切實(shí)加強(qiáng)長江流域水資源管理工作的實(shí)踐與思考

夏細(xì)禾?戴昌軍

摘 要：為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和有關(guān)長江大保護(hù)的決策部署，深入貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，根據(jù)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，圍繞“合理分水，管住用水”的工作目標(biāo)，本文系統(tǒng)梳理了長江流域水資源管理現(xiàn)狀以及存在的問題，以問題為導(dǎo)向，明確提出針對性的水資源管理目標(biāo)、管理思路以及管理重點(diǎn)舉措。

關(guān)鍵詞：水資源管理;長江流域;舉措

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0407

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，對于保障國家水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。2016年以來，黨中央國務(wù)院推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，要求堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和有關(guān)長江大保護(hù)的決策部署，深入貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，根據(jù)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，圍繞“合理分水，管住用水”的工作目標(biāo)，長江委水資源管理局在加強(qiáng)長江流域水資源管理工作中進(jìn)行了有效實(shí)踐，取得了積極成效。

1? ?實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來取得的成效

1.1? ?水資源管理各項(xiàng)管控目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)

全面加強(qiáng)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)?！笆濉币詠?，長江流域（不含太湖）用水總量控制在1 800億m3以內(nèi)，并基本保持平穩(wěn);萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降至70 m3，萬元工業(yè)增加值用水量下降至69 m3，農(nóng)田灌溉畝均用水量423 m3，滿足用水效率階段性要求;重要水功能區(qū)水質(zhì)全指標(biāo)評價(jià)個(gè)數(shù)達(dá)標(biāo)率78.0%，雙指標(biāo)評價(jià)個(gè)數(shù)達(dá)標(biāo)率93.1%。

1.2? ?水資源調(diào)配水平明顯提升

推進(jìn)跨省河流水量分配工作，水利部已批復(fù)漢江、嘉陵江等7條跨省河流水量分配方案。組織開展了漢江、嘉陵江、金沙江中游、大渡河等河流和南水北調(diào)中線一期工程年度水量調(diào)度計(jì)劃編制工作，實(shí)施了區(qū)域用水總量控制和斷面下泄流量控制管理，有效保障了用水安全和生態(tài)安全。

1.3? ?取水許可管理工作逐漸深入

根據(jù)水利部“放管服”改革要求，依法規(guī)范和加強(qiáng)取水許可管理，以實(shí)現(xiàn)審批更簡、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)為切入點(diǎn)，先后完成了引漢濟(jì)渭工程、引江濟(jì)淮工程、滇中引水工程、鄂北水資源配置工程等近20項(xiàng)國家重大節(jié)水供水工程的取水許可審批工作;加強(qiáng)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重大產(chǎn)業(yè)布局、重點(diǎn)流域規(guī)劃水資源論證，落實(shí)以水定城、以水定產(chǎn);流域內(nèi)各省區(qū)市基本完成集中供水的大型灌區(qū)和重點(diǎn)中型灌區(qū)的取水許可證發(fā)放。

1.4? ?水資源監(jiān)管能力得到提升

基本完成國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目一期、二期工程，長江流域水資源監(jiān)控管理信息平臺初步建成，水資源管理重要斷面監(jiān)測能力進(jìn)一步提升;有序推進(jìn)長江流域水資源動(dòng)態(tài)管控平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對210個(gè)重要管理斷面最小下泄流量動(dòng)態(tài)管控。組織編制了《長江流域重要斷面水資源監(jiān)測通報(bào)》月報(bào)、年報(bào)并對外發(fā)布，為流域水資源管理監(jiān)督考核提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2? ?水資源管理存在的主要問題

2.1? ?流域用水總量指標(biāo)未落實(shí)到河流

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，局部區(qū)域水資源開發(fā)利用存在超量用水、無序用水等現(xiàn)象，水資源管理形勢依然嚴(yán)峻。省級行政區(qū)域“三條紅線”指標(biāo)已經(jīng)按省、地市、縣三級進(jìn)行了分解，但尚未分解落實(shí)到長江流域各河流水系，區(qū)域用水總量指標(biāo)與流域水資源管理控制指標(biāo)、河流水量分配方案亟需有效銜接。已批復(fù)的河流水量分配方案組織實(shí)施有待加強(qiáng)，區(qū)域用水總量控制和斷面下泄流量監(jiān)管能力不足。

2.2? ?水資源利用效率仍有提升空間

實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來，流域內(nèi)水資源利用效率逐漸提高，然而農(nóng)業(yè)灌溉用水方式仍較為粗放，高耗水行業(yè)節(jié)水力度還需加強(qiáng)，各行業(yè)用水定額相較國內(nèi)和世界先進(jìn)水平尚有一定差距，用水戶節(jié)水意識尚不到位，市場和經(jīng)濟(jì)手段促節(jié)水作用尚待發(fā)揮。

