PPP模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的應(yīng)用與思考

張鵬遠(yuǎn)

摘要：在我國(guó)改革開(kāi)放持續(xù)推進(jìn)的形勢(shì)下’國(guó)家和各級(jí)地方政府高度重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，而且也取得了一定的成效，將PPP模式引入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)具有十分重要價(jià)值，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入研究。本文對(duì)此進(jìn)行了探討，不僅分析了PPP模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的價(jià)值，而且也分析了存在的制約因素，并提出有效解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū) PPP模式 應(yīng)用價(jià)值 應(yīng)用策略

中圖分類號(hào)：F121.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2019）03（a）-215-02

產(chǎn)業(yè)園對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、融合發(fā)展、高效發(fā)展具有十分重要的支撐作用。在我國(guó)產(chǎn)業(yè)體系日益完善的新形勢(shì)下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)步入了快速發(fā)展的快車道，特別是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革加速推進(jìn)的背景下，PPP模式越來(lái)越成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的重要模式之一，而且也得到了方方面面的高度重視，對(duì)于解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)資金缺口，引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)揮更加積極作用具有十分重要的價(jià)值。盡管從總體上來(lái)看，PPP模式已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面得到了一定的應(yīng)用，而且也取得了一定成效，但按照較高標(biāo)準(zhǔn)和要求來(lái)看.特別是從我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的角度來(lái)看，仍然存在諸多不到位的方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入的研究和分析，努力推動(dòng)PPP模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中得到更加科學(xué)、規(guī)范、有序的應(yīng)用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)步入創(chuàng)新發(fā)展軌道。

1 產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的價(jià)值

PPP（Public-Private Partnership），通常譯為“公共私營(yíng)合作伙伴制”，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。自2013年以來(lái)，我國(guó)對(duì)PPP模式給予了高度重視，并逐步進(jìn)行推廣'對(duì)于減輕政府財(cái)務(wù)壓力、提高項(xiàng)目融資效率以及調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性具有重要作用。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)用PPP模式具有十分重要的價(jià)值，突出表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

一方面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式有利于解決資金困境。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的快速推進(jìn)，各級(jí)政府都高度重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將其作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要平臺(tái)和載體，但由于政府財(cái)政支出比較有限，這也在很大程度上制約了產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)步伐。由于PPP模式屬于政府和社會(huì)資本合作，因而可以通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的積極性，最大限度解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)過(guò)程中的一系列資金困境，對(duì)于深化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)投融資體制改革、擴(kuò)大有效投資具有十分重要的價(jià)值。目前一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建設(shè)的過(guò)程中，為了能夠轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會(huì)資源、激發(fā)民間投資活力，大力推動(dòng)PPP模式，特別是通過(guò)建立政府、社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使PPP模式的應(yīng)用取得了較好的成效，在很大程度上解決政府投資不足的問(wèn)題。從這個(gè)意義上來(lái)看，在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，如何更科學(xué)、更有效、更系統(tǒng)的應(yīng)用PPP模式，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸母叨戎匾?，并且要采取切?shí)有效措施，以解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)投資不足為根本出發(fā)點(diǎn)，著力激發(fā)社會(huì)資本的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使更多的社會(huì)資本參與到產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中來(lái)。

另一方面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式有利于促進(jìn)園區(qū)發(fā)展。在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，將PPP模式應(yīng)用其中，不僅可以解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的資金困境，而且也有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展。這其中至關(guān)重要的就是由于PPP模式具有多元化的特點(diǎn)，而且需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特點(diǎn)重點(diǎn)要市場(chǎng)、策劃、融合、金融等諸多方面進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)不僅要進(jìn)行投資，而且還要進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，特別是園區(qū)運(yùn)營(yíng)框架的分解、組織、整合和駕馭，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方需要通過(guò)政府采購(gòu)的模式進(jìn)行選取，那么就需要候選的社會(huì)資本方將未來(lái)幾十年要做的事，在項(xiàng)目正式啟動(dòng)前就能夠分解成各種不同的框架，并且能夠熟練地組織和駕馭，不僅能夠展示給政府方以信心，還要在實(shí)踐中能夠自如的整合各種資源。當(dāng)前有很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過(guò)應(yīng)用PPP模式，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運(yùn)營(yíng)與管理得到了加強(qiáng)，社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)的專業(yè)化管理能力得到了有效的發(fā)揮，最終實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)“雙贏”的目的。

