圖們江入海港口開發(fā)與建設(shè)的國(guó)際法依據(jù)及分析

馬丹彤 董躍

摘要：北極東北航道作為“一帶一路”重點(diǎn)建設(shè)海上合作的三條線路之一，通航的基本條件已經(jīng)具備。圖們江入?？谑俏覈?guó)距離東北航道最近的地點(diǎn)，建設(shè)圖們江入海港口對(duì)于我國(guó)具有重要的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)和戰(zhàn)略意義。文章梳理了圖們江入海港口開發(fā)的歷史淵源與中國(guó)、俄羅斯、朝鮮3國(guó)先期合作的共識(shí)及相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)，從開發(fā)與建設(shè)的兩環(huán)節(jié)提出了取得圖們江入海權(quán)與進(jìn)行入海港口開發(fā)及投資建設(shè)的國(guó)際法依據(jù)。依據(jù)國(guó)際法提出：著眼于未來的發(fā)展，開發(fā)與建設(shè)圖們江入海自由港，進(jìn)一步提出采取談判或磋商方式加強(qiáng)合作，爭(zhēng)取圖們江入?？诔龊?quán);按照第四代自由港的模式建設(shè)圖們江自由港，加強(qiáng)與周邊港口的互聯(lián)互通;以圖們江入海港口為樞紐，建立圖們江港口型自由貿(mào)易區(qū)等設(shè)想與建議。

關(guān)鍵詞：北極東北航道;圖們江入海港口;圖們江港口型自貿(mào)區(qū);開發(fā);國(guó)際法

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）03-0021-07

The International Law Basis and Analysis of the Development and Construction of the Tumen River Port： Based on the Navigation of the Arctic Northeast Passage

MA Dantong，DONG Yue

（Law School of Ocean University of China，Qingdao 266100，China ）

Abstract：The Arctic Northeast Passage is one of the three routes for the construction of maritime cooperation with the “Belt and Road”.The basic conditions for navigation are already in place.The Tumen River estuary is the closest location to the Northeast Passage in China.The construction of the Tumen River into the sea port has important economic driving effects and strategic significance for China.The paper sorted out the developing history of the Tumen River port and the consensus of the early cooperation between China，Russia and North Korea，and the relevant legal basis.The international law bases were proposed，for Tumen River obtaining the rights to enter the sea and to develop and invest in the port construction，by two links of development and construction.In accordance with international law，it was proposed to develop and construct the Tumen River into the sea free port in the future，and further proposed to strengthen cooperation through negotiation or consultation to win the right to enter the sea in the mouth of the Tumen River;to build the Tumen River Freeport in accordance with the fourthgeneration free port model，strengthen its interconnection with surrounding ports.Suggestions on the establishment of the Tumen River porttype free trade zone with the Tumen River port as the hub were also proposed.

Key words： Arctic Northeast Passage，Tumen River Port，Tumen River Port Free Trade Zone，Development，International Law

0引言

北極航道的商業(yè)化利用對(duì)沿線區(qū)域能源運(yùn)輸模式、全球貿(mào)易貨物運(yùn)輸將會(huì)帶來重要影響，更是對(duì)中國(guó)沿海港口建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)貿(mào)格局帶來一場(chǎng)促進(jìn)與革新。圖們江入?？趨^(qū)域是中國(guó)距離北極東北航道的最近點(diǎn)，比我國(guó)東部沿海港口到達(dá)北極東北航道的航運(yùn)距離要節(jié)省近13的航程，因此，在北極東北航道通航條件下，開發(fā)圖們江入海港口具有重要的經(jīng)濟(jì)效益和戰(zhàn)略價(jià)值。并且，圖們江入海區(qū)域河流水文等地理?xiàng)l件優(yōu)良，適于國(guó)際航運(yùn)中心以及港口的建設(shè)，背靠東北腹地的圖們江入?？诘拈_發(fā)具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可使成本更低的水路運(yùn)輸為主要的運(yùn)輸模式，將會(huì)帶動(dòng)這一地區(qū)交通運(yùn)輸體系的立體多元化發(fā)展，進(jìn)而有利于促進(jìn)東北經(jīng)貿(mào)轉(zhuǎn)型和振興，探索建立我國(guó)內(nèi)陸沿邊境地區(qū)跨境合作新途徑，更好地深化東北亞地區(qū)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作與交流。