2.3? ?取水許可管理需要適應(yīng)新要求

流域內(nèi)取水設(shè)施（工程）家底不清，為數(shù)不少的取用水游離于取水許可管理之外，與取水許可管理不規(guī)范的問題交織并存，不利于水資源統(tǒng)一配置、監(jiān)管和動(dòng)態(tài)管控。另外，水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)、市場主體多元化、水權(quán)市場化、建設(shè)項(xiàng)目及規(guī)劃節(jié)水評價(jià)等，對取水許可精細(xì)化、規(guī)范化、便捷化管理提出了新的高標(biāo)準(zhǔn)要求。

2.4? ?水資源監(jiān)管能力亟待加強(qiáng)

新時(shí)期治水主要矛盾已發(fā)生深刻變化，工作著力點(diǎn)聚焦在調(diào)整人的行為，糾正人的錯(cuò)誤行為。面向流域水資源管理的監(jiān)測能力不足，現(xiàn)有監(jiān)測信息無法支撐流域內(nèi)區(qū)域用水總量管控需求，重要斷面監(jiān)測站點(diǎn)的建設(shè)存在經(jīng)費(fèi)不足等方面的問題，尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。取水戶的取用水計(jì)量監(jiān)測體系有待完善，對水資源管理的支撐能力不足。

3? ?流域水資源管理目標(biāo)與思路

3.1? ?管理目標(biāo)

2020年，長江流域（不含太湖）用水總量控制在1 921億m3以內(nèi)、萬元工業(yè)增加值用水量降低到50 m3（2000年價(jià)格水平）、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53，重要水功能區(qū)考核指標(biāo)達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%以上，重要飲用水水源地全年水質(zhì)合格率達(dá)80%以上的占95%以上;有效提升長江干支流河段水資源監(jiān)控能力，實(shí)現(xiàn)流域水資源管理重要斷面實(shí)時(shí)監(jiān)測全覆蓋，對長江干流及主要支流60%～80%的取水許可量實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管控，水資源管理重要斷面生態(tài)流量日均保證率達(dá)到95%以上，最小下泄流量月均保證率達(dá)到90%以上、日均保證率達(dá)到85%以上。

3.2? ?管理思路

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹生態(tài)文明建設(shè)和長江大保護(hù)綠色發(fā)展理念，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，以“合理分水，管住用水”為主要目標(biāo)，以事前事中事后全過程監(jiān)管為著力點(diǎn)，以“實(shí)時(shí)監(jiān)測、滾動(dòng)預(yù)警、聯(lián)合響應(yīng)、適時(shí)管控、綜合評估”為抓手，按照“堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先方針、守住用水總量上限、把住生態(tài)流量下限、動(dòng)態(tài)管控用水過程、強(qiáng)化支撐能力建設(shè)”的思路，全力實(shí)施水資源總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，科學(xué)謀劃河流水量配置，嚴(yán)格取水許可管理，加強(qiáng)支撐能力建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理與考核，全面提升長江流域水資源管理能力和水平。

4? ?流域水資源管理重點(diǎn)舉措

4.1? ?構(gòu)筑總量紅線，守住用水上限

圍繞“合理分水”目標(biāo)，健全省、市、縣三級用水總量控制指標(biāo)體系，按照流域和省級行政區(qū)域用水總量指標(biāo)不突破的原則，長江委加強(qiáng)與相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）溝通協(xié)調(diào)，將行政區(qū)域用水總量指標(biāo)細(xì)化分解到流域內(nèi)河流水系;推進(jìn)新一批14條跨省江河流域水量分配和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）跨地市江河流域水量分配，實(shí)現(xiàn)長江流域跨省大江大河水量分配全覆蓋;科學(xué)調(diào)配流域水資源，組織開展?jié)h江、嘉陵江等重要河流和南水北調(diào)中線一期工程年度水量調(diào)度計(jì)劃管理，合理配置和調(diào)度水資源，強(qiáng)化區(qū)域用水總量和斷面下泄流量控制;強(qiáng)化取用水總量監(jiān)管，以水定產(chǎn)、以水定城，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源條件相協(xié)調(diào)，對達(dá)到或超過取用水總量管控指標(biāo)的流域區(qū)域，實(shí)施取水許可限批。

