人和企業(yè)均須繳交，各占個(gè)人工資總額的5%，企業(yè)繳交的公積金在稅前列支。這體現(xiàn)了個(gè)人、企業(yè)、財(cái)政共同出資的改革原則。

在實(shí)施中要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題是公積金繳交的渠道，以及由什么機(jī)構(gòu)來具體操作。最初我們?cè)O(shè)想成立住房?jī)?chǔ)蓄銀行，負(fù)責(zé)公積金的繳交管理、放貸。但是其運(yùn)行成本很大，而且我們建設(shè)系統(tǒng)也沒有相應(yīng)的金融人才來承擔(dān)這項(xiàng)工作，所以最終還是委托金融機(jī)構(gòu)去做這項(xiàng)工作。我們先后找到郵政儲(chǔ)蓄、工商銀行，因?yàn)榉N種原因都不成功。后來我們找到建設(shè)銀行，他們?cè)敢獬闪ｉT管理機(jī)構(gòu)，出錢買設(shè)備，增派人員負(fù)責(zé)管理運(yùn)行?，F(xiàn)在看來，建設(shè)銀行很有遠(yuǎn)見，僅當(dāng)時(shí)全市就有幾百萬人和幾萬家單位去建設(shè)銀行開戶，繳交的公積金余額也不斷上升，至2017年底累計(jì)繳交公積金總額已達(dá)到8100億元，估計(jì)再過兩年這數(shù)字要上萬億了。公積金基數(shù)每年隨著工資的提高在不斷地上升，有些單位還有補(bǔ)充公積金，所以這個(gè)總額在不斷增加。公積金繳交、存貸的手續(xù)都是由建設(shè)銀行來負(fù)責(zé)，我們給他們管理費(fèi)。建設(shè)銀行還成立了房地產(chǎn)信貸部，專門有窗口負(fù)責(zé)公積金的歸集和信貸業(yè)務(wù)。

為了加強(qiáng)對(duì)住房公積金的管理，1991年5月，成立了上海市公積金管理中心，其主要職能包括：負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作全市住房公積金的歸集、提取和使用；負(fù)責(zé)住房公積金核算；負(fù)責(zé)住房公積金的保值增值和歸還；負(fù)責(zé)編制公積金歸集使用計(jì)劃和執(zhí)行；依法履行行政處罰職能。

上海的住房制度改革也不是一帆風(fēng)順的。一方面，當(dāng)時(shí)對(duì)于為什么要實(shí)行公積金制度，為什么解決職工住房問題要單位繳相應(yīng)比例的資金，有些單位思想上還沒有轉(zhuǎn)過來。我們規(guī)定這個(gè)公積金是一個(gè)強(qiáng)制性、長(zhǎng)期性的住房基金積累機(jī)制，并且單位繳的公積金要屬個(gè)人所有。對(duì)這一點(diǎn)很多單位就想不通，他們認(rèn)為單位可以繳這部分公積金，但資金應(yīng)該屬于單位所有。另一方面，一些虧損企業(yè)就連職工工資也發(fā)不出，更別提要繳公積金了，這是一個(gè)十分突出的問題。對(duì)此我們實(shí)行暫緩繳交公積金的政策，等到企業(yè)經(jīng)營(yíng)好轉(zhuǎn)了再實(shí)施。但是這暫緩政策要取得職工代表大會(huì)認(rèn)可，因?yàn)檫@個(gè)暫緩繳交損害了職工的利益。對(duì)于企業(yè)繳交的公積金歸個(gè)人所有的問題，我們的觀點(diǎn)很明確：長(zhǎng)期以來實(shí)行的是低工資制，職工的工資結(jié)構(gòu)中沒有包含住房消費(fèi)成分，現(xiàn)在拿出5%來補(bǔ)貼給職工，實(shí)際上是體現(xiàn)了工資結(jié)構(gòu)當(dāng)中的住房消費(fèi)成分。這樣解釋是合理的，也讓人信服。

另外，當(dāng)時(shí)有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公積金比例小、基數(shù)低，解決不了什么大問題。其實(shí)，這是一種缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的觀點(diǎn)。當(dāng)時(shí)新華社有兩位記者到上海來了解房改方案的情況，寫了份內(nèi)參。他們認(rèn)為上海房改方案走入了歧途。后來我們?yōu)榱诉@事專門到國(guó)家體改委作了一次詳細(xì)的匯報(bào)，說服了他們。我們說，上海房改方案是由市委、市政府決策，全體市民討論認(rèn)可，經(jīng)過市人大常委會(huì)通過的，至于兩位記者的意見，我們可以將其作為參考，我們希望實(shí)施一段時(shí)間再看看成功與否，什么東西都要實(shí)踐，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

隨著上海房改制度的順利推行，中央住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組覺得上海這個(gè)方案很好。1993年12月，第三次全國(guó)房改工作會(huì)議召開時(shí)，讓我們介紹經(jīng)驗(yàn)。會(huì)后，全國(guó)來上海取經(jīng)的單位很多。從此全國(guó)房改方案基本模式都參考了上海方案。1994年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，決定全面推行住房公積金制度。1994年11月，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》。

