新時(shí)代開創(chuàng)黨內(nèi)監(jiān)督新局面的實(shí)踐路徑

謝俊 徐巖

摘 要：在深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的偉大工程中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，在總結(jié)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在黨內(nèi)監(jiān)督的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索方面取得了系列成效。新時(shí)代，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，開創(chuàng)黨內(nèi)監(jiān)督新局面，需以政治建設(shè)為引領(lǐng)，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的目的與任務(wù);以紀(jì)律建設(shè)為核心，明確黨內(nèi)監(jiān)督法治化目標(biāo);以制度建設(shè)為保障，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化目標(biāo);以領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，抓住黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵少數(shù)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;黨內(nèi)監(jiān)督;新局面;實(shí)踐路徑

[中圖分類號(hào)] A81 [文章編號(hào)] 1673-0186（2019）05-0034-009

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.05.004

黨的十八大以來(lái)，在“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”愈加嚴(yán)峻的形勢(shì)下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略部署，這是關(guān)系黨自身命運(yùn)，關(guān)系國(guó)家和民族生死存亡的偉大工程。在深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨偉大工程的進(jìn)程中，黨中央在黨內(nèi)監(jiān)督的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索方面取得了系列成效，修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱“黨內(nèi)監(jiān)督條例”）等一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，鞏固黨的建設(shè)的重大成果。黨的十九大報(bào)告指出：“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格。”[1]26“增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督?！盵1]67黨的十九大報(bào)告明確指出勇于自我革命是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)途徑是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。新時(shí)代深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，開創(chuàng)黨內(nèi)監(jiān)督新局面，需以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的目的與任務(wù);以紀(jì)律建設(shè)為核心，明確黨內(nèi)監(jiān)督法治化目標(biāo);以制度建設(shè)為保障，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化目標(biāo);以領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，抓住黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵少數(shù)，提高黨內(nèi)監(jiān)督成效，促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨偉大工程取得更大成就。

一、以全面從嚴(yán)治黨為遵循，開創(chuàng)黨內(nèi)監(jiān)督新局面

全面從嚴(yán)治黨是新時(shí)代黨的建設(shè)最鮮明的主題，是從嚴(yán)治黨的要求貫徹到黨的建設(shè)縱向與橫向體系的各個(gè)方面、領(lǐng)域、層面和環(huán)節(jié)，所形成的管黨治黨的總體戰(zhàn)略和規(guī)劃[2]。其中，“全面”是基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)對(duì)治黨內(nèi)容、主體、時(shí)間的全覆蓋;實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉等各項(xiàng)建設(shè)的全覆蓋;實(shí)現(xiàn)對(duì)上到黨的中央組織、領(lǐng)導(dǎo)干部，下到黨的基層組織、普通黨員等主體的全覆蓋;實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的制度化、常態(tài)化，使其成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、全時(shí)段的管黨治黨總規(guī)劃?！皬膰?yán)”是關(guān)鍵。要做到紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)、追責(zé)辦法、懲戒手段從嚴(yán)：提出更為嚴(yán)格的紀(jì)律，要求規(guī)范黨員及黨組織行為;制定更為嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)辦法，規(guī)范和強(qiáng)化黨的問(wèn)責(zé)工作;采取更為嚴(yán)厲的措施，嚴(yán)懲違紀(jì)黨員及黨組織。與原條例相比，新修訂的黨內(nèi)監(jiān)督條例突出強(qiáng)調(diào)了全面從嚴(yán)治黨的指引。黨要管黨，從嚴(yán)治黨，其中的“管”和“治”都包含監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出，“全面從嚴(yán)治黨，既需要全方位用勁，也需要重點(diǎn)發(fā)力”[3]。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督就是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨重點(diǎn)發(fā)力的抓手。“重視黨內(nèi)監(jiān)督、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的本質(zhì)要求，也是從嚴(yán)治黨、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要”[4]。 因此，新時(shí)代開創(chuàng)黨內(nèi)監(jiān)督新局面的實(shí)質(zhì)就是“按照全面從嚴(yán)治黨的要求進(jìn)行自我約束和自我完善”[5]。