2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的制約因素

2.1 政策機(jī)制不夠完善

在推動(dòng)PPP模式方面，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等有關(guān)政策，對(duì)于促進(jìn)PPP模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的應(yīng)用具有很強(qiáng)的政策引導(dǎo)性。但從當(dāng)前一些地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的整體情況來(lái)看，在政策機(jī)制建設(shè)方面仍然存在很多不到位的方面，特別是在落實(shí)政府方面還比較被動(dòng)，很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建設(shè)的過(guò)程中還沒(méi)有將PPP模式作為重要的模式進(jìn)行研究和探索，甚至有很多地方對(duì)PPP模式還存在一定的模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致PPP模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的應(yīng)用不夠到位。由于PPP模式具有多元化的特點(diǎn)，要想使其發(fā)揮作用，還要更加高度引導(dǎo)和服務(wù)，但一些地方在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的過(guò)程中缺乏有效的引導(dǎo)，相關(guān)的政策缺乏針對(duì)性、特色化和有效性，對(duì)民間資本缺乏吸引力等，需要引起重視。

2.2 運(yùn)行機(jī)制不夠科學(xué)

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，必須建立科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，特別是要著眼于打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的核心動(dòng)力，積極探索“政府主導(dǎo)、企業(yè)動(dòng)作”的運(yùn)行機(jī)制，努力使其取得更好的成效。但從當(dāng)前一些地方開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看，盡管一些地方對(duì)PPP模式給予了一定的重視，而且也將其作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的重要模式，但在具體的實(shí)施過(guò)程中還存在運(yùn)行機(jī)制不夠科學(xué)的問(wèn)題。比如一些地方應(yīng)用PPP模式建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的過(guò)程中，缺乏有效的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，特別是將“政府主導(dǎo)”變成了“政府主體”，對(duì)民間資本的限制較多，甚至不允許民間資參與管理，而且產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目也存在“差異性”，直接導(dǎo)致民間資本缺乏投資意愿;還有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在應(yīng)用PPP模式過(guò)程中，沒(méi)有建立比較完善的金融支撐平臺(tái)、人力保障平臺(tái)、投資服務(wù)平臺(tái)等，相關(guān)的組織體系不夠完善，同樣會(huì)制約PPP模式的有效應(yīng)用。

2.3 退出機(jī)制有待加強(qiáng)

完善的退出機(jī)制是民間資本參加產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目不可或缺的重要保障，只有健全和完善的退出機(jī)制，才能使產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)對(duì)民間資本更具有吸引力。從當(dāng)前一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的情況來(lái)看，普遍存在退出機(jī)制不夠科學(xué)的問(wèn)題，特別是在構(gòu)建多元化、系統(tǒng)性退出機(jī)制方面還比較薄弱。比如一些地方在應(yīng)用PPP模式建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的過(guò)程中，盡管前期工作做的比較好，不僅加大對(duì)了社會(huì)資本的引導(dǎo)力度，而且也進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，但卻沒(méi)有對(duì)退出機(jī)制進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)和安排，對(duì)資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等退出方式缺乏深入的研究，導(dǎo)致社會(huì)資本退出渠道比較有限，同樣會(huì)制約PPP模式的有效應(yīng)用，甚至?xí)霈F(xiàn)一些負(fù)面影響，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)投資產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目望而卻步。

