鄉(xiāng)村振興視角下村莊規(guī)劃工作的若干思考

摘要：文章針對新近國家五部門發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》，提出了9個思考問題并討論，包括：村莊規(guī)劃內(nèi)涵、村莊類型劃分、“搬遷撤并類村莊”的詮釋、規(guī)劃村內(nèi)道路的標(biāo)準(zhǔn)、村莊綠化的具體內(nèi)涵、組織村民充分發(fā)表意見和參與集體決策的基礎(chǔ)條件、引導(dǎo)投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作如何協(xié)調(diào)并保證公平性等內(nèi)容，以期給相關(guān)行政管理部門制定進(jìn)一步的編制規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)等提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊規(guī)劃；國土空間規(guī)劃；多規(guī)合一

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.013 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）04-0085-04 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Thoughts on Village Planning Work from the Perspective of Rural Vitalization： Rereading the "Opinions on Coordinating the Promotion of Village Planning Work"

YANG Guiqing

[Abstract] In response to the recent "Opinions on Coordinating the Promotion of Village Planning Work" issued by the five national departments， this paper puts forward nine issues and discusses them. It includes： the connotation of village planning， the division of village types， the interpretation of "removal and relocation of villages"， the standard of planning roads within villages， the specific connotation of village greening， the basic conditions for organizing villagers to fully express their opinions and participate in collective decision-making， and guide companies that invest in rural construction to be actively involved in village planning and how to coordinate and ensure fairness. The writing of the paper is to provide reference for the relevant administrative departments to develop further procedures and standards in village planning.

[Keywords] rural revitalization； village planning； territorial space planning； multi-planning as one

引言

2019年1月4日，國家5部門針對村莊規(guī)劃工作聯(lián)合發(fā)布了一份重要文件：“中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)《于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》”（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號）[1]，（以下簡稱“意見”）。這是2019年伊始國家層面首個在“扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”下如何統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的綱領(lǐng)性文件，意義十分重大。筆者撰文《新時代村莊規(guī)劃的使命和特點(diǎn)——〈關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見〉解讀》，已刊發(fā)在《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2019年第1期“專家筆談”欄目[2]。但由于篇幅所限，該文僅對“意見”選取了20個亮點(diǎn)進(jìn)行簡要評議，無法展開詳述，特別是對“意見”的若干疑問未能展開深入討論。因此，本文在該文的基礎(chǔ)上，針對“意見”提出9點(diǎn)思考深入討論。此文撰寫的目的，一是將這一份重要文件的精神盡快宣傳擴(kuò)大，讓更多城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)人員尤其是村莊規(guī)劃工作第一線管理人員和規(guī)劃師能盡快知曉，從而提高村莊規(guī)劃工作的準(zhǔn)確性和質(zhì)量；二是盡快將“意見”中的若干疑惑和思考展開討論交流，引起相關(guān)部門重視，從而促進(jìn)有關(guān)部門補(bǔ)充完善并出臺后續(xù)指導(dǎo)文件、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。不當(dāng)之處，懇請批評指正。

總體來看，筆者認(rèn)為這個“意見”對于當(dāng)今我國村莊規(guī)劃工作具有特殊的指導(dǎo)意義。所謂“特殊”，主要是因?yàn)樗窃邳h的十九大“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的背景下提出的，即要回答“在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村莊規(guī)劃工作如何做？”這一時代命題?！耙庖姟毕到y(tǒng)闡述了如何更高站位認(rèn)識村莊規(guī)劃工作的重要性，明確了村莊規(guī)劃工作的總體要求，對合理劃分縣域村莊類型、統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展、充分發(fā)揮村民主體作用、組織動員社會力量開展規(guī)劃服務(wù)，以及建立健全縣級黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)的工作機(jī)制等方面做了簡明又深刻的規(guī)定。“意見”把統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作與落實(shí)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》部署和全國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作推進(jìn)會議要求相結(jié)合，這對于今后一個時期在全國范圍開展村莊規(guī)劃工作具有政策規(guī)定性、技術(shù)基礎(chǔ)性、建設(shè)引導(dǎo)性的積極作用，為接下來的村莊規(guī)劃編制工作和建設(shè)實(shí)施指明了方向。