（一）以“全面”為遵循，黨內(nèi)監(jiān)督務(wù)必全覆蓋

黨內(nèi)監(jiān)督條例提出“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外”[6]。黨內(nèi)監(jiān)督務(wù)必全覆蓋，一是監(jiān)督對(duì)象全覆蓋。從黨中央到基層黨組織、從高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部到普通黨員，不論職務(wù)高低、不管權(quán)力大小，都既是監(jiān)督主體又是監(jiān)督對(duì)象，都有進(jìn)行監(jiān)督和接受監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。二是監(jiān)督格局全覆蓋。通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督保持共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和純潔性是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，黨的十九大報(bào)告指出，黨內(nèi)監(jiān)督要與外部監(jiān)督相結(jié)合，將“黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”[1]68。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督同向發(fā)力，形成全方位的監(jiān)督格局。三是監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋。黨內(nèi)監(jiān)督條例對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行了豐富與完善，將“遵守黨章黨規(guī)、維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持民主集中制、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、堅(jiān)持黨的干部標(biāo)準(zhǔn)、廉潔自律”[6]等納入新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容，著力解決過(guò)去一個(gè)時(shí)期管黨、治黨寬、松、軟的問(wèn)題。

（二）以“從嚴(yán)”為遵循，黨內(nèi)監(jiān)督務(wù)必嚴(yán)起來(lái)

黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工程，以“從嚴(yán)”為遵循加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，是解決管黨、治黨中責(zé)任缺失、監(jiān)督缺位等寬、松、軟問(wèn)題的重要舉措。一是監(jiān)督方式“從嚴(yán)”。黨內(nèi)監(jiān)督條例強(qiáng)調(diào)紀(jì)在法前。黨的紀(jì)律是對(duì)黨員的基本要求，黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和執(zhí)政地位決定了黨紀(jì)必須挺在國(guó)法前。始終堅(jiān)持抓早抓小、防微杜漸的原則，堅(jiān)決嚴(yán)懲違紀(jì)行為，對(duì)黨員及黨組織提出更為嚴(yán)格的紀(jì)律要求，才能夠防止由小錯(cuò)變成大錯(cuò)、由違紀(jì)滑向違法。二是監(jiān)督對(duì)象“從嚴(yán)”。黨內(nèi)監(jiān)督要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，破解監(jiān)督“一把手”難題，破解重點(diǎn)領(lǐng)域黨內(nèi)監(jiān)督難題。三是責(zé)任分工“從嚴(yán)”。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督存在主體分散、責(zé)任不清等問(wèn)題。黨內(nèi)監(jiān)督條例規(guī)定要進(jìn)一步健全與明確各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，不斷壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任。

二、以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的目的與任務(wù)

黨的十九大報(bào)告明確指出：“黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果?！盵1]62黨的政治建設(shè)以貫徹黨的綱領(lǐng)、路線、政策，捍衛(wèi)黨中央權(quán)威，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)格政治標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容，是全面從嚴(yán)治黨的根本性問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告創(chuàng)新性地提出以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，將政治建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局并放在極端重要的位置。習(xí)近平總書記指出：“黨的政治建設(shè)是一個(gè)永恒課題。要把準(zhǔn)政治方向，堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)政治根基，涵養(yǎng)政治生態(tài)，防范政治風(fēng)險(xiǎn)，永葆政治本色，提高政治能力，為我們黨不斷發(fā)展壯大、從勝利走向勝利提供重要保證?！盵7]黨的政治建設(shè)不僅是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)生動(dòng)力，更是防止顛覆性錯(cuò)誤和避免改旗易幟危險(xiǎn)的重要保障。因此，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須確保全黨始終遵守黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)，始終堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);確保全黨牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，防止管黨、治黨寬、松、軟問(wèn)題;確保黨員干部干凈忠誠(chéng)擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

