上下游水權(quán)交易及初始水權(quán)改革思考

劉世慶　巨棟　林睿

摘 要上下游左右岸利益關(guān)系是流域管理和水權(quán)制度建設(shè)的難點(diǎn)，是國家水利部新一輪水權(quán)試點(diǎn)的重要內(nèi)容，是初始水權(quán)制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)。協(xié)調(diào)上下游關(guān)系的核心基礎(chǔ)是：水資源權(quán)屬依據(jù)及兼顧各方利益原則；核心目標(biāo)是：利益公平分配、責(zé)任公平分擔(dān)。在政策和實(shí)務(wù)層面，協(xié)調(diào)上下游全流域水量關(guān)系堅(jiān)持兩條原則：一是水量分配實(shí)行動態(tài)調(diào)整，二是任何河段用水都不能影響其他利益相關(guān)者；協(xié)調(diào)上下游全流域水質(zhì)關(guān)系堅(jiān)持兩條原則：一是誰污染誰治理，二是誰受益誰付費(fèi)。鼓勵創(chuàng)新上下游水權(quán)交易模式，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)與政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞上下游水權(quán)交易；初始水權(quán)分配；水資源管理；水權(quán)制度改革

[中圖分類號]F741.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2016）11-0071-05

上下游關(guān)系的核心利益是水資源分配及其開發(fā)利用。水資源具有不同于其他自然資源的顯著特點(diǎn)：水具有流動性和流域一體性，河流任一地方的開發(fā)都將帶給其他地方正面或負(fù)面的影響，上下游的行為，既要考慮自身利益，也不能損害其他相關(guān)者利益。國際河流在協(xié)調(diào)上下游國家的利益關(guān)系時(shí)，一般遵循三條基本原則：一是水資源所有權(quán)為優(yōu)先依據(jù)；二是兼顧各方利益，平等協(xié)商；三是利益公平分配，責(zé)任公平分擔(dān)[1]。這些原則可借鑒用于指導(dǎo)國內(nèi)不同行政區(qū)之間上下游利益關(guān)系的協(xié)調(diào)：水量關(guān)系的協(xié)調(diào)堅(jiān)持兩條原則：一是水量分配實(shí)行動態(tài)調(diào)整，二是任何河段用水都不能影響其他利益相關(guān)者；水質(zhì)關(guān)系的協(xié)調(diào)堅(jiān)持兩條原則：一是誰污染誰治理，二是誰受益誰付費(fèi)。逐步建立完善體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、效率、公平、可持續(xù)的初始水權(quán)制度和水權(quán)交易制度，鼓勵上下游水權(quán)交易模式創(chuàng)新，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)與政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

一、問題聚焦：上下游間用水矛盾突出，流域水資源管理面臨挑戰(zhàn)

上下游左右岸利益關(guān)系的協(xié)調(diào)是流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的焦點(diǎn)所在。20世紀(jì)50年代開始，西北三大內(nèi)陸河塔里木河、黑河、石羊河水量迅速減少甚至長期斷流，黃河自1975～2000年25年間19年出現(xiàn)斷流，各流域內(nèi)水資源利用矛盾日益突出，上下游間利益沖突不斷升級，社會各界對流域治理問題的探討集中爆發(fā)，特別是生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)方面。

一是流域生態(tài)破壞。以西北內(nèi)陸河之一石羊河流域?yàn)槔?，石羊河是河西走廊千百年來賴以生存的依托，伴隨工業(yè)化城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化進(jìn)程快速推進(jìn)，流域過度開發(fā)已不堪重負(fù)，源頭冰川萎縮雪線上移，上中游用水量不斷增加，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致進(jìn)入下游民勤縣的地表水量由20世紀(jì)50年代的5.9億m3減少到2005年的不足1.0億m3，地區(qū)水量缺口達(dá)6億m3以上，甚至出現(xiàn)數(shù)十年斷流（部分?jǐn)?shù)據(jù)參見表1）。騰格里和毛烏素兩大沙漠迅速侵襲民勤縣，情況最嚴(yán)重時(shí)，全縣超過13萬畝人工林枯萎死亡，超過50萬畝林地沙化殆盡，近400萬畝天然草場退化消失，各類荒漠化土地面積占比達(dá)到了94.5%[2]。強(qiáng)風(fēng)、沙塵暴等極端惡劣天氣摧殘大批農(nóng)作物，房屋遭到沙壓，嚴(yán)重威脅人們的生存，幾十萬畝農(nóng)田被迫棄耕，數(shù)萬人搬遷，廢棄的村莊隨處可見。民勤縣缺水問題震驚中外，該地區(qū)一度被媒體評為“地球上最危險(xiǎn)的8處居住地”之一[3]。