但是，圖們江入海港口建設(shè)的前提是要加強(qiáng)與朝鮮、俄羅斯兩國(guó)在圖們江入海口的港口開發(fā)合作，取得圖們江入海權(quán)。在“一帶一路”的倡議下，中國(guó)和俄羅斯、朝鮮兩國(guó)有著巨大經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)和合作戰(zhàn)略需求，圖們江入海港口可以成為3國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作引擎，為進(jìn)一步加快自由化進(jìn)程，建設(shè)自由港和自由貿(mào)易區(qū)打下堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)。

1圖們江入海港口開發(fā)的歷史淵源、現(xiàn)實(shí)需求與既有法律依據(jù)

11歷史淵源與現(xiàn)實(shí)需求

圖們江位于中國(guó)東北吉林省的東南邊境，是中國(guó)距離北極東北航道的最近點(diǎn)。上游是中國(guó)和朝鮮的界河，最下游近入海口的15 km河道是俄羅斯、朝鮮兩國(guó)的界河。1860年，清朝政府與沙皇俄國(guó)簽訂不平等條約——《北京條約》，致使從圖們江入海口附近約40萬km2的中國(guó)領(lǐng)土被沙俄侵占，從那時(shí)起，中國(guó)失去了圖們江入海口。1886年，清政府與沙俄簽訂了《中俄琿春東界約》，其中第四款對(duì)中國(guó)在這一水域出海權(quán)作了規(guī)定，此后確實(shí)有中國(guó)一側(cè)的漁船或商船出入這段河道從事漁業(yè)活動(dòng)或商貿(mào)往來，“中國(guó)船只自圖們江自由進(jìn)入日本海，除開辟琿春至上海的內(nèi)河近海航線外，更多是在西水羅里（今朝鮮雄尚）進(jìn)行倒裝，往返于符拉迪沃斯托克、元山、釜山和長(zhǎng)崎之間”[1]。之后，因?yàn)楹拥澜ㄔO(shè)技術(shù)以及國(guó)際大背景的變化等原因，這段15 km的河道逐漸被荒廢。

近年來，中國(guó)和地方政府正在積極促進(jìn)和推動(dòng)圖們江區(qū)域的開發(fā)和建設(shè)。《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中提到，“推進(jìn)海上互聯(lián)互通，加強(qiáng)國(guó)際海運(yùn)合作，完善沿線國(guó)之間的航運(yùn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，共建國(guó)際和區(qū)域性航運(yùn)中心。通過締結(jié)友好港或姐妹港協(xié)議、組建港口聯(lián)盟等形式加強(qiáng)沿線港口合作，支持中國(guó)企業(yè)以多種方式參與沿線港口的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)”[2]。經(jīng)濟(jì)體之間互聯(lián)互通的前提是港口等基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善，對(duì)此，中國(guó)在目前北極東北航道通航的大背景下應(yīng)該盡快啟動(dòng)圖們江入海港口的開發(fā)與建設(shè)。圖們江入海港口不僅可以與北極航道相連，而且與俄羅斯遠(yuǎn)東和朝鮮的重要港口相鄰，主要包括俄羅斯的海參崴港、納霍德卡港、東方港、波謝特港和扎魯比諾港，以及朝鮮的羅津港、清津港和先鋒港，進(jìn)而可以與相關(guān)國(guó)家港口發(fā)展成為聯(lián)通東北亞的港口群。在國(guó)內(nèi)交通上，圖們江入?？诒撑R腹地區(qū)域有較為發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)線，鐵路、公路以及空運(yùn)便利。所處的東北地區(qū)有優(yōu)質(zhì)的水文條件，河流廣布，水系發(fā)達(dá)，可以連通從東北腹地到圖們江口與北冰洋的航線。從國(guó)際上看，盡管圖們江流域沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著差異，但是也有巨大的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，相互經(jīng)貿(mào)往來歷史悠久。朝鮮在礦業(yè)、木材以及加工制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)上有著巨大的吸引力，中俄“在油氣能源、礦產(chǎn)資源、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、原木貿(mào)易以及日益增長(zhǎng)的高科技產(chǎn)業(yè)上有著巨大的貿(mào)易需求”[3]。