（一）始終堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)監(jiān)督的根本任務(wù)

始終堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。勇于自我革新是我們黨最鮮明的品格。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不忘初心，牢記使命，將為人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興作為執(zhí)政的根本，敢于刮骨療傷，壯士斷腕，不斷增強(qiáng)黨自我革新的能力，始終保持黨的先進(jìn)性與純潔性，始終是中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨內(nèi)監(jiān)督以黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)為遵循對(duì)黨員及黨組織的行為進(jìn)行監(jiān)督，其落腳點(diǎn)在于確保黨始終保持自我革新的精神，始終走在時(shí)代的前列。“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。”[8]堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)革命、建設(shè)取得勝利的法寶，也是實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的根本保證，是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷推進(jìn)，黨的各方面建設(shè)均取得了顯著成就，但一些地區(qū)或部門仍然存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化等問(wèn)題。黨內(nèi)監(jiān)督條例明確指出，“確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，重點(diǎn)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”，“保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用”[6]，是黨內(nèi)監(jiān)督的根本任務(wù)。

（二）確保全黨牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”是黨內(nèi)監(jiān)督的主要任務(wù)

“四個(gè)意識(shí)”是維護(hù)黨中央權(quán)威和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想基石，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”是防止管黨、治黨寬、松、軟的重要舉措。黨內(nèi)監(jiān)督條例在總則第五條將維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”作為黨內(nèi)監(jiān)督的主要任務(wù)，是從思想根源上保障黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保和維護(hù)黨中央權(quán)威。牢固樹立大局意識(shí)，要求始終堅(jiān)持馬克思主義理論的指導(dǎo)地位，堅(jiān)定共產(chǎn)主義信念，始終堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征;政治意識(shí)保證目標(biāo)和方向，牢固樹立政治意識(shí)，就是督促黨員及黨組織堅(jiān)持正確的政治方向、政治立場(chǎng)、政治原則;核心意識(shí)保證黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，牢固樹立核心意識(shí)，就是督促黨員和黨組織堅(jiān)決做到兩個(gè)維護(hù);牢固樹立看齊意識(shí)，要求黨員和黨組織統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)，同黨中央保持高度一致，堅(jiān)決貫徹黨中央的決策部署，做到令行禁止。

（三）保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)是黨內(nèi)監(jiān)督的重要任務(wù)

習(xí)近平總書記指出：“我們黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，不但要有強(qiáng)大的真理力量，而且要有強(qiáng)大的人格力量。真理力量集中體現(xiàn)為我們黨正確的理論，人格力量集中體現(xiàn)為我們黨的優(yōu)良作風(fēng)?！盵9]113作風(fēng)問(wèn)題關(guān)系黨的形象和執(zhí)政根基。作為新時(shí)代改進(jìn)作風(fēng)建設(shè)的第一步，“八項(xiàng)規(guī)定”的貫徹落實(shí)，降低了行政成本，提高了工作效率，遏制了腐敗蔓延，提升了人民群眾對(duì)黨改進(jìn)作風(fēng)工作的滿意度，維護(hù)了黨在人民群眾中的良好形象，進(jìn)一步鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。作風(fēng)建設(shè)的重點(diǎn)是抓領(lǐng)導(dǎo)干部的忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)，始終堅(jiān)持群眾路線，實(shí)現(xiàn)優(yōu)良黨風(fēng)凝聚黨心、民心。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，民心是最大的政治。人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，只有站穩(wěn)人民群眾的立場(chǎng)，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，才能夠保持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。因此，黨內(nèi)監(jiān)督條例將“落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定精神，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)”[6]作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要任務(wù)。

三、以紀(jì)律建設(shè)為核心，明確黨內(nèi)監(jiān)督法治化目標(biāo)