二是流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。以廣東東江流域?yàn)槔?，東江是珠江水系的干流之一，是廣州、深圳、東莞、惠州、河源和香港等地區(qū)重要的“生命水、政治水、經(jīng)濟(jì)水”。河源市地處東江上游，是東江的重要水源地，境內(nèi)擁有華南地區(qū)庫容量最大的新豐江水庫，其水質(zhì)水量關(guān)乎廣東省三分之一人口和香港地區(qū)700萬人口的飲水安全[5]，政府對該地區(qū)生態(tài)環(huán)境有著極高的要求，嚴(yán)控河源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)制建設(shè)污水處理設(shè)施，大力開展水質(zhì)凈化工程。2005年以來，河源共拒絕超過400個(gè)、總投資近700億元的污染項(xiàng)目，關(guān)閉庫區(qū)所有存在污染的賓館酒店和旅游景點(diǎn)；投資近20億元建成9座污水處理廠、7座垃圾填埋場，全市森林覆蓋率由2006年的69.7%提高到2014年的73.3%。[6]正是如此強(qiáng)力的水源保護(hù)和環(huán)境治理手段，才保障了東江下游珠三角地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，但也導(dǎo)致河源發(fā)展相對滯后。2014年，河源市人均GDP僅為24 881元，與內(nèi)地落后地區(qū)水平相當(dāng)，遠(yuǎn)不及東江下游廣州和深圳，地方財(cái)政收入更是不到廣州的5%，深圳的3.3%，差距令人汗顏（見表2）。

二、探索歷程：推進(jìn)多流域水量分配，優(yōu)化水資源管理體制

上下游左右岸利益關(guān)系歷來是流域管理和水權(quán)制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。20世紀(jì)黃河和西北三條內(nèi)陸河斷流，引起全社會高度關(guān)注，國家先后采取一系列措施應(yīng)對：實(shí)施黃河“八七分水”方案，石羊河、黑河、塔里木河治理工程，張掖節(jié)水社會建設(shè)試點(diǎn)，黃河寧蒙河段等水權(quán)試點(diǎn)等（見表3），這些工程建設(shè)和改革試點(diǎn)取得顯著成效，河流斷流得到遏止，河流生態(tài)大幅改善，節(jié)水理念和水權(quán)理念逐步深入人心，初步積累了協(xié)調(diào)上下游關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)。

1987年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委、水電部《關(guān)于黃河可供水量分配方案報(bào)告》，史稱黃河“八七分水”[7]。報(bào)告中水量分配指標(biāo)是各省“耗水量”，實(shí)際可看做是國家賦予各省的初始水權(quán)。該方案的分配原則是“現(xiàn)狀為主，兼顧未來”，即以1980年流域內(nèi)各省區(qū)實(shí)際用水量為基礎(chǔ)，綜合考慮?。▍^(qū)、市）的灌溉發(fā)展規(guī)模、工業(yè)和城市用水增長以及大中型水利工程興建的可能性，黃河流域總引用水量比1980年增加40%以上的原則基礎(chǔ)上分配各省區(qū)市用水指標(biāo)。