1 結(jié)構(gòu)與要點(diǎn)概覽

“意見”全文雖然字?jǐn)?shù)不多（約2600字），但簡明扼要，結(jié)構(gòu)清晰，要點(diǎn)明確。“意見”具體內(nèi)容由7個部分組成，總體上分為兩層結(jié)構(gòu)：（1）第一層結(jié)構(gòu)為5個方面：背景和目的、重要性、內(nèi)容重點(diǎn)具體要求、方法和機(jī)制、責(zé)任主體；（2）第二層結(jié)構(gòu)，將第一層結(jié)構(gòu)中的第3、第4方面分別擴(kuò)展成3個部分，共同組成了7個部分，呈現(xiàn)出“1+3+3”結(jié)構(gòu)（見表1）。

“意見”的主要內(nèi)容和要點(diǎn)分別反映在以上兩層結(jié)構(gòu)上。結(jié)構(gòu)和要點(diǎn)概覽如下：

在背景和目的方面，要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了村莊規(guī)劃工作的國家戰(zhàn)略站位高度。

第一部分（編號對應(yīng)“意見”的順序，以下同）是關(guān)于此項(xiàng)工作重要性的認(rèn)識，其要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)切實(shí)提高對重要性的認(rèn)識、問題概括、規(guī)劃作用和切實(shí)落實(shí)。

第二、三、四部分是關(guān)于村莊規(guī)劃編制內(nèi)容、重點(diǎn)的具體要求。其中，第二部分明確村莊規(guī)劃工作的總體要求，其要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)縣域一盤棋、多樣化和地方特色、因地制宜、保護(hù)和建設(shè)并重、農(nóng)民權(quán)益，以及2019/2020工作目標(biāo)。第三部分提出合理劃分縣域村莊類型，其要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)區(qū)位分析和定位、類型確定、設(shè)施配置導(dǎo)向。第四部分明確統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展，其要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)結(jié)合“三年行動”計劃、產(chǎn)業(yè)鏈、環(huán)境整體提升、宜居和特色。

第五、六、七部分是關(guān)于如何更好開展此項(xiàng)工作的方法和機(jī)制。其中，第五部分明確充分發(fā)揮村民主體作用，其要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)村兩委、編制工作組、多方參與規(guī)劃、規(guī)劃審議和公示。第六部分明確組織動員社會力量開展規(guī)劃服務(wù)，其要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃綜合服務(wù)平臺、設(shè)計師下鄉(xiāng)服務(wù)、企業(yè)投資、規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營一體化。第七部分明確建立健全縣級黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，其要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)五級書記抓鄉(xiāng)村振興、縣級鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會、市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子工作考核。

最后是責(zé)任主體方面，要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門在同級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的工作合力、責(zé)任分工。

2若干思考

2.1“法定的村莊規(guī)劃”的具體要求是什么？

這是關(guān)于村莊規(guī)劃的概念和標(biāo)準(zhǔn)的思考?！耙庖姟敝赋觯骸皩?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要做好法定的村莊規(guī)劃”?？赡墚a(chǎn)生的疑問是，什么樣的村莊規(guī)劃才能符合上述“法定的村莊規(guī)劃”的要求？ 它應(yīng)對的是哪一個村莊規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？在我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，村莊規(guī)劃的編制是否需要出臺相應(yīng)的國家級綱領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？在新的機(jī)構(gòu)改革背景下，自然資源部是否應(yīng)針對村莊規(guī)劃編制緊急啟動并出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？省級相關(guān)部門是否需要針對國家級的綱領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范總基調(diào)，盡快制定相應(yīng)的省級村莊規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范？到2020年底，各地區(qū)結(jié)合國土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用嬉就瓿纱迩f布局工作，那么所剩時間不多。關(guān)于這一點(diǎn)，恐怕有待自然資源部對此“意見”做進(jìn)一步說明。

2.2村莊分類是靜態(tài)的還是動態(tài)的？是否有規(guī)劃期限？

這是關(guān)于村莊類型的劃分的思考?！耙庖姟敝赋鰬?yīng)“明確縣域村莊分類”，并遵照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》所提出的分類辦法確定“集聚提升類”“城郊融合類”“特色保護(hù)類”“搬遷撤并類”4類劃分。面對一些地區(qū)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加上區(qū)域重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村莊的未來角色定位可能會有變化。因此，這次村莊規(guī)劃所確定的類型，是否需要設(shè)定一個規(guī)劃期限，以應(yīng)對今后的變化？規(guī)劃期限可以根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興的階段目標(biāo)，即到2020年是一個近期階段，2035年是一個中期階段，2050年是一個遠(yuǎn)期目標(biāo)。