黨的紀(jì)律建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨為維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、保持黨的先進(jìn)性與純潔性，以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨員和黨組織的理論與實(shí)踐活動(dòng)[10]。黨內(nèi)監(jiān)督法治化通過(guò)進(jìn)一步制定和完善黨內(nèi)法規(guī)，推進(jìn)對(duì)黨的各級(jí)組織和全體黨員的監(jiān)督。在全面依法治國(guó)不斷推進(jìn)，依規(guī)治黨不斷深入的背景下，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化是深入推進(jìn)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求，是有效提升黨依規(guī)治黨能力的重要舉措，這是事關(guān)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的大事。只有不斷提高依規(guī)治黨、依法執(zhí)政的能力才能夠確保中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。紀(jì)律建設(shè)作為強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要保障，是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的重要抓手。提高黨紀(jì)地位是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的首要前提;完善法規(guī)體系是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的有效途徑;提高執(zhí)紀(jì)科學(xué)性是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的重要手段。

（一）提高黨紀(jì)地位是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的首要前提

全面從嚴(yán)治黨必須嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩。鐵一般的紀(jì)律能有效提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，是否有鐵一般的紀(jì)律直接關(guān)系著黨內(nèi)監(jiān)督成效的好壞。將紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的重要位置，強(qiáng)調(diào)紀(jì)嚴(yán)于法，堅(jiān)持紀(jì)在法前，是全面從嚴(yán)治黨的治本之策。新時(shí)代深入推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化，通過(guò)嚴(yán)明黨的紀(jì)律、豐富黨紀(jì)內(nèi)涵、堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法，不斷提升黨紀(jì)的地位。黨內(nèi)監(jiān)督條例將“嚴(yán)明黨的紀(jì)律，特別是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”[6]納入黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“不僅要嚴(yán)格執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律，還要嚴(yán)格執(zhí)行黨的廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律”[9]121。習(xí)近平總書記指出，除了明文規(guī)定的法規(guī)、條例外，黨的規(guī)矩作為不成文的紀(jì)律也需要全黨長(zhǎng)期堅(jiān)持與遵守。在黨的十八屆四中全會(huì)上，黨中央首次提出了“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律”的新論斷，并將“堅(jiān)持紀(jì)在法前”寫入黨內(nèi)監(jiān)督條例。紀(jì)在法前并不意味著黨紀(jì)黨規(guī)凌駕于國(guó)法之上，相反，所有黨規(guī)的修訂必須以憲法和法律為遵循。黨章明確指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。所謂紀(jì)在法前是指黨紀(jì)比以往更為嚴(yán)格，只有堅(jiān)持紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法，才能嚴(yán)格紀(jì)律的執(zhí)行，自覺(jué)遵守黨的紀(jì)律和規(guī)矩，為全社會(huì)做好遵紀(jì)守法的表率。

（二）完善法規(guī)體系是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的有效途徑

黨內(nèi)法規(guī)是開展黨內(nèi)監(jiān)督工作的重要條件和基本遵循。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中梳理，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的有效途徑。為了健全黨內(nèi)法規(guī)體系，解決黨內(nèi)法規(guī)不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致、不銜接等問(wèn)題，提高黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐性，黨中央以集中清理黨內(nèi)法規(guī)為突破口，做出了集中清理的重大部署，并規(guī)定一般每五年對(duì)黨內(nèi)文件和規(guī)范性法規(guī)進(jìn)行一次集中清理，不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)清理的常態(tài)化、制度化，構(gòu)建更加完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的廉潔自律準(zhǔn)則、黨的紀(jì)律處分條例、問(wèn)責(zé)條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例的頒發(fā)，不斷促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的法治化進(jìn)程。2015年10月21日，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，準(zhǔn)則和條例的頒布是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的根本要求，對(duì)全體黨員廉潔自律提出更加規(guī)范化、具體化的新要求，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)具有十分重要的意義。2016年7月17日，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，該條例是首部規(guī)范黨的問(wèn)責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，是黨的十八大以來(lái)又一管黨、治黨理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果，在黨的建設(shè)歷史上具有重要意義。2016年10月27日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》審議通過(guò)，明確了“黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作”，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的決心。