2000年前后，我國啟動西北三條內(nèi)陸河塔里木河、黑河和石羊河綜合治理。時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶為治理石羊河斷流問題，先后11次明確指示“決不能讓民勤成為第二個(gè)羅布泊”[8]。2001年成立石羊河流域管理局，實(shí)行流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度。2007年，國務(wù)院批復(fù)《甘肅省石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》，拉開石羊河流域全面治理大幕，遏止斷流是最重要的目標(biāo)之一，上游如何實(shí)現(xiàn)節(jié)水確保足夠水量下泄是關(guān)鍵因素。經(jīng)過8年努力，流域內(nèi)強(qiáng)力推行農(nóng)業(yè)節(jié)水、水權(quán)試點(diǎn)、水價(jià)改革等一系列措施，下游干涸51年之久的青土湖得以重現(xiàn)，民勤縣水量供需情況大幅改善，石羊河流域正逐步恢復(fù)往昔風(fēng)貌。[9]

2002年初，國家確定甘肅省張掖市為全國首個(gè)農(nóng)村節(jié)水型社會試點(diǎn)地區(qū)。張掖市是黑河流域的重要城市，也是黑河用水大戶。黑河是我國僅次于塔里木河的第二大內(nèi)陸河，水資源過度開發(fā)導(dǎo)致黑河斷流長達(dá)12年，下游居延海被戈壁荒漠徹底吞噬。[10]試點(diǎn)中該市把用水管理制度入手，將用水總量約束指標(biāo)逐級分解，建立水權(quán)和水價(jià)雙調(diào)節(jié)制度。積極探索農(nóng)戶間水權(quán)交易，首創(chuàng)“水票轉(zhuǎn)讓”模式，即首先把農(nóng)業(yè)用水分配到戶并頒發(fā)水權(quán)證，用水時(shí)可憑證購買水票，水票在一定范圍內(nèi)可自由交易[11]?，F(xiàn)在黑河流域生態(tài)環(huán)境正逐漸改善，下游額濟(jì)納旗胡楊林已恢復(fù)生機(jī)。

2004 年6月，黃委會出臺《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法（試行）》，并于2009 年修訂[12]。該辦法提出在黃河流域?qū)嵭兴畽?quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)，從操作層面明確了水權(quán)轉(zhuǎn)換的原則、對象、范圍、期限和費(fèi)用，從保障方面確定了項(xiàng)目審批、操作、文件編制和權(quán)限職責(zé)等相關(guān)要求，指導(dǎo)水權(quán)試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。

2014年7月，水利部出臺《關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，提出在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東等7個(gè)省區(qū)開展為期2～3年的水權(quán)試點(diǎn)工作，從水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和開展水權(quán)制度建設(shè)等三個(gè)方面推進(jìn)國家水權(quán)制度建設(shè)[13]。

總結(jié)以上進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，我國協(xié)調(diào)上下游利益的關(guān)鍵做法是兩個(gè)環(huán)節(jié)。

一是嚴(yán)格實(shí)施全流域初始水權(quán)分配，確保上下游均衡用水，遏制斷流和生態(tài)惡化。初始水權(quán)分配是水權(quán)制度建設(shè)基礎(chǔ)，是處理流域上下游關(guān)系的第一步。水權(quán)分配是產(chǎn)權(quán)確定的一種手段，實(shí)際是組織管理類要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到制動性功能的體現(xiàn)，即通過國家強(qiáng)制力干預(yù)水資源這種原生性要素在區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的配置方式，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。初始水權(quán)這種制度性要素應(yīng)當(dāng)與水資源、土地資源等原生性要素和人口、資金等再生性要素形成對應(yīng)的組合，而且必須是動態(tài)的組合。具體表現(xiàn)為：在流域水資源開發(fā)利用中，應(yīng)當(dāng)以區(qū)域水資源、人口、土地等的數(shù)量規(guī)模和分布情況為基礎(chǔ)，以避免上中下游任一地區(qū)行為產(chǎn)生負(fù)外部性為目的，通過水權(quán)分配規(guī)定區(qū)域可用水量來限制水資源過度開發(fā)。當(dāng)水資源、人口、經(jīng)濟(jì)等情況發(fā)生改變時(shí)，水權(quán)分配應(yīng)當(dāng)隨之調(diào)整優(yōu)化。