3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的優(yōu)化對(duì)策

3.1 完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式政策機(jī)制

健全和完善的政策機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)更加科學(xué)、系統(tǒng)、有效的應(yīng)用PPP模式具有十分重要的引導(dǎo)性。這就需要國(guó)家和各級(jí)政府在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，一定要進(jìn)一步健全和完善相關(guān)政策體系，比如可以制定《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，營(yíng)造公平透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保障民間資本的合法權(quán)益和合理收益，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利高效運(yùn)行，讓民間資本放心、安心地參與項(xiàng)目，全身心地投入到PPP項(xiàng)目中來(lái)。完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式政策機(jī)制，還要更加高度重視政策的針對(duì)性，特別是要從產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同項(xiàng)目的不同特點(diǎn)人手，切實(shí)加大對(duì)社會(huì)基金、信托、保險(xiǎn)、證券、銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)的整合力度，同時(shí)政府還應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)貼，進(jìn)一步拓展企業(yè)融資渠道，為社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)創(chuàng)造有利的金融政策環(huán)境。

3.2 改進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式運(yùn)行機(jī)制

要想使PPP模式更好的應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)當(dāng)中，至關(guān)重要的就是要進(jìn)一步改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制，努力使PPP模式更具有吸引力、互動(dòng)性以及效能性。這就需要地方政府一定要深刻認(rèn)識(shí)到PPP模式的重要價(jià)值，既要對(duì)PPP模式給予大力支持，也要在構(gòu)建有效的運(yùn)行機(jī)制方面取得突破。比如地方政府在建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的過(guò)程中，可以開(kāi)展與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)的項(xiàng)目洽談會(huì)、推介會(huì)、對(duì)接會(huì)。在實(shí)施的過(guò)程中，還要建立比較完善的組織體系，專門(mén)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP模式的組織、落實(shí)、管理、考核等工作，努力使其更具有規(guī)范化。要大力加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式的研究論證工作，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的管理能力、可融資性、商務(wù)模式、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、戰(zhàn)略價(jià)值等進(jìn)行系統(tǒng)的研究和分析。對(duì)于已經(jīng)建成的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也可以通過(guò)建立轉(zhuǎn)讓、重組、租賃等方式進(jìn)行改造升級(jí)，最大限度地改善公共服務(wù)、提升經(jīng)營(yíng)管理水平、盤(pán)活存量資產(chǎn)。

3.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式退出機(jī)制

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)在應(yīng)用PPP模式的過(guò)程中，一定要具有戰(zhàn)略性，特別是要在規(guī)范退出機(jī)制方面狠下功夫，暢通退出通道。這就要求地方政府在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，把“退出機(jī)制”建設(shè)上升到戰(zhàn)略層面，作為重要的環(huán)節(jié)，依托股權(quán)交易市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方面，不斷拓展退出渠道，解決社會(huì)資本的后顧之憂。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式退出機(jī)制方面，還要更加高度重視退出機(jī)制的有效運(yùn)行，特別是要本著政府投資、社會(huì)資本“雙贏”的原則，既要確保產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目保值增值，也可為社會(huì)資本退出尋求通道，更要強(qiáng)化社會(huì)資本的盈利水平，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的良性循環(huán)，對(duì)于激發(fā)社會(huì)資本投資產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的積極性具有重要的作用。

綜上所述，產(chǎn)業(yè)園區(qū)既是我國(guó)改革開(kāi)放的成果，也是推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整以及提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要平臺(tái)和載體，因而應(yīng)當(dāng)高度重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，特別是要采取更加多元化的發(fā)展模式，最大限度地提升產(chǎn)業(yè)園建設(shè)與發(fā)展能力。將PPP模式應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，不僅有利于解決政府財(cái)政資金不足的困境，而且也有利于提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、管理與發(fā)展水平，同時(shí)也能夠使社會(huì)資本的活力得到激發(fā)。這就需要國(guó)家以及各級(jí)政府在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將PPP模式作為主要模式之一，發(fā)揮方方面面的積極作用，著眼于解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)用PPP模式存在的各方面制約因素，采取更加有效的措施，特別是要在完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式政策機(jī)制、改進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)PPP模式退出機(jī)制等方面努力，使PPP模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的應(yīng)用更具有務(wù)實(shí)性、戰(zhàn)略性和實(shí)效性。

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