12中、俄、朝先期合作的共識(shí)與相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)

中、俄、朝3國(guó)對(duì)“一帶一路”倡議有著相近的戰(zhàn)略共識(shí)和先期合作的法規(guī)基礎(chǔ)。2010年11月，中國(guó)和朝鮮簽署《中朝兩國(guó)政府關(guān)于共同開發(fā)和共同管理羅先經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)和黃金坪、威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)定》，這成為兩國(guó)合作建設(shè)的特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域的權(quán)威法律文件。2015年5月，“中俄簽署《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對(duì)接合作的聯(lián)合聲明》，確定了共建‘歐亞共同經(jīng)濟(jì)空間’的長(zhǎng)期目標(biāo)”[4]，依托21世紀(jì)海上絲綢之路共謀發(fā)展振興。2017年9月12日，“俄羅斯濱海邊疆區(qū)企業(yè)與中國(guó)黑龍江省簽署有關(guān)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作和港口產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)等13項(xiàng)協(xié)議，其中，符拉迪沃斯托克商貿(mào)港有限公司與河北港口集團(tuán)有限公司之間的有關(guān)港口產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的合作協(xié)議為主要協(xié)議”[5]。這表明中俄兩國(guó)對(duì)港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有一定的合作協(xié)議基礎(chǔ)。

中國(guó)在圖們江區(qū)域合作開發(fā)上也有先期政策與引導(dǎo)。2009年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《中國(guó)圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長(zhǎng)吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》，2012年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)圖們江區(qū)域（琿春）國(guó)際合作示范區(qū)，圖們江區(qū)域的開發(fā)合作以及東北的繁榮振興成為國(guó)家重大戰(zhàn)略選擇。目前，中國(guó)與沿線國(guó)家合作的條件與相關(guān)協(xié)議都已具備，應(yīng)盡快啟動(dòng)這一合作與開發(fā)。

13圖們江入海港口開發(fā)的國(guó)際法分析

131達(dá)成通航協(xié)議，獲得圖們江入海港口的經(jīng)營(yíng)權(quán)

圖們江上游兩岸流經(jīng)中國(guó)和朝鮮，是兩國(guó)的界河;下游近入海口15 km河道是朝鮮和俄羅斯的界河。國(guó)際法上，國(guó)際界河是指作為兩個(gè)相鄰國(guó)家領(lǐng)土分界線的河流。沿岸兩國(guó)對(duì)界河享有主權(quán)，依據(jù)主航道中心線原則，可通航的河流以其主要航行水道中心線為邊界線，沿岸兩國(guó)對(duì)河流中心線向本國(guó)一面的水域行使管轄權(quán)，界河無論是否通達(dá)公海，一般不對(duì)第三國(guó)船舶開放。對(duì)于圖們江上游區(qū)域，中國(guó)作為沿岸國(guó)家，享有在邊界水域自由航行的權(quán)利?！昂Ｑ蠓ㄉ系母劭谑侵冈诤０毒€上具有天然條件和人工設(shè)備而便于船舶停泊和上下客貨的海域。港口的范圍通常從港口伸入大海最深處的永久性建筑算起，包括陸域（如碼頭、倉庫、船塢）和水域（如航道）兩部分”[6]。沿海國(guó)家可以自由規(guī)定港口是否對(duì)第三國(guó)開放。因此，如果要實(shí)現(xiàn)圖們江入海港口建設(shè)，中國(guó)需要與朝鮮和俄羅斯兩國(guó)就圖們江通航達(dá)成協(xié)議，使中國(guó)取得圖們江口的出海權(quán)利，并且建立港口開發(fā)與投資合作機(jī)制，獲得圖們江入海港口的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是圖們江入海港口建設(shè)的關(guān)鍵因素。