（三）提高執(zhí)紀(jì)科學(xué)性是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的重要手段

科學(xué)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)是黨內(nèi)監(jiān)督法治化的重要抓手，鑒于之前黨內(nèi)監(jiān)督存在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)寬松、糾錯(cuò)相對(duì)滯后等問(wèn)題，黨中央提出要把握運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，提高紀(jì)律執(zhí)行的科學(xué)性，通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)，預(yù)防黨員和黨組織違法犯罪。新修訂的黨章，以及黨內(nèi)監(jiān)督條例用黨內(nèi)法規(guī)的形式推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的常態(tài)化與制度化。黨內(nèi)監(jiān)督條例明確規(guī)定“運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’，經(jīng)常開展批評(píng)與自我批評(píng)、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”[6]?？茖W(xué)運(yùn)用“四種形態(tài)”可以使“黨員守住黨紀(jì)底線，不至于滑向違法犯罪的深淵”[11]。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”體現(xiàn)了懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸的基本原則，避免了“要么是好同志，要么是階下囚”的現(xiàn)象。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是堅(jiān)持紀(jì)在法前的創(chuàng)新性手段，體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)格要求。貫徹落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)，提高執(zhí)紀(jì)科學(xué)化與規(guī)范化，提升黨內(nèi)監(jiān)督法治化水平。

四、以制度建設(shè)為保障，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化目標(biāo)

“一個(gè)政黨自我建設(shè)的質(zhì)量如何，主要體現(xiàn)在政黨自我監(jiān)督的科學(xué)化水平上，同時(shí)這也是政黨正常實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的關(guān)鍵。”[12]改革和完善現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督制度是補(bǔ)齊黨內(nèi)監(jiān)督短板的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化的內(nèi)在要求。新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分重視完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，通過(guò)完善制度體系，改革雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，優(yōu)化巡視制度等不斷推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)化。

（一）以責(zé)任為主軸，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系

第一，強(qiáng)化責(zé)任貫穿制度設(shè)計(jì)始終。黨內(nèi)監(jiān)督條例圍繞主體責(zé)任，進(jìn)一步明確從中央組織、黨委（黨組）、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，到黨的基層組織和黨員的監(jiān)督責(zé)任，構(gòu)建完善包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、全面監(jiān)督責(zé)任、專責(zé)監(jiān)督責(zé)任、職能監(jiān)督責(zé)任、日常監(jiān)督和民主監(jiān)督的責(zé)任體系。一是加強(qiáng)自上而下的組織監(jiān)督，明確黨委（黨組）的監(jiān)督責(zé)任，確定黨委（黨組）的全面監(jiān)督地位。修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，不斷創(chuàng)新巡視制度，彰顯巡視利劍作用。二是加強(qiáng)自下而上的民主監(jiān)督和同級(jí)相互監(jiān)督，明確黨員民主監(jiān)督責(zé)任，保障黨員的權(quán)利，頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，不斷推進(jìn)黨務(wù)公開制度的建立，堅(jiān)持貫徹落實(shí)民主集中制，積極運(yùn)用批評(píng)和自我批評(píng)武器。三是強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，明確紀(jì)委的專職監(jiān)督責(zé)任。審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化。四是解決基層黨組織的監(jiān)督缺位問(wèn)題，明確黨的基層組織日常監(jiān)督責(zé)任，推進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)督制度向基層延伸。強(qiáng)調(diào)各監(jiān)督主體的責(zé)任，以監(jiān)督主體為邏輯，全面梳理和明確監(jiān)督制度的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，使思路更加清晰，重點(diǎn)更加突出，體系更加合理與完善。

