國家干預(yù)主義視角下我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向

黃延芳

摘要：產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生于國家干預(yù)主義思潮，在不同發(fā)展階段的國家干預(yù)目標(biāo)下有不同的偏向性。本文通過對日本和中國在戰(zhàn)后至今產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐過程進(jìn)行對比分析，得出日本產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容和手段對我國產(chǎn)業(yè)政策的啟示意義，即在面對由于缺乏創(chuàng)新能力而導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩問題上，中國可以借鑒20世紀(jì)70年代日本的培育扶持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)政策和以促進(jìn)企業(yè)間有效競爭的組織政策，對我國目前缺乏競爭的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步以企業(yè)間的協(xié)調(diào)性競爭促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新能力的提升，實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能。

關(guān)鍵詞：國家干預(yù)主義 產(chǎn)業(yè)政策 產(chǎn)能過剩 企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

中圖分類號：F121.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：2096-0298（2019）03（a）-223-02

李克強(qiáng)在2017年政府工作報(bào)告中指出，目前中國經(jīng)濟(jì)形勢緩中趨穩(wěn)，穩(wěn)中向好。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，發(fā)展新動(dòng)能不斷增強(qiáng)。但同時(shí)，在步人工業(yè)化的后期階段，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍然面臨不少問題，產(chǎn)能過剩和需求結(jié)構(gòu)升級矛盾突出，而這很大程度上是由不當(dāng)?shù)膰腋深A(yù)所造成，其通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人為壓低資金成本扭曲需求結(jié)構(gòu)，從而使市場微觀主體的企業(yè)在政府創(chuàng)造的景氣繁榮中為了防止產(chǎn)能短缺進(jìn)一步追加投資，造成市場競爭的弱化和產(chǎn)能的進(jìn)一步擴(kuò)大積累。政府指導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)政策盡管在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史中發(fā)揮了重大作用，但如何從國家干預(yù)主義的視角下正確認(rèn)識(shí)不同發(fā)展環(huán)境下產(chǎn)業(yè)政策的成效，如何制定出適合本國發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策有待進(jìn)一步總結(jié)和探討。

隨著2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》提出的“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性作用”，產(chǎn)業(yè)政策的理論和實(shí)踐也迎來歷史性轉(zhuǎn)變機(jī)遇期。2016年以來，產(chǎn)業(yè)政策的是與非在學(xué)界引起了熱烈的討論，但仍存在不足之處，我國目前關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論并沒有在過去幾十年國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究成果基礎(chǔ)上做進(jìn)一步討論，只是極端地將我國面臨的問題歸為是否需要產(chǎn)業(yè)政策，而不是制定怎樣的產(chǎn)業(yè)政策;另外一點(diǎn)不足之處是產(chǎn)業(yè)政策真正地引進(jìn)地日本從70年代就開始反思其早期的產(chǎn)業(yè)政策，但目前在我國學(xué)者的討論中，幾乎沒有人提到日本執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，本文基于國家干預(yù)主義的視角，對產(chǎn)業(yè)政策的演變歷程進(jìn)行梳理，繼而對日本在國家干預(yù)下的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析，得出我國目前產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向以及在解決去產(chǎn)能問題上應(yīng)該采取何種類型的產(chǎn)業(yè)政策。

1 中日國家干預(yù)下產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐

經(jīng)過國家干預(yù)主義的萌芽期到目前的成熟發(fā)展時(shí)期，干預(yù)主義也逐漸從是否需要國家實(shí)施干預(yù)發(fā)展到國家扮演何種角色、在履行何種職能下，利用怎樣的產(chǎn)業(yè)政策來彌補(bǔ)市場失靈、提升國際競爭力。目前，現(xiàn)代成熟的國家干預(yù)政策是指將審慎性和靈活性相結(jié)合，審慎性是指不對國家干預(yù)持迷信態(tài)度，在實(shí)施干預(yù)時(shí)考慮政府失靈對干預(yù)效果的影響，靈活性是指根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同狀況和階段，靈活地選擇國家干預(yù)的手段或政策。

國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)直接或間接作用于市場和微觀企業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策作為其實(shí)施方法之一，其政策范疇和理論形態(tài)首先產(chǎn)生于實(shí)施效果最為有效的日本，這標(biāo)志著人類對產(chǎn)業(yè)政策的理性反思和邏輯提升達(dá)到了時(shí)代高度。同時(shí)，我國從建國之后也在國家干預(yù)主義的指導(dǎo)下采取了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，并且達(dá)到了各個(gè)階段的政策目標(biāo)和國家發(fā)展目標(biāo)。

1.1 日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施

日本的干預(yù)思想在明治維新時(shí)期就已經(jīng)大面積運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。在戰(zhàn)前，雖然系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)政策體系尚未出現(xiàn)，但已進(jìn)入發(fā)育和體系構(gòu)造的階段。縱觀戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程，基本遵循了日本政府產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展目標(biāo)。