二是行政手段和法制手段嚴(yán)格控制的同時(shí)，發(fā)揮市場配置資源的作用，用水權(quán)水價(jià)機(jī)制獎勵節(jié)水，激勵高效用水。水價(jià)改革是水資源優(yōu)化配置的有效措施，是處理流域上下游關(guān)系的強(qiáng)力手段。價(jià)格機(jī)制會影響水資源配置進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際是市場要素發(fā)揮牽動性功能的體現(xiàn)，即通過改變水資源價(jià)格和水權(quán)價(jià)格調(diào)整水資源供需形勢，提高用水成本迫使過度用水地區(qū)減少耗水量，促進(jìn)節(jié)水地區(qū)通過價(jià)格杠桿實(shí)現(xiàn)收益，實(shí)現(xiàn)水資源要素在區(qū)域空間內(nèi)的再平衡。

我國實(shí)行上述政策的作用和效果十分顯著，但也有許多值得進(jìn)一步探討之處，特別是初始水權(quán)分配和調(diào)整問題，產(chǎn)水多的上游應(yīng)不應(yīng)該有發(fā)展權(quán)保障？先占水的下游應(yīng)不應(yīng)該有既得利益保護(hù)？在現(xiàn)行機(jī)制下，初始水權(quán)分配中考慮更多的是現(xiàn)狀需求和未來需求，而非區(qū)域自然資源稟賦即水資源量。當(dāng)產(chǎn)水多的上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，受初始水權(quán)分配限制，擠壓了發(fā)展空間。這就涉及到制度要素、原生要素、再生要素的動態(tài)組合問題，在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的今天，各區(qū)域間對發(fā)展再平衡的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，某一區(qū)域的要素組合可能隨時(shí)改變，水權(quán)能否及時(shí)調(diào)整形成經(jīng)濟(jì)支撐則顯得尤為重要。

三、制度創(chuàng)新：探索上下游水權(quán)交易模式，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)與政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展

創(chuàng)新上下游水資源開發(fā)利用關(guān)系是促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)與政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的難點(diǎn)之一。上下游關(guān)系和矛盾可分為以下幾種情況。

第一種情況：產(chǎn)水多用水多用水早的發(fā)達(dá)區(qū)域正好是上中游，如黑河、石羊河、塔里木河流域，上中游自然條件較好，開發(fā)較早，用水較多，武威和張掖分別是石羊河流域和黑河流域的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)域，素有金張掖、銀武威之稱，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，人口稠密，用水極多，是導(dǎo)致河流斷流的重要因素之一，他們當(dāng)然應(yīng)為斷流負(fù)責(zé)。這種情況在西北內(nèi)陸地區(qū)比較常見，上中游經(jīng)濟(jì)情況較好，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力較大，下游往往是生態(tài)保護(hù)區(qū)或貧困區(qū)，上下游間容易達(dá)成共識，水權(quán)改革容易推進(jìn)。

第二種情況：產(chǎn)水多的上游用水少用水晚初始水權(quán)分配少，青海最為典型。青海產(chǎn)水193.95億m3，占黃河36.83%。根據(jù)黃河“八七分水”方案，青海僅分得耗水指標(biāo)14.1億m3，僅占黃河總可供水量的3.81%（見表4）。方案中曾提出，水量分配指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)未來不同的水情作出合理調(diào)整和安排，但事實(shí)上，截至今天黃河也沒有形成新的完整的分水方案。該方案分配思想實(shí)際上是優(yōu)先占用權(quán)，即當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展快的省區(qū)分水比例大，發(fā)展慢的省區(qū)分水比例小。青海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后，在“現(xiàn)狀為主、兼顧未來”的分水原則下，分得的初始水權(quán)自然較少。現(xiàn)在青海進(jìn)入加快發(fā)展時(shí)期受到用水指標(biāo)限制，在其他省區(qū)無償獲得初始水權(quán)的情況下，既得利益格局很難撼動，水權(quán)分配方案調(diào)整成了一句空話。

廣東河源的情況與青海類似。河源東江流域多年平均產(chǎn)水量為134億m3，占廣東省東江流域產(chǎn)水量的近一半。廣東省政府于2008年和2012年先后印發(fā)《廣東省東江流域水資源分配方案》、《廣東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》兩份文件強(qiáng)化東江流域取水耗水管理，其中明確規(guī)定，河源在東江流域的最大取水量是17.63億m3，僅占整個(gè)東江分水總量106.64億m3的16.5%，與其高達(dá)46%的產(chǎn)水量比例有著巨大差距（見表5）。