第二，強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)責(zé)任”，改革雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。習(xí)近平總書記曾指出：“要落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究。黨委、紀(jì)委或其他相關(guān)職能部門都要對(duì)承擔(dān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任做到守土有責(zé)?！盵13]“兩個(gè)責(zé)任”是黨中央在黨委監(jiān)督缺位、紀(jì)委職能錯(cuò)位、黨委與紀(jì)委關(guān)系不清的背景下提出來(lái)的。其內(nèi)涵十分豐富，是指“各級(jí)黨委要擔(dān)當(dāng)和落實(shí)好全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任”，“各級(jí)紀(jì)委要全面履行執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)”。落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，完善紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制要，厘清黨委與紀(jì)委的關(guān)系。黨委全面監(jiān)督，紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決策權(quán)，決定了其主體責(zé)任，紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)紀(jì)權(quán)，決定了其專責(zé)監(jiān)督。2013年黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)黨委和紀(jì)委的任務(wù)與工作進(jìn)行了明確規(guī)定，既強(qiáng)化黨委監(jiān)督責(zé)任意識(shí)，又督促紀(jì)委聚焦精力抓好主業(yè)。新修訂的黨章等重要黨內(nèi)法規(guī)文件進(jìn)一步明確在堅(jiān)持雙重領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)，防止同級(jí)黨委干預(yù)，保證紀(jì)委監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性與權(quán)威性，不斷推進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的完善。

（二）巡視制度是中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)

黨的十八大以來(lái)，從推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度，巡視工作取得了顯著成效，無(wú)論是“打虎”還是 “拍蠅”均得到人民群眾的高度贊賞，良好的政治生態(tài)環(huán)境逐漸形成。巡視制度著力履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)、腐敗、作風(fēng)等突出問(wèn)題，是貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的必然要求，是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的重要抓手。持續(xù)推進(jìn)的專項(xiàng)巡視和重點(diǎn)整治，采取不打招呼的抽查暗訪，或盯住重點(diǎn)人和事的深度調(diào)研，廣泛聽取群眾意見，深度考察和研判，不僅查辦了一批違紀(jì)違法的案件，也實(shí)現(xiàn)了早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正的預(yù)防腐敗功能。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，推動(dòng)腐敗高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的制度完善。跟蹤解決整改落實(shí)情況，充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的利劍作用。面臨新形勢(shì)、新要求，黨中央對(duì)巡視工作進(jìn)行了以下幾方面的創(chuàng)新。一是不斷完善巡視工作條例。黨的十八大以來(lái)，黨中央根據(jù)巡視工作的新要求與實(shí)踐情況，分別于2015年和2017年對(duì)條例進(jìn)行修訂，不斷將巡視工作的成果固化。二是制定完善的戰(zhàn)略布局。在時(shí)間維度上，實(shí)現(xiàn)了黨的歷史上首次一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋;在空間維度上，推動(dòng)市、縣建立巡察制度，加強(qiáng)巡視向基層延伸，形成巡視、巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督格局。三是創(chuàng)新巡視主體。成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由同級(jí)紀(jì)委書記擔(dān)任。設(shè)立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，作為巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)。四是不斷聚焦巡視內(nèi)容。從以“黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)”為重點(diǎn)，發(fā)揮其反腐利劍作用，遏制腐敗蔓延，形成反腐敗壓倒性態(tài)勢(shì)，到聚焦堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，深化政治巡視，集中力量解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化等問(wèn)題。五是實(shí)現(xiàn)巡視對(duì)象全覆蓋。要求巡視工作做到對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，首次將軍事機(jī)關(guān)納入巡視對(duì)象行列，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)比較薄弱的央企、金融機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)巡視。六是創(chuàng)新巡視工作方式。開展“回頭看”，重視巡視整改，探索出了專項(xiàng)巡視、機(jī)動(dòng)式巡視、“下沉一級(jí)”等新的方式與方法。