4.2? ?強(qiáng)化斷面監(jiān)管，把住生態(tài)底線

結(jié)合長江流域水資源管理需要，根據(jù)水文水資源監(jiān)測站網(wǎng)情況，確定長江流域水資源管理重要監(jiān)管斷面，制定水資源管理重要斷面監(jiān)管方案，科學(xué)確定斷面生態(tài)流量和最小下泄流量管理指標(biāo)及其保障措施;編制長江干流、漢江、嘉陵江等重要支流生態(tài)流量保障實(shí)施方案，明確重要斷面的責(zé)任主體和監(jiān)管主體。以斷面監(jiān)管為抓手，依托長江流域水資源動(dòng)態(tài)管控平臺，加強(qiáng)流域重要控制斷面生態(tài)流量和最小下泄流量管控。

4.3? ?堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，提高用水效率

貫徹“節(jié)水優(yōu)先”方針，落實(shí)《國家節(jié)水行動(dòng)方案》，指導(dǎo)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展節(jié)約用水規(guī)劃編制;強(qiáng)化節(jié)水約束性指標(biāo)管理，及時(shí)滾動(dòng)評估和修訂省級用水定額，提出長江流域重要行業(yè)用水定額指導(dǎo)意見;抓緊落實(shí)節(jié)水評價(jià)機(jī)制，開展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評價(jià)，從嚴(yán)叫停節(jié)水評價(jià)未通過的項(xiàng)目;全面推進(jìn)節(jié)水型機(jī)關(guān)建設(shè)和合同節(jié)水管理等節(jié)水亮點(diǎn)工作。

4.4? ?嚴(yán)格取水管理，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管控

圍繞“管住用水”目標(biāo)，全面完成長江流域應(yīng)納入取水許可管理的取水工程（設(shè)施）核查登記工作，摸清長江流域取用水戶家底;加強(qiáng)流域內(nèi)重點(diǎn)取水口監(jiān)管，建立取用水臺賬，開展流域內(nèi)“重點(diǎn)取水口”取用水管理監(jiān)督檢查，針對取用水管理方面存在的突出問題提出整改意見，實(shí)現(xiàn)對長江干流及主要支流取水過程動(dòng)態(tài)管控。深化取水許可管理，嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃用水監(jiān)督管理，推進(jìn)全流域取水許可“電子證照”管理;發(fā)布長江流域取水許可負(fù)面清單，促進(jìn)取水許可管理更加簡便、高效、規(guī)范。

4.5? ?強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，管住用水過程

圍繞“管住用水”目標(biāo)，堅(jiān)決遏制浪費(fèi)水和破壞生態(tài)的行為;加快推進(jìn)長江流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)取用水規(guī)范化管理;嚴(yán)格控制長江流域內(nèi)小水電、引水式水電開發(fā)，全面推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整頓，依法退出涉及自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)或緩沖區(qū)、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)小水電項(xiàng)目，全面整改審批手續(xù)不全、影響生態(tài)環(huán)境的小水電項(xiàng)目，加強(qiáng)長江流域內(nèi)小水電生態(tài)流量下泄監(jiān)管，保障河流生態(tài)功能;加強(qiáng)高耗水、高污染企業(yè)取用水監(jiān)督管理。

4.6? ?強(qiáng)化主體責(zé)任，落實(shí)追究問責(zé)

針對最嚴(yán)格水資源管理中的水量分配、水量調(diào)度、用水總量管理、用水效率管理、生態(tài)流量及最小下泄流量管控、取水口監(jiān)管、飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)等有關(guān)工作，明確工作責(zé)任主體，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到人;按照相關(guān)法律法規(guī)、河湖長制及最嚴(yán)格水資源管理制度考核相關(guān)要求，通過巡查、督查、通報(bào)、追責(zé)等措施，加強(qiáng)監(jiān)督管理;對違規(guī)取水、不執(zhí)行水量調(diào)度計(jì)劃、不泄放生態(tài)流量、不履行監(jiān)管責(zé)任等行為負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，按照管轄權(quán)限依法依規(guī)追究責(zé)任。

4.7? ?補(bǔ)信息化短板，提升支撐能力

強(qiáng)化長江流域水資源管理信息化建設(shè)。以長江水利一張圖為基礎(chǔ)平臺，實(shí)現(xiàn)流域水資源管理對象、管理指標(biāo)、管理行為的匯集、分析、展現(xiàn)，為水資源綜合管理提供信息支撐。完善長江流域水資源動(dòng)態(tài)管控平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重要斷面最小下泄流量的在線監(jiān)測、滾動(dòng)預(yù)警、協(xié)同處置。完善取水計(jì)量監(jiān)控體系，提高計(jì)量數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為日常管理提供支撐。

5? ?結(jié)語

目前，我國治水的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化，從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼λY源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。下一步，要按照補(bǔ)短板強(qiáng)監(jiān)管的要求，積極研究水資源監(jiān)管的思路，抓緊落實(shí)水資源監(jiān)管對策措施，不斷完善水資源監(jiān)管制度及方式，逐步提高流域水資源管理能力，滿足人民對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供水資源支撐保障。