PPP模式項目政府風(fēng)險管理研究

吳超楠 陳宜升

摘要：當(dāng)前是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要階段，同時也是城市建設(shè)的重要階段，在此階段中，為滿足城市發(fā)展等要求，國家和地方政府加大了公共設(shè)施的建設(shè)投入，但是在建設(shè)過程中，由于其使用資金較多，所以政府無法保證所有項目的實施。因此在當(dāng)前的社會發(fā)展過程中，以廣泛使用 PPP模式，通過 PPP模式融資，可以暫時緩解政府的資金問題，完成相應(yīng)的公共設(shè)施建設(shè)。政府牽頭與社會資本合作的PPP項目，深度配合，互相彌補(bǔ)不足，在資源配置、經(jīng)濟(jì)和社會效益上雙贏，這種合作模式近年來呈“井噴式”發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式;項目風(fēng)險管理;優(yōu)勢;風(fēng)險

引言：PPP模式，是指政府和社會資本為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成的一種伙伴式合作關(guān)系，政府與社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。2014年以來，我國PPP模式快速發(fā)展，為地方乃至國家基礎(chǔ)設(shè)施的改善、GDP的增長起到了積極的作用。同時，由于PPP模式處于前期探索階段，風(fēng)險分配不合理、政府變相舉債、重建設(shè)輕運(yùn)營、社會資本杠桿倍數(shù)高等問題，隱性風(fēng)險增加。2017年以來，國家部委相繼出臺多項相關(guān)文件，加強(qiáng)PPP項目的監(jiān)管，防控風(fēng)險，整改、退庫不合規(guī)PPP項目，PPP模式項目運(yùn)作更加規(guī)范。現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)形勢L型預(yù)期筑底，PPP模式的規(guī)范運(yùn)作能充分盤活社會資本，緩解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力，帶動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，純公益PPP項目由于其自身特點(diǎn)的限制，要么變相舉債違規(guī)包裝，要么無人問津，這需要政府和社會資本方創(chuàng)新融資合作模式，改善其尷尬現(xiàn)狀。

一、PPP模式的優(yōu)勢

（一）節(jié)約政府資源

PPP模式政府部門和社會資本分工合作，使政府部門和社會資本最大限度的發(fā)揮自身優(yōu)勢，更好的完成項目建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生。社會資本成立項目公司（spv公司）將主要負(fù)責(zé)項目融資后的建設(shè)過程，這將大大節(jié)省政府的資金投入、管理投入，使政府部門可以節(jié)省部分投入來管理其他事務(wù)。

（二）全生命周期控制成本

工程項目的全生命周期涉及項目的前期手續(xù)辦理、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等。在PPP項目中實施過程中，政府部門和社會資本將關(guān)注項目建設(shè)的全生命周期，以降低施工期間的各項成本。為獲得更多利潤將盡可能縮短生命周期。這樣，PPP項目將在一定程度上提升項目建設(shè)的效率，增加項目建設(shè)可以帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

（三）風(fēng)險轉(zhuǎn)移和分擔(dān)

在PPP項目中，政府部門和社會資本不僅分工不同，而且合作目的也不同。政府部門吸引社會資本，為帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解財政壓力，而社會資本則是為了能夠參與項目，通過風(fēng)險管理來獲得更多的利潤。因為他們具有各自的風(fēng)險承擔(dān)能力，為了各自的目的，通過合同約束共同努力實現(xiàn)雙贏。

（四）有效的激勵創(chuàng)新

PPP項目合作方式的特殊性要求項目實施過程有更嚴(yán)格，這就需要政府部門和社會資本改革創(chuàng)新，以便滿足項目建設(shè)要求，比如政府的“放、管、服”改革，社會資本的基金參與，技術(shù)創(chuàng)新。