諸如青海、河源類似情況的地區(qū)還有很多，這帶來一個(gè)困惑：我國的初始水權(quán)分配制度是否公平合理？

第三種情況：另一個(gè)方向的問題可能隨之提出：發(fā)達(dá)的黃河中下游省區(qū)，包括華北和天津，他們在過去快速發(fā)展時(shí)，全國水資源還沒有到目前這樣的緊缺狀況，這些區(qū)域率先取占了流域水資源甚至外流域水資源，現(xiàn)在，當(dāng)上游發(fā)展需要用水時(shí)，這些先占水區(qū)域的既得利益是否應(yīng)該保護(hù)？我國初始水權(quán)分配更偏重現(xiàn)狀，諸如天津、深圳等市，其取水區(qū)與所在流域并不一致，通過修建調(diào)水工程在其他流域進(jìn)行取水，影響了本流域內(nèi)水權(quán)分配和交易利益，更加劇了流域內(nèi)上下游間水資源開發(fā)的矛盾。這些問題隨水權(quán)工作加快推進(jìn)會暴露的更加明顯。

國際河流處理上下游關(guān)系時(shí)一般遵循三條原則：一是水資源所有權(quán)依據(jù)，水資源所有者具有優(yōu)先權(quán)。二是兼顧各方利益，平等協(xié)商。三是利益公平分配、責(zé)任公平分擔(dān)。根據(jù)國際通行做法和中國特色，我們主張協(xié)調(diào)上下游利益關(guān)系堅(jiān)持以下原則。

第一，協(xié)調(diào)上下游全流域水量關(guān)系堅(jiān)持兩條原則：①產(chǎn)水多的上游因發(fā)展滯后而暫時(shí)不用水的時(shí)候，水更多的被中下游使用是合理的，但上游并不意味著放棄水權(quán)，當(dāng)上游發(fā)展需要用水時(shí)，應(yīng)無償獲得水權(quán)，黃河等類似情況應(yīng)該調(diào)整初始水權(quán)分配。即必須堅(jiān)持水權(quán)制度改革，建立水權(quán)分配動態(tài)調(diào)整機(jī)制，綜合考慮自然稟賦、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新等要素確立水權(quán)分配指標(biāo)體系，周期性地調(diào)整流域水權(quán)分配方案。②任何河段用水都不能影響其他利益相關(guān)者，比如，黑河、石羊河上中游區(qū)域?yàn)閿嗔髻I單，是天經(jīng)地義之理。現(xiàn)實(shí)生活中，上下游關(guān)系調(diào)整的實(shí)現(xiàn)，更多依靠反復(fù)協(xié)商。