2.3村莊類型的三種劃分是否還要細(xì)分

目前劃分的4種村莊類型，除了第四種“搬遷撤并類”將不再繼續(xù)存在之外，其余3種類型將是今后村莊的基本類型。但是，由于我國各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段層次多樣，長期農(nóng)耕文明時代留存的大量村莊居民點(diǎn)的規(guī)?？傮w上呈線型狀態(tài)，類型和層次十分多樣。例如，除了少數(shù)“集聚提升類”之外，大量村莊可能無法被確定為這種類型，但又不屬于“城郊融合類”或“特色保護(hù)類”；又如，一些“特色保護(hù)類”的村莊也可能因其基礎(chǔ)良好成為“集聚提升類”的對象；有一些地處城郊的傳統(tǒng)村落本質(zhì)上作為“特色保護(hù)類”，但也可能具有“城郊融合類”的對象。因此，關(guān)于村莊類型的劃分，也許需要做兩級劃分或兩元劃分，第一級或主要特征屬于某一類，但是第二級或次要特征又屬于另一類。這樣村莊規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)和重點(diǎn)將更為精準(zhǔn)。

2.4“人口流失特別嚴(yán)重的村莊”是否就應(yīng)該確定為“搬遷撤并類村莊”？

“意見”把“人口流失特別嚴(yán)重的村莊，確定為搬遷撤并類村莊”看待。這一提法需要加以更為細(xì)致的注釋，否則將會引起誤導(dǎo)。這是因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是交通十分不便的山地環(huán)境下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有不少歷史久遠(yuǎn)的優(yōu)秀傳統(tǒng)村落，但是由于各種原因人口流失特別嚴(yán)重，有一些基本上常年很少人居住，房屋破損十分嚴(yán)重。如果按照“意見”的這一原則，那么這些村莊也將被列入“搬遷撤并類”考慮。這種提法在現(xiàn)實(shí)操作中很有可能不僅把原住民予以搬遷、把村莊建制予以撤并，而且把村莊房屋也一并拆除。這樣做的后果十分嚴(yán)重，將會導(dǎo)致不少傳統(tǒng)村落（歷史文化村落）遭人為破壞。

2.5“規(guī)劃村內(nèi)道路”“硬化”的具體要求是什么？

這是關(guān)于規(guī)劃村內(nèi)道路方面的思考?！耙庖姟敝赋觥鞍凑沼不?、綠化、亮化、美化要求，規(guī)劃村內(nèi)道路”。這一提法中的“硬化”尚需進(jìn)一步細(xì)致說明。因?yàn)樵诓簧俚胤?，村莊的“硬化”被認(rèn)為就是要鋪水泥道路。認(rèn)為只要把村內(nèi)道路都鋪上水泥路面，就現(xiàn)代化了。甚至存在把村內(nèi)很有地方傳統(tǒng)特色的石板路、石條路、石子路等路面也澆上水泥，這是對鄉(xiāng)土風(fēng)貌極大的破壞。村內(nèi)道路規(guī)劃應(yīng)區(qū)別機(jī)動車道和步行道，區(qū)別傳統(tǒng)特色街巷道路和新辟機(jī)動車通行道，因地制宜，保護(hù)和傳承傳統(tǒng)街巷肌理格局，創(chuàng)造性地解決現(xiàn)有機(jī)動性道路通行、消防通道和消防設(shè)施覆蓋的需求。

2.6“合理布局村莊綠化”的具體內(nèi)涵是什么？

這是關(guān)于規(guī)劃村內(nèi)綠化方面的。“意見”指出“合理布局村莊綠化、照明等設(shè)施”。其中“布局村莊綠化”尚需補(bǔ)充細(xì)致說明。因?yàn)樵谝恍┑胤?，照搬照抄城市綠化樹種花卉和種植方式，甚至為了“布局村莊綠化”而不顧既有村莊內(nèi)部原有樹木，造成幾何圖案等規(guī)則排列的景觀效果，破壞了鄉(xiāng)村的自然美。當(dāng)?shù)貥浞N雖然價格不貴，但是適合一方水土，容易生長，而一些被稱之為“野樹”的地方樹木，造型十分美觀，呈現(xiàn)了地方特色，十分珍貴。此外，村莊綠化盡可能與地方特色的果樹種植相結(jié)合，既可以起到綠化效果，也可以采摘果實(shí)，吸引城市游客，增添鄉(xiāng)土氣氛。