132爭(zhēng)取圖們江入?？诔龊?quán)的國(guó)際法基本原則分析

圖們江入海港口的開發(fā)與建設(shè)的前提是中國(guó)圖們江入?？诤佣纬龊?quán)的主張。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院規(guī)約》第38條的規(guī)定，條約和一般法律原則是國(guó)際法上的重要淵源。中國(guó)在圖們江入海口享有出海權(quán)益的國(guó)際法依據(jù)在于生效的雙邊協(xié)定，以禁止反言原則為主的一般法律原則也適用于中國(guó)圖們江出海權(quán)問題。

1991年，中國(guó)與蘇聯(lián)簽訂《關(guān)于中蘇國(guó)界東段的協(xié)定》，其中第9條規(guī)定“蘇方在與其有關(guān)方面同意中國(guó)船只（懸掛中國(guó)國(guó)旗者）可沿本協(xié)定第二條所述第三十三界點(diǎn)以下的圖們江通海往返航行。與此航行有關(guān)的具體問題將由有關(guān)各方協(xié)商解決”。1991年12月25日蘇聯(lián)解體，俄羅斯繼承了蘇聯(lián)與中國(guó)簽訂的一切生效的協(xié)議。雙邊協(xié)定的簽署表明中國(guó)在圖們江入?？诘某龊?quán)具有法律效力，是中國(guó)圖們江入?？诔龊?quán)主張的國(guó)際法依據(jù)。

國(guó)際法上的禁止反言原則，主流觀點(diǎn)認(rèn)為是國(guó)際法上的一般法律原則。當(dāng)禁止反言原則發(fā)生效力時(shí)，作出聲明或陳述的一方當(dāng)事人將被禁止作出與其先前行為相抵觸和矛盾的行為，包括否認(rèn)之前行為的法律效力的行為。在中國(guó)與俄、朝兩國(guó)關(guān)于中國(guó)圖們江入海權(quán)的協(xié)商中，俄羅斯和朝鮮均曾公開作出明確的聲明，同意中國(guó)一定的圖們江出海權(quán)的主張。1964年，中方向蘇聯(lián)和朝鮮提出關(guān)于圖們江中國(guó)出海權(quán)的主張，朝鮮表示同意，蘇聯(lián)表示理解。1987年中國(guó)和蘇聯(lián)再次開啟邊界劃界談判工作，蘇聯(lián)表示不反對(duì)中國(guó)船舶的圖們江通航請(qǐng)求。1988年，朝鮮表示同意中國(guó)船舶在其與蘇聯(lián)之間的圖們江水域航行，但具體實(shí)施需要中、蘇、朝3國(guó)的談判。1989年，蘇聯(lián)表示同意中國(guó)提出的關(guān)于圖們江中國(guó)出海權(quán)進(jìn)行3國(guó)談判的建議。在1990年、1991年和1993年，中國(guó)在蘇聯(lián)（俄羅斯）和朝鮮的協(xié)助下先后3次在圖們江入?？谒蜻M(jìn)行船舶試航活動(dòng)和出海科學(xué)考察活動(dòng)。

隨后，由于政治原因，朝鮮反對(duì)中國(guó)在圖們江口的出海活動(dòng)。俄羅斯和朝鮮建立了高度僅7 m的鐵路大橋并且河道淤塞，在技術(shù)層面限制了中國(guó)在圖們江口的規(guī)?；巴ê?。俄羅斯在制度上提出僅允許季節(jié)性捕撈漁船出海以及禁止商用船舶出海的規(guī)定，限制了中國(guó)在圖們江口流域的商業(yè)化使用。對(duì)此，中國(guó)在與俄羅斯、朝鮮認(rèn)真協(xié)商的基礎(chǔ)上，向其提醒，1991年中蘇《關(guān)于中蘇國(guó)界東段的協(xié)定》具有法律效力，俄羅斯和朝鮮對(duì)于中國(guó)在圖們江口出?；顒?dòng)的反對(duì)表示和干擾行為，有違國(guó)際法上的禁止反言原則。因此，中國(guó)的圖們江出海權(quán)的主張是符合國(guó)際法要求的。