第二，協(xié)調(diào)上下游全流域水質(zhì)關(guān)系堅(jiān)持兩條原則：①誰污染誰治理，上游要對水環(huán)境破壞付費(fèi)。嚴(yán)禁上游地區(qū)發(fā)展新的污染企業(yè)，已有企業(yè)要嚴(yán)格實(shí)施節(jié)水改造，安裝污水處理和循環(huán)使用設(shè)施。嚴(yán)格監(jiān)測水質(zhì)水量情況，建立流域污染防控預(yù)警機(jī)制，發(fā)現(xiàn)污染立刻處理，如果污染擴(kuò)散，上游應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)補(bǔ)償。②誰受益誰付費(fèi)，下游要向上游保護(hù)環(huán)境付費(fèi)。應(yīng)該鼓勵河源等類似情況獲得下游補(bǔ)償。從流域上下游水資源開發(fā)產(chǎn)生的外部性性質(zhì)來看，上游地區(qū)過度開發(fā)必然造成負(fù)外部性影響下游利益，而下游過度開發(fā)卻不存在這種情況。因此要激勵上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)，必須建立經(jīng)濟(jì)利益向上游轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制，建議在國家層面建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，探索流域上下游間大范圍（省際范圍）的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，小范圍內(nèi)可由省區(qū)級政府出面協(xié)調(diào)，拓展上下游間生態(tài)互相補(bǔ)償?shù)姆秶土Χ龋l(fā)展市場配置資源作用，讓更多優(yōu)質(zhì)水環(huán)境的受益方參與補(bǔ)償，特別是強(qiáng)化下游對上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，打造上下游間協(xié)調(diào)發(fā)展和良性互動局面。在具體操作中，可通過采集流域各斷面水質(zhì)信息，某一斷面向下游交水水質(zhì)等于甚至優(yōu)于上游來水水質(zhì)則應(yīng)給予該斷面所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，相反則應(yīng)當(dāng)立刻治污并向下游付費(fèi)。特別是河源可以借鑒南水北調(diào)中線工程經(jīng)驗(yàn)：如果修建一條從河源到廣州或到香港地區(qū)的渠道，下游會爭相買水給予河源補(bǔ)償。新豐江水庫距廣州、深圳均在200公里以內(nèi)，實(shí)施直飲水工程距離不長，成本可控；結(jié)合我國南水北調(diào)中線工程中渡槽、穿黃等建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，該工程也具有一定可操作性[6]。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)有一條重要原理在全書不斷反復(fù)詢問讀者：你是愿意為清潔的環(huán)境付費(fèi)還是愿意忍受污染？值得我們思考。

四、幾點(diǎn)思考

上述問題帶給我們一個(gè)更深層面的思考：我國的初始水權(quán)分配制度是否公平？我國初始水權(quán)分配以初始水量分配為基礎(chǔ)，這可能是沒有辦法的辦法，有沒有進(jìn)一步改進(jìn)的必要和空間？有的地區(qū)如河源就明確提出：水量控制紅線是工作考核，確立的時(shí)候并沒有說這是初始水權(quán)，現(xiàn)在說是初始水權(quán)很不公平，這些抱怨不是沒有道理。在水資源所有權(quán)歸國家所有的前提下，水量是否等于水權(quán)？國際上，初始水權(quán)分配的常用辦法有：①河岸權(quán)制度，規(guī)定水權(quán)使用權(quán)屬于沿岸的土地所有者。②優(yōu)先占用權(quán)制度，即先占者優(yōu)先擁有該水權(quán)。③行政分配制度，即國家通過行政手段進(jìn)行分配。④比例分配制度，按照一定認(rèn)可的比例和體現(xiàn)公平的原則將水權(quán)分配相關(guān)用水戶。⑤其他，如可交易水權(quán)等[15]。在我國未來水權(quán)改革中，應(yīng)當(dāng)綜合這幾種分配辦法，統(tǒng)籌考慮流域的自然地理、現(xiàn)狀需求、社會風(fēng)俗、發(fā)展空間等等，建立水權(quán)分配可依據(jù)的指標(biāo)體系和可預(yù)測的指標(biāo)體系，以及調(diào)整方案的時(shí)間周期，推動我國水資源開發(fā)利用高效、公平、可持續(xù)發(fā)展。

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Abstract： The relationships of the interests between the upstream and downstream areas and between left and right banks are considered the difficult point in river basin management and water rights system establishment. It is an important part of the new round of water rights pilot projects initiated by the Ministry of Water Resources and a key foundation for the establishment of initial water rights system. The core foundation for coordinating the upstream and downstream relationship is： the basis of water resource ownership and the principle of balancing the interests of all parties. The core objective is： equitable distribution of interest and equitable sharing of responsibility. In the policy and practice，coordinating upstream-downstream basin-wide water quantity relationship must be in accordance with two principles： First，water quantity distribution shall be dynamically adjusted；second，water use in any reach must not affect other stakeholders. Coordinating upstream-downstream basin-wide water quality relationship must be in accordance with two principles： First，whoever causes pollution shall be responsible for its elimination；second，whoever benefits shall pay. An innovative mode for upstream-downstream water rights trading is encouraged to boost a coordinated economic development of the basin and the administrative divisions.

Key words： upstream-downstream water rights trading；initial water rights allocation；water resource management；water rights system reform

（責(zé)任編輯：吳 ?。?