2.7如何看待“應(yīng)組織村民充分發(fā)表意見、參與集體決策”？

“意見”指出“規(guī)劃文本形成后，應(yīng)組織村民充分發(fā)表意見，參與集體決策”。這是體現(xiàn)“公眾參與”村莊規(guī)劃的文明進(jìn)步，是規(guī)劃社會屬性的重要反映。然而，我國各地村民參與規(guī)劃的基礎(chǔ)條件各地有所不同，一些地方村民積極踴躍參與，當(dāng)家作主意識強(qiáng)烈，稍加組織引導(dǎo)，可以產(chǎn)生較好的社會效益；而在一些經(jīng)濟(jì)條件落后地區(qū)，村民參與村莊規(guī)劃的意識和相關(guān)知識都十分薄弱。再加上村莊年輕人常年在外打工，難以返鄉(xiāng)參與集體決策。一些少數(shù)民族地區(qū)也許還存在宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣方面的差異或禁忌，要做到“村民充分發(fā)表意見”確實(shí)還比較困難。因此，各地區(qū)需根據(jù)實(shí)際情況，分階段、有步驟地加以組織引導(dǎo)村民參與，把“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，把“由內(nèi)而外”與“由表及里”相結(jié)合，逐步達(dá)到更好效果的村民參與。

2.8“引導(dǎo)投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作”如何協(xié)調(diào)并保證公平性？

“意見”指出對投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)要做好引導(dǎo)，參與到村莊規(guī)劃工作中來，從而達(dá)到“規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營一體化”的目的。這是吸納社會資本參與村莊發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要渠道。特別是對于在外成功創(chuàng)業(yè)并立志返鄉(xiāng)投資的鄉(xiāng)賢，以及熱衷于鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的各界人士，這些力量成為城鄉(xiāng)要素流動的積極推動者，是鄉(xiāng)村振興的重要力量，需要積極引導(dǎo)參與村莊規(guī)劃工作。不過，也會由此產(chǎn)生各方利益訴求相左的問題，甚至產(chǎn)生局部利益與整體利益、近期利益與長遠(yuǎn)利益相矛盾的地方。因此，需要“村莊規(guī)劃編制工作組”和“鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會”協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，平衡經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境和社會公平的矛盾沖突。

2.9“黨委農(nóng)村工作部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，切實(shí)做到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃先行”，此處的“規(guī)劃先行”是什么含義？

這是牽頭組織村莊規(guī)劃編制方面的思考。究竟由哪個部門來組織村莊規(guī)劃編制？“意見”中指出黨委農(nóng)村工作部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門“要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動力度，切實(shí)做到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃先行”。此處的“規(guī)劃先行”是否意味著由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門來推動并組織編制村莊規(guī)劃工作？目前黨委農(nóng)村工作部門“農(nóng)村工作辦公室”（簡稱“農(nóng)辦”）已經(jīng)劃入政府系列的農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門，在具體操作上可能產(chǎn)生黨委和政府兩條線共管但又難以發(fā)力的問題，需要進(jìn)一步細(xì)化明確工作的職責(zé)分工。而自然資源主管部門作為規(guī)劃職能的管理歸口，全面負(fù)責(zé)規(guī)劃編制和實(shí)施規(guī)劃管理，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推進(jìn)“規(guī)劃先行”，又應(yīng)如何反映？關(guān)于這一點(diǎn)，“意見”還需要予以明確。

3結(jié)語

總體來看，“意見”提出了當(dāng)下我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中村莊規(guī)劃工作這一重要命題，把在技術(shù)層面的村莊規(guī)劃工作融入到國家戰(zhàn)略的總體框架中，全面把握了當(dāng)前村莊規(guī)劃工作的重要性和特殊性。其重要性是通過鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，努力把我國城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)二元融合，迎接城鄉(xiāng)共享時代的到來。其特殊性是基于現(xiàn)階段實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景，把“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”等目標(biāo)融合到村莊規(guī)劃工作中。因此，這使得我國現(xiàn)階段村莊規(guī)劃編制和實(shí)施具有重要的時代特征和歷史使命，承載了新時代的重托。希望上述針對“意見”的9點(diǎn)思考，有助于推進(jìn)這一項(xiàng)偉大事業(yè)。

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