二、PPP項目風(fēng)險概述

PPP項目風(fēng)險貫穿其全生命周期，政府部門包裝PPP項目應(yīng)從項目生命周期的角度通盤考慮PPP項目的運(yùn)營風(fēng)險。在實際操作中，結(jié)合不同類型項目的具體情況，利用動態(tài)風(fēng)險分擔(dān)框架合理分擔(dān)操作風(fēng)險。在PPP項目的利益相關(guān)者之間找到權(quán)力、責(zé)任和利潤之間的平衡。在純公益項目領(lǐng)域（市政公路、園林綠化等）以債務(wù)方式引入社會資本的做法屢見不鮮，保底承諾、回購安排、明股實債等非規(guī)范模式觸及退庫風(fēng)險。探索創(chuàng)新純公益性PPP項目合作模式，以改變社會資本“想進(jìn)的進(jìn)不去，進(jìn)去的對回報率也不盡滿意”的現(xiàn)狀。

（一）項目風(fēng)險的定義

項目風(fēng)險是指在一定時間內(nèi)，一個項目工程在建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的各項結(jié)果的變動，這是由于一些不確定性因素所造成的實際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果之間的差異，風(fēng)險主要指的是造成的損失。這種差異指的方面比較廣，可以是成本、質(zhì)量等，也可能是安全問題等，但是就是這些差異導(dǎo)致了損失，也就是所謂的項目風(fēng)險。

（二）PPP項目前期風(fēng)險

1、設(shè)計風(fēng)險

PPP項目公益性和盈利性是政府部門和社會合作的基礎(chǔ)，合理的設(shè)計任務(wù)計劃、設(shè)計方案影響著項目正常建設(shè)、運(yùn)營收益。設(shè)計要同時兼顧公益性和盈利性，還要精準(zhǔn)把握兩者所占比重。設(shè)計不合理風(fēng)險，在已實施的PPP項目中已暴露出來，既出現(xiàn)過“鳥巢”過度商業(yè)而導(dǎo)致失敗的PPP準(zhǔn)經(jīng)營性項目，也出現(xiàn)過“重慶市奧體中心”因為商業(yè)設(shè)施不足引起的失敗案例。

2、政府決策風(fēng)險

政府決策流程繁雜或者由于工作人員業(yè)務(wù)不熟悉，信息不對稱，前期準(zhǔn)備不足，論證不充分造成項目決策過程不規(guī)范甚至出現(xiàn)錯誤。這就要求PPP項目的包裝更加嚴(yán)謹(jǐn)、可靠。委托具有相應(yīng)資質(zhì)及經(jīng)驗的咨詢機(jī)構(gòu)，充分論證PPP項目的合規(guī)性、合理性、可控性，依據(jù)事實、民意基礎(chǔ)編制合理的“兩案一評”，嚴(yán)格資格預(yù)審程序，選擇信用好、實力強(qiáng)的社會資本聯(lián)合體。

/3、信用風(fēng)險

政府因合同簽訂時考慮欠周全，發(fā)生無法承擔(dān)過高的履行合同成本、合同條款不符合社會環(huán)境利益等情況，導(dǎo)致無法履行簽訂的合同條款，造成政府違約。由于審批流程過于復(fù)雜，關(guān)卡層層，或工作人員效率不高造成工期延誤，民意支持率低。政府部門要綜合把控，全面權(quán)衡合同簽訂的各項內(nèi)容，既不能一味退讓求全，也不能過于強(qiáng)勢，把違約風(fēng)險強(qiáng)加個社會資本。

社會資本通過聯(lián)合體合作，提升綜合實力，但是聯(lián)合體利益立場多樣，協(xié)同能力的不足，造成融資效率低、項目進(jìn)展緩慢，加劇社會資本的違約風(fēng)險。另外國家政策影響、土地征收等情況導(dǎo)致不能在規(guī)定期限內(nèi)完成合同約定的內(nèi)容常有發(fā)生。政府在對社會資本資格預(yù)審時應(yīng)綜合考量社會資本及聯(lián)合體的實力，以滿足項目融資、建設(shè)、運(yùn)營階段的按合同執(zhí)行。