在經(jīng)歷了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興時(shí)期和經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期后，日本政府將趕超世界先進(jìn)水平作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高級化和重化工業(yè)化，大規(guī)模引進(jìn)歐美國家的先進(jìn)技術(shù)，并開發(fā)自己的主導(dǎo)技術(shù)和核心技術(shù)。在持續(xù)高速增長近18年后，設(shè)備投資迅速增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速實(shí)現(xiàn)高級化，經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入穩(wěn)定增長期，石油危機(jī)以后，產(chǎn)業(yè)政策從追求增長型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為利用增長型經(jīng)濟(jì)。到了90年代后的全面國際化時(shí)期，日本經(jīng)濟(jì)的長期蕭條成為了產(chǎn)業(yè)政策衰敗的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)政策的作用極大削弱，其內(nèi)容也由直接介入弱化為間接、誘導(dǎo)型的政策。進(jìn)入21世紀(jì)后的后危機(jī)時(shí)代后，產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)“新增長戰(zhàn)略”提出了重振日本經(jīng)濟(jì)，全面提升產(chǎn)業(yè)競爭力的長期目標(biāo)，且今后日本的重點(diǎn)在于創(chuàng)造“需求”為主、扶持文化產(chǎn)業(yè)等“軟產(chǎn)業(yè)”出口、培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)活力上。

1.2 中國產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施

我國干預(yù)主義思想的發(fā)展演變大致可以分為三個(gè)階段，從建國初期到改革開放、接著到加入WTO至今，且干預(yù)思想的趨勢是從戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期濃重的國家干預(yù)主義即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)向進(jìn)一步開放市場，利用市場自發(fā)的調(diào)節(jié)機(jī)制與資源配置機(jī)制來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，發(fā)展到目前全球化背景下國家的適度干預(yù)。

同時(shí)，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、國家干預(yù)主義的不斷弱化以及市場作用的不斷加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容和作用手段也在發(fā)生變化。2000年以來至今，產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，產(chǎn)業(yè)政策不斷細(xì)化、覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，除了制定針對總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策外，針對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策也不斷增多。

目前，對于產(chǎn)業(yè)政策學(xué)界已經(jīng)有非常多的討論，且大多是對產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析。從其效果來看，產(chǎn)業(yè)政策的有效性不僅深受獨(dú)特的中央與地方關(guān)系的影響，同時(shí)還在很大程度上取決于地方政府與企業(yè)的關(guān)系，而兩組關(guān)系的變化又與不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和市場化水平密切相關(guān)，表現(xiàn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在追求短期經(jīng)濟(jì)效益的偏好下會(huì)使得產(chǎn)業(yè)政策更容易偏離預(yù)期目標(biāo);市場化水平的提高有助于優(yōu)化其實(shí)施效果（孫早等，2015）。另外，從產(chǎn)業(yè)政策中的稅收優(yōu)惠和研發(fā)補(bǔ)貼政策對產(chǎn)出增長率和全要素生產(chǎn)率增長的影響來看，其可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的增長，但卻不能促進(jìn)生產(chǎn)率的提高（舒銳，2013）。而對微觀企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力的影響，選擇性產(chǎn)業(yè)政策只激勵(lì)企業(yè)策略性創(chuàng)新，企業(yè)為“尋扶持”而增加創(chuàng)新“數(shù)量”，創(chuàng)新“質(zhì)量”并沒有顯著提高。從以上實(shí)施效果來看，中國目前通過資金或稅收優(yōu)惠實(shí)施的選擇性產(chǎn)業(yè)政策不僅本身對微觀企業(yè)沒有發(fā)揮預(yù)期效果，還會(huì)受到市場環(huán)境和地方政府以及政府考核目標(biāo)的影響。因此，在目前中國經(jīng)濟(jì)亟待轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，需要依靠什么類型的產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)創(chuàng)新，中國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向如何有待進(jìn)一步探討。

2 國家干預(yù)下我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向

青木昌彥強(qiáng)調(diào)，在產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行時(shí)，政府的角色是增進(jìn)市場與增進(jìn)社會(huì)，目的是讓社會(huì)和市場發(fā)揮更大作用。產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展需要借鑒別國的有力經(jīng)驗(yàn)，通過學(xué)習(xí)日本的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)宏觀方面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)政策和以促進(jìn)市場有效競爭為目的的產(chǎn)業(yè)組織政策相結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及技術(shù)的不斷創(chuàng)新。