此外，公平互利、國(guó)際合作、和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的國(guó)際法原則也適用于中國(guó)圖們江出海權(quán)益問題的解決。對(duì)此，如中蘇《關(guān)于中蘇國(guó)界東段的協(xié)定》第1條中規(guī)定，“以有關(guān)中蘇邊界的條約為基礎(chǔ)，根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則，本著平等協(xié)商、互諒互讓的精神，并根據(jù)中蘇邊界談判過程中達(dá)成的協(xié)議，公正合理地解決歷史遺留下來的中蘇邊界問題并明確和確定兩國(guó)間的邊界線走向” 。據(jù)此，中國(guó)在未來應(yīng)加快與俄羅斯和朝鮮兩國(guó)關(guān)于圖們江入?？诔龊?quán)的協(xié)商，制訂通航協(xié)議，規(guī)范具體的航行規(guī)則。

2圖們江入海港口建設(shè)的投資模式選擇與國(guó)際法分析

完成圖們江入海港口開發(fā)的協(xié)議，并取得圖們江入海權(quán)后就是建設(shè)與投資，目前，中國(guó)企業(yè)參與海外港口開發(fā)的主要投資模式有新建、租用、合資合作、兼收并購、建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（buildoperatetransfer，BOT）和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等幾種形式。鑒于圖們江入海港口的背景條件，建議中國(guó)企業(yè)海外投資港口采用合資、并購或BOT模式。

21合資合作與兼收并購類模式的選擇

對(duì)于港口產(chǎn)業(yè)吸引外資較為成熟開放的區(qū)域，中國(guó)企業(yè)可以采取合資合作或兼收并購的投資模式。例如2013年1月，“中國(guó)招商局國(guó)際有限公司與吉布提港口和自由貿(mào)易區(qū)管理局簽訂協(xié)議，以185億美元收購吉布提港口235%的股份，獲得吉布提港的運(yùn)營(yíng)權(quán)”[7]。作為國(guó)際投資的傳統(tǒng)形式之一，合資合作是由一個(gè)或多個(gè)外國(guó)投資者同東道國(guó)一方按法定或約定比例出資，或者按照彼此之間的合同，共同經(jīng)營(yíng)特定事務(wù)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利潤(rùn)的投資模式。例如，2017年9月，在“一帶一路”倡議框架下，河北港口集團(tuán)計(jì)劃深化與俄羅斯北方海域的貿(mào)易合作，與俄羅斯符拉迪沃斯托克商貿(mào)港有限公司合作建設(shè)并運(yùn)營(yíng)集裝箱集散地。合資合作可以保證中國(guó)投資者與當(dāng)?shù)馗劭谶\(yùn)營(yíng)商資源與經(jīng)驗(yàn)的共享，更好地互利共贏。

跨國(guó)并購是指“一國(guó)企業(yè)為特定商業(yè)目的，通過一定方式收購?fù)鈬?guó)企業(yè)的部分或全部股份或資產(chǎn)或者與之合并，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移的投資方式和交易行為”[8]。一般有合并與收購兩種形式。在跨國(guó)并購的安全審查制度上，俄羅斯曾在1995年頒布調(diào)整俄羅斯外國(guó)投資活動(dòng)的基本法律，即《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》，通過該法，俄羅斯賦予外國(guó)投資者國(guó)民待遇，俄羅斯政府對(duì)建筑、交通以及其他傳統(tǒng)投資領(lǐng)域加以鼓勵(lì)，并且力圖形成一個(gè)較為開放自由的吸引外資市場(chǎng)。根據(jù)該法規(guī)定，2008年俄羅斯簽署并頒布《外國(guó)投資者對(duì)保障俄羅斯國(guó)防和國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)公司投資程序法》，規(guī)定42項(xiàng)不允許外國(guó)投資者通過并購來控制的戰(zhàn)略性項(xiàng)目類型，港口業(yè)不包含其中，因此，俄羅斯對(duì)于外國(guó)企業(yè)投資港口業(yè)呈現(xiàn)較為開放的態(tài)度。目前，俄羅斯對(duì)于外國(guó)投資實(shí)行審批制度，有較為嚴(yán)備的審批程序和標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，我國(guó)于2015年1月公布《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》，對(duì)外國(guó)投資項(xiàng)目實(shí)行“輕批準(zhǔn)，重報(bào)告”的報(bào)告制度，在國(guó)家安全審查制度上，中國(guó)比俄羅斯開放的力度更大。朝鮮以《外國(guó)人投資法》為基礎(chǔ)，陸續(xù)頒布一系列指導(dǎo)外商投資、積極推動(dòng)對(duì)外開放的法律，但在具體實(shí)施上仍有阻礙與滯后等不穩(wěn)定因素。因此，在圖們江入海港口的投資上，中、俄、朝3國(guó)需要對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行協(xié)商合作，并且努力排除當(dāng)?shù)夭环€(wěn)定的政治安全因素，共同建設(shè)一個(gè)穩(wěn)定良好的投資合作機(jī)制。