（三）PPP項目建設(shè)過程中風(fēng)險

項目進(jìn)度控制受制于各方面因素，會導(dǎo)致項目無法完工、延期完工或完工后無法達(dá)到預(yù)期運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的情況。PPP項目從包裝到移交時間跨度大，實施過程變數(shù)多，建設(shè)期材料費(fèi)上漲，原材料供給不足，設(shè)計不完善等因素，造成項目成本控制偏離，超過合同約定總投資浮動范圍。建設(shè)單位自身實力不足、預(yù)算不合理、環(huán)保投入等因素制約，造成項目建設(shè)質(zhì)量和功能無法滿足要求。這就要求政府各部門協(xié)同合作，監(jiān)督建設(shè)階段的質(zhì)量、安全，考核進(jìn)度，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，及時掌握建設(shè)過程中存在的問題，及時解決，保障項目建設(shè)的平穩(wěn)、快速進(jìn)行。

（四）PPP項目運(yùn)營風(fēng)險

1、運(yùn)營期風(fēng)險概述

準(zhǔn)經(jīng)營性項目的特點(diǎn)是有半公益性，惠民性質(zhì)，收費(fèi)低，利潤率低，成本高，投資回收期長，所以在特許經(jīng)營期里收費(fèi)的小幅變更很可能導(dǎo)致私營機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營期滿時收益不足甚至沒有收回成本。而經(jīng)營性項目沒有公益性，有正常利潤，投資回收期短的特點(diǎn)，相比而言，準(zhǔn)經(jīng)營性項目表現(xiàn)出更高的收費(fèi)變更風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。再比較純公益性項目，其基本特征是按可用性付費(fèi)進(jìn)行結(jié)算，如海綿城市、園林景觀等，投入產(chǎn)出比較小，資金鏈斷裂的風(fēng)險突出，如“PPP第一股”東方園林資金鏈斷裂，引發(fā)的債務(wù)危機(jī)。

/2、PPP項目的運(yùn)營階段風(fēng)險分析

PPP項目運(yùn)營期間的風(fēng)險管理是項目成敗的決定性因素之一。項目運(yùn)營階段的風(fēng)險在PPP項目長周期的變化中尤為突出，比如：不可預(yù)測的政策風(fēng)險，國家PPP規(guī)范文件、稅收政策和環(huán)保等風(fēng)險，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險，市場需求變化、產(chǎn)品或服務(wù)價格的調(diào)整，工藝設(shè)備更新?lián)Q代的風(fēng)險。造成運(yùn)營階段成本增加、收益減少，項目低效運(yùn)作或項目失敗，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，政府不得不接盤運(yùn)營，增加政府風(fēng)險。

（五）項目移交風(fēng)險

PPP項目是政府部門與社會資本共同修建，建成后由私營機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營一段時間，特許經(jīng)營期滿后把項目完好的移交給政府的過程。而移交項目時，項目資產(chǎn)的完好程度、磨損程度無界定標(biāo)準(zhǔn)，社會資本在運(yùn)營期內(nèi)維護(hù)不善、過度使用造成的項目資產(chǎn)磨損度大，完好程度欠佳的情況在移交運(yùn)營后才能凸顯。這就會出現(xiàn)移交和接收的不可協(xié)調(diào)性。

三、結(jié)語：

PPP項目風(fēng)險貫穿項目全生命周期，項目各參與方要完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，建立全過程動態(tài)跟蹤和管理機(jī)制，防止風(fēng)險不合理轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)財政支出責(zé)任監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)守財政支出10%的“紅線”。加強(qiáng)部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預(yù)防金融財政風(fēng)險。科學(xué)制定項目實施方案，充分利用市場創(chuàng)新發(fā)展。把好物有所值評價和財政承受能力論證關(guān)，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷。嚴(yán)格合同管理，規(guī)范項目實施。鼓勵融資創(chuàng)新，提高項目可融性，降低融資成本。實施績效管理，細(xì)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)，事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全生命周期績效管理機(jī)制。績效考核與支付掛鉤，優(yōu)化全生命周期管理。

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