2.1 日本產(chǎn)業(yè)政策的借鑒意義

日本20世紀(jì)70年代中期至80年代初期為大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)時(shí)期，其經(jīng)濟(jì)環(huán)境特征與目前我國面臨的狀況較為相似，經(jīng)濟(jì)由持續(xù)高速增長向平穩(wěn)增長轉(zhuǎn)換，且技術(shù)發(fā)展由模仿創(chuàng)新改進(jìn)的漸進(jìn)式創(chuàng)新向突破性的自主創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換，在國際市場上與美國的貿(mào)易摩擦不斷加劇，同時(shí)國內(nèi)仍面臨一系列社會(huì)問題，如嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題、城市化惡性膨脹帶來的交通問題、農(nóng)村人口大量外流造成的老齡化問題等。因此，對這一時(shí)期日本產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)的借鑒有助于我國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮更加積極的效果。其制定的產(chǎn)業(yè)政策的根本作用不是強(qiáng)調(diào)政府在市場中的主導(dǎo)作用，而是在指明技術(shù)創(chuàng)新道路的前提下，發(fā)揮企業(yè)主導(dǎo)型作用機(jī)制，通過企業(yè)主導(dǎo)和政府產(chǎn)業(yè)組織政策的輔助作用來促進(jìn)市場的有效競爭，進(jìn)而通過競爭性的市場狀態(tài)及企業(yè)間的相互作用來引發(fā)大規(guī)模的技術(shù)創(chuàng)新，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，這一時(shí)期日本政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，指出產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和技術(shù)創(chuàng)新方向由物理科學(xué)轉(zhuǎn)為生物科學(xué)和人體科學(xué)，為產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展方向和市場動(dòng)向指明了方向;在產(chǎn)業(yè)組織上，通過對反壟斷法的修改、卡特爾和企業(yè)兼并重組政策以及中小企業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)系列化結(jié)構(gòu)下企業(yè)之間的有效競爭，從而使得日本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)水平有了極大的提高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，且在技術(shù)水平上，日本在43個(gè)主要技術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)趕上了世界先進(jìn)水平，自主創(chuàng)新能力初步形成。

2.2 我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向

目前中國的產(chǎn)業(yè)政策最大的特點(diǎn)之一是限制競爭，也就是對在位大企業(yè)進(jìn)行保護(hù)和扶持，而對來自中小企業(yè)的競爭與威脅進(jìn)行較為嚴(yán)格的限制。正如許小年日前在談到中國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新問題時(shí)指出，中國目前面臨的產(chǎn)能過剩問題實(shí)質(zhì)是在產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)下企業(yè)競爭力度的衰弱和創(chuàng)新能力的缺乏。其阻止了市場對資源的自發(fā)配置，導(dǎo)致落后的技術(shù)與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以維持，這種滯后的限制競爭的政策儼然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。

在國家干預(yù)的視角下，對于產(chǎn)業(yè)政策未來發(fā)展方向的討論，顧昕（2017）將產(chǎn)業(yè)政策概括為配置主義和協(xié)調(diào)主義，在市場與政府的角色對比中，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)主義下政府扶持者的角色與作用，認(rèn)為應(yīng)該學(xué)習(xí)日本發(fā)展協(xié)調(diào)性功能主義政策，以企業(yè)創(chuàng)新為中心，以社群機(jī)制為主導(dǎo)，同時(shí)發(fā)揮保護(hù)中小企業(yè)的協(xié)調(diào)作用，政府應(yīng)以促進(jìn)市場機(jī)制和增強(qiáng)社群機(jī)制作為基本職能。而江飛濤則從產(chǎn)業(yè)政策的社會(huì)性作用出發(fā)，提出未來中國產(chǎn)業(yè)政策的方向是以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主體，以完善公共服務(wù)體系為核心，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型時(shí)要更加注重產(chǎn)業(yè)政策制定程序和組織機(jī)制的轉(zhuǎn)型。

我國在產(chǎn)業(yè)向信息化、智能化升級的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換關(guān)鍵階段，為提高企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，需要借助政府的力量，同時(shí)借鑒日本在70年代中期到80年代初的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。首先，政府應(yīng)對需要解決的技術(shù)難題進(jìn)行合理的分析評價(jià)及預(yù)見，繼續(xù)按照產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策文件《中國制造2025》中指明的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方向，大力發(fā)展智能制造工程與工業(yè)強(qiáng)基工程，利用尖端技術(shù)加大對傳統(tǒng)制造業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)改造與綠色升級;同時(shí)，注重運(yùn)用產(chǎn)業(yè)組織政策，發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，為企業(yè)營造良好的競爭環(huán)境。積極推動(dòng)企業(yè)重組，淘汰落后企業(yè)與落后技術(shù)，從而形成具有一定規(guī)模的企業(yè)，通過發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效用，提高企業(yè)競爭力和市場集中度，形成一個(gè)有效競爭的市場，為下一步企業(yè)自身進(jìn)行高效率的技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)提供充足的資金與政策力量，使企業(yè)在較高集中度的市場技術(shù)外圍網(wǎng)絡(luò)中，加強(qiáng)技術(shù)信息傳播與創(chuàng)新合作，形成具有中國特點(diǎn)的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。

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