在圖們江入海港口開發(fā)與投資的模式選擇上，采用合資合作和跨國(guó)并購模式能夠獲得東道國(guó)港口的股權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)港口的控制能力較高。“有利于規(guī)避東道國(guó)政府沒收、征用等政策風(fēng)險(xiǎn)，便于利用東道國(guó)僅針對(duì)本國(guó)企業(yè)的優(yōu)惠政策，充分利用其政府資源優(yōu)勢(shì)、配套服務(wù)優(yōu)勢(shì)和客戶資源優(yōu)勢(shì)” [9]。但是，對(duì)于并購模式來說，中國(guó)投資者的投資成本會(huì)更高，受到俄羅斯和朝鮮的內(nèi)部制約因素更多，對(duì)投資環(huán)境要求更高，這一點(diǎn)需要中方企業(yè)考量。

22BOT模式的選擇

在當(dāng)前中、俄、朝3國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異情況下，建設(shè)圖們江入海港口采用中國(guó)出資主導(dǎo)的BOT模式可能更易被3國(guó)接受。通常情況下，BOT模式是指東道國(guó)國(guó)有公司在與政府的協(xié)議下，通過BOT協(xié)議與外國(guó)投資者以合營(yíng)方式建立項(xiàng)目公司，該公司獲得一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，“可以融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，可以通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，收回投資并賺取利潤(rùn)。當(dāng)特許期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交政府”[8]。2011年8月，斯里蘭卡與中國(guó)招商局有限公司簽署了科倫坡港南集裝箱碼頭項(xiàng)目BOT協(xié)議，中方投資金額超過5億，解決了斯里蘭卡港口建設(shè)融資難、建設(shè)計(jì)劃擱置的問題。2013年，俄羅斯政府頒布了《公私合營(yíng)法》，允許國(guó)家和地方政府與外國(guó)投資者簽訂包括BOT、建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)（BuildingOwningOperation，BOO）在內(nèi)的各種形式的合作合同。對(duì)于BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)來說，有國(guó)際協(xié)議與國(guó)內(nèi)法契約之爭(zhēng)，通常認(rèn)為是國(guó)內(nèi)法協(xié)議，在此理論下，政府違約行為需要承擔(dān)違約責(zé)任而非國(guó)家責(zé)任。在BOT模式中，東道國(guó)政府的角色極為重要，既是BOT特許協(xié)議一方當(dāng)事人，又承擔(dān)著管理者的責(zé)任，國(guó)家意志因素滲透較深，“在履約階段，政府有監(jiān)督檢查的權(quán)力，還可以通過BOT法律法規(guī)來約束項(xiàng)目公司的行為”[10]。港口產(chǎn)業(yè)與一國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與國(guó)家安全密切相關(guān)，因此，如果東道國(guó)對(duì)港口經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬存在保守考量，BOT模式可以滿足相關(guān)國(guó)家政府對(duì)港口保留一定控制權(quán)的要求。在圖們江入海港口建設(shè)上，由于存在外部國(guó)際環(huán)境變化，可能會(huì)給中、俄、朝3國(guó)帶來一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，在BOT模式下，中方在與俄、朝兩國(guó)協(xié)商合作的同時(shí)，也應(yīng)顧及自己的國(guó)家利益，可以與朝鮮和俄羅斯制訂一系列政府保證項(xiàng)目，也可以通過經(jīng)濟(jì)手段對(duì)東道國(guó)政府違約行為進(jìn)行制裁。