（三）派駐制度是黨內(nèi)監(jiān)督向縱深精準(zhǔn)推進(jìn)的重要體現(xiàn)

“派駐機(jī)構(gòu)是中國(guó)反腐倡廉體系中的一支重要力量，派駐制度是中國(guó)特色反腐敗體制的重要經(jīng)驗(yàn)和制度安排?！盵14]黨的十八大以來(lái)，創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督制度和改革派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)制度的實(shí)踐證明，將派駐監(jiān)督制度納入黨內(nèi)監(jiān)督的制度框架，有利于彰顯加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深精準(zhǔn)發(fā)展的堅(jiān)定決心，在廉政監(jiān)督體系建設(shè)中具有里程碑式的重要意義。習(xí)近平總書記指出：“實(shí)現(xiàn)派駐全覆蓋，就是要使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒(méi)有空白。”[15]加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋，進(jìn)一步明確派駐機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，以及責(zé)任權(quán)限，真正實(shí)現(xiàn)“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)。紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)定期約談被監(jiān)督單位黨組織主要負(fù)責(zé)人，定期召開黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作專題會(huì)，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，既抓好主體責(zé)任的監(jiān)督落實(shí)，防止主體責(zé)任虛化空轉(zhuǎn)，也要抓好日常監(jiān)督，著眼于預(yù)防，化解風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深精準(zhǔn)推進(jìn)。

（四）信訪制度是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的重要方式

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“黨的根基在人民、黨的力量在人民”，如果管黨治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問(wèn)題得不到解決，將嚴(yán)重影響黨的執(zhí)政根基。信訪制度一頭連著黨，一頭連著群眾，是黨密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，也是黨暢通群眾監(jiān)督、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的重要制度。完善信訪制度，規(guī)范和高效地處理信訪問(wèn)題線索，做到早發(fā)現(xiàn)早報(bào)告，定期分析研判信訪情況，對(duì)群眾反映突出和強(qiáng)烈的問(wèn)題及時(shí)回應(yīng)，對(duì)信訪舉報(bào)集中的地方進(jìn)行原因查找和整改，是維持群眾監(jiān)督熱情，增強(qiáng)政黨信任，夯實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政根基的重要舉措。黨的十八大以來(lái)，“陽(yáng)光、責(zé)任、法治”已成為信訪工作制度的名片，有效解決和化解一大批關(guān)切群眾利益的信訪問(wèn)題，形成有效的監(jiān)督網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

五、以領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，抓住黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵少數(shù)

管黨治黨首先要管好干部，從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏[16]。黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，核心是監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，是由其身處的崗位、掌握的權(quán)力、發(fā)揮的作用、承擔(dān)的責(zé)任決定的。深入推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須不斷扎牢權(quán)力的籠子，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，破解黨內(nèi)監(jiān)督的難題。

（一）加強(qiáng)自我約束，做到率先垂范

習(xí)近平總書記指出“黨的干部是黨和國(guó)家事業(yè)的中堅(jiān)力量，要堅(jiān)持黨管干部的原則，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先”，“各?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則、率先垂范”[17]，黨中央通過(guò)開展一系列實(shí)踐活動(dòng)來(lái)督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)改進(jìn)工作作風(fēng)，主動(dòng)學(xué)習(xí)理論知識(shí)，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律等，增強(qiáng)黨性修養(yǎng)，提高理論水平，保持政治定力，做到廉潔奉公，堅(jiān)持以身作則、以上率下。全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，黨內(nèi)教育從群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，到“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，再到“兩學(xué)一做”教育的常態(tài)化、制度化，以及中央八項(xiàng)規(guī)定的貫徹執(zhí)行，使得黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)得到錘煉，宗旨意識(shí)得到提升，率先垂范作用得到彰顯。