住房公積金制度建立之初，大家的工資水平比較低，個(gè)人的公積金賬戶金額有限，解決不了個(gè)人買房問題。我們用單位繳交公積金向有自建住房能力的單位提供貸款。所以公積金最初的功能是支持單位建房融資，共發(fā)放單位建房貸款約120億元，建房面積2500多萬平方米，改善了40多萬戶職工家庭居住條件。當(dāng)然，這里也有一個(gè)問題：如果貸款還不出來怎么辦？我們當(dāng)時(shí)就建立了追溯制度，企業(yè)如在還款期倒閉，就通過法律途徑來解決，即企業(yè)倒閉后進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)清算時(shí)，第一還款人是公積金中心。而且一旦出現(xiàn)壞賬，公積金也有自己留存的保險(xiǎn)基金可作處理。

1994年起，在公有住房集中出售階段，全市累計(jì)出售了190萬套左右公房，其中將近三分之二即約114萬戶職工家庭在購買公有住房時(shí)使用了住房公積金，有力推進(jìn)了住房制度改革。進(jìn)入新世紀(jì)以來，住房公積金制度功能轉(zhuǎn)向全面支持個(gè)人購房貸款，至2017年11月底，累計(jì)向全市242.61萬戶職工家庭發(fā)放個(gè)人購房貨款7028億元。公積金購房貨款利率比銀行的商業(yè)貸款利率低，但是有額度限制，光靠我們公積金貸款還是不夠的，可以疊加商業(yè)貸款，這就是我們說的組合貸款。這樣結(jié)合起來以后，也激發(fā)了銀行的積極性?，F(xiàn)在，住房公積金功能進(jìn)一步拓展，積極支持公租房等保障性住房建設(shè)和經(jīng)濟(jì)適用房貸款。從2015年起，在上海市沒有購房的職工都可以提取公積金支付房租，住房公積金的使用范圍更加廣泛。

2004年3月，成立了上海市住房公積金管理委員會(huì)，其主要職能是對(duì)上海市住房公積金的重大政策及重要事項(xiàng)進(jìn)行決策審批、批準(zhǔn)增值收益分配方案等各項(xiàng)工作。

展望未來上海住房建設(shè)和住房制度改革

住房問題是事關(guān)民生的永恒主題，改善民眾居住條件，老百姓關(guān)注，政府更有義不容辭的責(zé)任。在國(guó)外，各國(guó)都設(shè)有住房部。住房具有商品性和保障性的雙重屬性，就像教育、醫(yī)療等具有一定的公益性，不能完全市場(chǎng)化。過去，片面強(qiáng)調(diào)住房商品化、市場(chǎng)化，將商品房與經(jīng)適房并軌，內(nèi)銷房和外銷房合并，房?jī)r(jià)上漲，導(dǎo)致普通百姓買不起房，走了十幾年的彎路。在制定政策時(shí)，一定要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光。房地產(chǎn)管理部門機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)歷幾番拆了并、并了拆；因?yàn)橛腥碎_著寶馬車住經(jīng)適房就因噎廢食，取消經(jīng)適房，而不是從管理層面找問題和對(duì)策。展望未來上海住房建設(shè)和住房制度改革，有以下這些要點(diǎn)。

1.對(duì)住房制度改革的定義和內(nèi)涵一定要把握正確。住房是一種特殊商品，它既具有商品性，又具有保障性。在制定政策時(shí)一定要定位清晰，任何偏廢都將導(dǎo)致政策的失衡。之前強(qiáng)調(diào)其保障性，在21世紀(jì)初又過分強(qiáng)調(diào)商品性，提出“解決住房問題找市場(chǎng)，而不應(yīng)找市長(zhǎng)”。2010年以后，上海的住房建設(shè)和分配又回歸到市場(chǎng)和保障“兩條腿”走路的正確方向，形成了“四位一體”的住房供應(yīng)制度。

2.住房制度改革必須循序漸進(jìn)，不能脫離實(shí)際搞一步到位。這里既有思想認(rèn)識(shí)上的逐步到位，也有經(jīng)濟(jì)能力上的逐步到位。特別是對(duì)住房市場(chǎng)化和商品化的理解不能絕對(duì)化。以往一搞市場(chǎng)化和商品化，政府就把該承擔(dān)的保障性、公益性責(zé)任推給市場(chǎng)，使住房制度改革走了彎路。

3.制定住房改革制度一定要走群眾路線。頂層設(shè)計(jì)固然重要，但一定要發(fā)動(dòng)群眾，群策群力，共同討論改革方案。這樣對(duì)方案成型有很大的好處，更大的好處則是通過討論提高思想認(rèn)識(shí)，這也是認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變過程，可以為改革方案的實(shí)施打下良好的思想基礎(chǔ)。上世紀(jì)90年代初上海房改方案的全民討論并順利實(shí)施，就是一個(gè)佐證。

4.從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，改革總是要給群眾以實(shí)惠，也就是說：改革成功，是要給老百姓利益做加法，而不是做減法；改革要給群眾帶來實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠和好處，而不是通過改革的形式從群眾口袋里掏錢，后者這樣的改革會(huì)失敗。

5.改革的成功取決于領(lǐng)導(dǎo)的決心。當(dāng)年朱镕基同志去中央工作后曾說，他所做的幾項(xiàng)改革，就數(shù)房改最成功。朱镕基在上海對(duì)房改方案逐字逐句地修改，前后持續(xù)了半年之久的時(shí)間，又親自召開房改動(dòng)員大會(huì)。領(lǐng)導(dǎo)的親自過問和決策，也是房改成功推行的關(guān)鍵。