3基于國(guó)際法的北極東北航道通航前提下圖們江入海港口建設(shè)的建議與設(shè)想

31采取談判或磋商方式加強(qiáng)合作

圖們江入海港口建設(shè)的前提是開發(fā)權(quán)的獲得。國(guó)際法上的禁止反言原則與公平互利、國(guó)際合作、和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的國(guó)際法原則也適用于中國(guó)圖們江出海權(quán)益問題的解決。從1964—1993年，在中國(guó)與俄、朝兩國(guó)關(guān)于中國(guó)圖們江入海權(quán)的協(xié)商中，蘇聯(lián)（俄羅斯）和朝鮮均曾公開作出明確的聲明，同意中國(guó)一定的圖們江出海權(quán)的主張。這些聲明在現(xiàn)今中國(guó)與俄、朝的談判與協(xié)商中仍具有法律效應(yīng)，這一點(diǎn)我國(guó)應(yīng)予以堅(jiān)持并應(yīng)明確提出。

就建設(shè)與投資而言，應(yīng)尊重差異，采取談判或磋商方式加強(qiáng)合作?！堵?lián)合國(guó)憲章》規(guī)定，“各國(guó)不論在政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)制度上有何差異，均有義務(wù)在國(guó)際關(guān)系之各方面進(jìn)行合作，以期維持國(guó)際和平與安全，并增進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)安定與進(jìn)步、保障各國(guó)之一般福利，增加國(guó)家間的非歧視合作”。圖們江口港口建設(shè)，都離不開中國(guó)與相關(guān)利益國(guó)家的合作與交流。盡管不同國(guó)家的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差異，但應(yīng)以平等互利為基礎(chǔ)，立足國(guó)家間的理解與合作，努力消除政治上的沖突爭(zhēng)議，為區(qū)域間的經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，共同致力于維護(hù)東北亞政治與經(jīng)濟(jì)格局的穩(wěn)定和發(fā)展。

加強(qiáng)合作的前提是要充分利用俄羅斯和朝鮮的優(yōu)惠法規(guī)，以取得更好的合作效果。例如，俄羅斯遠(yuǎn)東是中俄經(jīng)貿(mào)合作的主要區(qū)域，俄羅斯陸續(xù)頒布了促進(jìn)遠(yuǎn)東地區(qū)開發(fā)建設(shè)的政策和措施。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》規(guī)定，外國(guó)投資者投資俄羅斯聯(lián)邦政府確定的優(yōu)先投資項(xiàng)目，如生產(chǎn)領(lǐng)域、交通設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并且投資總額不少于10億盧布，將根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦海關(guān)法典》和《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)外國(guó)投資者給予相應(yīng)進(jìn)口關(guān)稅和稅收的優(yōu)惠。

32按照第四代自由港的模式建設(shè)圖們江自由港，加強(qiáng)與周邊港口的互聯(lián)互通

自由港以港口為樞紐，在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)境內(nèi)、海關(guān)管轄區(qū)之外選址，在此區(qū)域內(nèi)，對(duì)全部或大部分商品免收關(guān)稅，貨物、資金以及人員可以自由進(jìn)出。北極東北航道沿線國(guó)家港口眾多，其中不乏大型綜合港口和港口群，圖們江入海港口的建設(shè)應(yīng)朝著有通過經(jīng)營(yíng)管理部門與其他港口密切聯(lián)系的第四代自由港的目標(biāo)努力，重要條件是以圖們江入海港口為主導(dǎo)，積極推動(dòng)與俄羅斯、朝鮮的自由港和港口群的互聯(lián)互通。

朝鮮在1991年12月建立羅津—先鋒自由貿(mào)易區(qū)作為對(duì)外開放的橋頭堡，區(qū)域內(nèi)包括羅津港和清津港兩大自由港，并于2010年最新修訂《羅先經(jīng)濟(jì)貿(mào)易地區(qū)法》。同年，中國(guó)和朝鮮簽署《中朝兩國(guó)政府關(guān)于共同開發(fā)和共同管理羅先經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)和黃金坪、威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)定》，作為保障兩國(guó)合作建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的綱領(lǐng)性法律文件。俄羅斯在遠(yuǎn)東地區(qū)把建立自由港作為國(guó)家重要戰(zhàn)略政策。2015年，俄羅斯頒布《符拉迪沃斯托克自由港法》，降低行政壁壘和其他障礙及，集中權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力和責(zé)任，規(guī)定一系列關(guān)于稅收、保險(xiǎn)、勞動(dòng)政策等方面的優(yōu)惠措施。