（二）堅(jiān)持述責(zé)述廉制度，完善監(jiān)督自律機(jī)制

黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。黨內(nèi)監(jiān)督的責(zé)任主體是各級(jí)黨委、黨組，抓黨內(nèi)監(jiān)督的責(zé)任落實(shí)，必須牢牢抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，形成壓力層層傳導(dǎo)的常態(tài)化機(jī)制，增強(qiáng)“四種意識(shí)”，努力做到敢于擔(dān)當(dāng)、善于擔(dān)當(dāng)。常態(tài)化的述責(zé)述廉制度要求重點(diǎn)圍繞履行管黨治黨、遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作以及執(zhí)行廉潔紀(jì)律情況，接受監(jiān)督和評(píng)議。堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部述責(zé)述廉不僅是進(jìn)行事后監(jiān)督，更是進(jìn)行事中監(jiān)督的重要體現(xiàn)，有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗的功能。述責(zé)述廉是領(lǐng)導(dǎo)干部的自我監(jiān)督、自我教育，通過(guò)深刻檢查、分析和總結(jié)，培育敢于擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)，養(yǎng)成自我追責(zé)的勇氣，觸發(fā)對(duì)黨的忠誠(chéng)與信仰，形成廉政勤政的內(nèi)生動(dòng)力，這一過(guò)程是現(xiàn)實(shí)而生動(dòng)的廉政教育過(guò)程，能夠使領(lǐng)導(dǎo)干部從內(nèi)心深處受到教育和啟迪。

（三）堅(jiān)持個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，使黨內(nèi)監(jiān)督更加公開化、透明化

領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著重要權(quán)力，堅(jiān)持個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，其實(shí)質(zhì)是增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)對(duì)其掌握權(quán)力的監(jiān)督。完備的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，有利于相關(guān)部門強(qiáng)化抽查核實(shí)，有利于干部選拔任用的有效監(jiān)督，有利于促進(jìn)干部廉潔自律的養(yǎng)成。掌握故意虛報(bào)瞞報(bào)個(gè)人重大事項(xiàng)、篡改偽造個(gè)人檔案資料等信息，既能有效發(fā)現(xiàn)腐敗線索，形成強(qiáng)烈威懾，也有利于防患于未然，預(yù)防腐敗滋生。黨的十八大以來(lái)，堅(jiān)持履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任已成為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，真管嚴(yán)管、長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)已成為工作常態(tài)，因此，抓好干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，自覺(jué)接受組織監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)報(bào)告制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，是深入推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要舉措。

黨內(nèi)監(jiān)督是保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的根本，是形成良好政治生態(tài)的重要舉措。黨內(nèi)監(jiān)督的缺失必然導(dǎo)致監(jiān)督的失效，也必然影響政權(quán)的穩(wěn)定，影響國(guó)家的長(zhǎng)治久安。黨的十八大以來(lái)以全面從嚴(yán)治黨為遵循，黨內(nèi)監(jiān)督取得了創(chuàng)新成效，為中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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On the Practical Path of Creating a New Situation of Inner-Party Supervision in the New Era

Xie Jun? Xu Yan

（School of Marxism，Chongqing University of Posts and Telecommunications，Chongqing， 400065）

Abstract： In the great project of ensuring full and strict governance over the Party， The Party Central Committee with Comrade Xi Jinping as the core attaches great importance to inner-party supervision. On the basis of summing up the practical experience of strictly administering the party， the theoretical innovation and practical exploration of inner-party supervision have achieved a series of results. To create a new situation of inner-party supervision in new era， must Strengthen the purpose and task of inner-party supervision， observe the goal of the legalization of inner-party supervision， achieve the goal of the scientization of inner-party supervision， and grasp the key of inner-party supervision by taking political construction as a guide， taking discipline construction as the core， taking system construction as a guarantee and focusing on the supervision of the leaders.

Key Words： New era; inner-party supervision; new situation; exercise paths.