盡管朝、俄在附近建設(shè)有一定規(guī)模的港口群，但在圖們江自由港的建設(shè)中，應(yīng)努力把圖們江自由港打造為東北亞區(qū)域聯(lián)通北極東北航道沿線的主港口，并且積極與俄羅斯遠(yuǎn)東和朝鮮的重要港口協(xié)調(diào)合作，尊重并研究俄、朝兩國(guó)自由港相關(guān)法律制度，積累3國(guó)港口產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

33著眼于未來，以圖們江入海港口為樞紐，建立圖們江港口型自由貿(mào)易區(qū)

依據(jù)現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)，建立圖們江港口型自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

自由貿(mào)易區(qū)作為經(jīng)濟(jì)一體化的方式之一，逐漸朝著跨區(qū)域、領(lǐng)域廣的方向發(fā)展，在促進(jìn)各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作，優(yōu)化各國(guó)貿(mào)易與投資環(huán)境等方面發(fā)揮重要作用。圖們江流域中、俄、朝3國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著差異，但是也有巨大的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。建立港口型自由貿(mào)易區(qū)也符合3國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。

2005年，俄羅斯頒布《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，建立3個(gè)港口型經(jīng)濟(jì)特區(qū)，分別位于摩爾曼斯克州、烏里揚(yáng)諾夫斯克和哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)。朝鮮現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)呈現(xiàn)“兩線四點(diǎn)”的分布格局，各經(jīng)濟(jì)特區(qū)注重特色發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。“南線經(jīng)濟(jì)特區(qū)包括金剛山觀光特區(qū)與開城工業(yè)園區(qū)，北線的經(jīng)濟(jì)特區(qū)包括羅先經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域與黃金坪、威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)”[13]。

從現(xiàn)有的朝、俄自貿(mào)區(qū)規(guī)則安排可以看出，建設(shè)圖們江港口型自由貿(mào)易區(qū)有良好的制度基礎(chǔ)和實(shí)施的可能性。

因地制宜，特色建設(shè)與發(fā)展圖們江港口型自貿(mào)區(qū)。

在“一帶一路”倡議下，依據(jù)我國(guó)國(guó)情與政治經(jīng)濟(jì)利益，綜合與立體發(fā)展圖們江港口型自貿(mào)區(qū)，即應(yīng)該打造中國(guó)特色自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，與“一帶一路”沿線國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合。這些建設(shè)也應(yīng)該以創(chuàng)造更深化更完善的中國(guó)特色自貿(mào)區(qū)法律體制為支撐和保障。建議中國(guó)與俄羅斯、朝鮮兩國(guó)在圖們江港口型自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中簽訂3國(guó)自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定，將具體活動(dòng)規(guī)制制度化、確定化。

在“一帶一路”倡議下，中國(guó)與周邊國(guó)家建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的實(shí)踐中積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于中國(guó)與俄羅斯、朝鮮3國(guó)圖們江港口型自貿(mào)區(qū)貿(mào)易與投資協(xié)定的制定，建議我國(guó)應(yīng)在WTO的法律框架指導(dǎo)下，吸取中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，盡量采用以軟法機(jī)制為主的法律模式，并且逐步向更高貿(mào)易規(guī)則靠攏。中國(guó)訂立自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)定時(shí)要考慮沿線中、俄、朝3國(guó)發(fā)展中國(guó)家的地位以及國(guó)家間發(fā)展水平的差異，部分款項(xiàng)和步驟差別化對(duì)待。在具體自貿(mào)區(qū)實(shí)踐中，盡量采用軟法機(jī)制，借鑒中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)分階段依次簽約的方式，簽訂法律條文。通過漸進(jìn)改變相應(yīng)貿(mào)易法規(guī)，來更好地適應(yīng)國(guó)際更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易規(guī)則，更好地落實(shí)公平正義、自由化和制度化原則。如具體的貨物貿(mào)易法制、服務(wù)貿(mào)易法制、投資法制的制定等都可以因地制宜地借鑒中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)的法律模式。

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