論城市湖泊水質(zhì)提升的法制路徑

李雨虹　夏淑琪

摘 要：《民法總則》中綠色原則的提出使湖泊法律保障成為現(xiàn)今關(guān)注的焦點。南太子湖水質(zhì)的水資源法律保障已基本完善，但其水質(zhì)仍較差，且多年來難以得到提升。導致該問題的原因主要有環(huán)保法制宣傳不到位、生態(tài)補償機制不靈活、管理與工程不配套、專門保護執(zhí)法人員不足、信息公開不足。針對以上原因建議加強水污染防治宣傳、環(huán)境稅的使用，靈活生態(tài)補償機制、健全綜合管理制度、提升水質(zhì)監(jiān)測頻率且及時公開信息供公眾監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：南太子湖;水質(zhì);法律保障;環(huán)境稅;湖長制

南太子湖是長江干流水系的一淡水湖，位于湖北省武漢市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，面積2.41平方公里①，水質(zhì)為劣V，具有防洪排澇、水產(chǎn)養(yǎng)殖、景觀娛樂等綜合利用功能。近年來，在政府的“大湖+”戰(zhàn)略下，南太子湖附近新建了多項工程，匯聚了優(yōu)質(zhì)城市資源?！按蠛?”戰(zhàn)略對南太子湖的定位是現(xiàn)代水上游樂區(qū)，規(guī)劃了創(chuàng)新公園、水上運動公園、企業(yè)會所、高爾夫、游艇俱樂部、水上嘉年華等。可見南太子湖正處于經(jīng)濟開發(fā)熱，適合作為城市湖泊的典例進行研究。

一、南太子湖水質(zhì)難以提升的表現(xiàn)

南太子湖水質(zhì)情況不容樂觀，多年來一直徘徊在V和劣V之間。2017年水質(zhì)為劣V且嚴重富營養(yǎng)化，而2017年湖北省水質(zhì)為劣V的湖泊僅占比33.4%，換言之，湖北省66.6%的湖泊水質(zhì)優(yōu)于南太子湖②。在2000—2010這十年間，它的面積萎縮率超過30%。南太子湖有10種外來物種、1種栽培種、5種水生植物、30種濕生生物，綜合上述指標，南太子湖湖泊濕地退化較為輕微，水質(zhì)富營養(yǎng)化現(xiàn)狀嚴重，水環(huán)境質(zhì)量長期難以得到提升。

二、為提升南太子湖水質(zhì)的法律保障

法律保障是指，在國家強制力的支持下，對公民合法權(quán)益的絕對保護，包括禁止行為規(guī)范和義務(wù)行為規(guī)范兩方面，具體表現(xiàn)為法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、單行條例和自治條例。本文從以下三方面展開對南太子湖水質(zhì)提升法律保障的論述：

（一）我國湖泊保護的法律保障

法具有國家強制力作為后盾，是保護湖泊的銳利武器之一，故而，從立法層面加強對湖泊的保護是很有必要的。我國水資源法律保障可分為全國和地方兩個層面。

目前，我國尚無全國性的專門的湖泊保護法，關(guān)于湖泊保護條款散見于其他保護水資源的法律法規(guī)中。由全國人大及其常委會制定的有關(guān)水資源保護的法律主要有《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》等;行政法規(guī)包括《征收排污費暫行辦法》《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》《取水許可制度實施辦法》等。這些法律法規(guī)各自從不同的角度規(guī)定水資源保護，內(nèi)容充實，極具針對性，且覆蓋了水資源保護的多個方面。

為進一步加大湖泊保護力度，各省市也出臺了諸多地方性法規(guī)，如國內(nèi)首部為湖泊而制定的省級地方性法規(guī)——《湖北省湖泊保護條例》。還有《云南省星云湖保護條例》《南昌市城市湖泊保護條例》《武漢市湖泊保護條例》等。這些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)一道組成了我國水資源法律保障體系。

（二）為提升南太子湖水質(zhì)的主要工程政策

1. 三線一路工程與南太子湖

2015年，武漢市通過了《武漢市第三批湖泊“三線一路”保護規(guī)劃》，劃定全市共166個湖泊的保護范圍?！叭€一路”分別指藍線（水域線）、綠線（綠化用地線）、灰線（外圍控制范圍線）和環(huán)湖道路。根據(jù)保護規(guī)劃的規(guī)定，只有綠線和灰線內(nèi)地帶可適當開發(fā)，且其設(shè)施建設(shè)要與環(huán)水域環(huán)境相協(xié)調(diào)，以確保湖泊資源的共享性。

2014年起，為確?！昂匆粋€不少，水面一寸不減”，武漢市對各區(qū)的考核實行“違法填湖一篇否決制”，“三線一路”就是該制度的評判準繩。根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)，武漢湖泊水域面積為867平方公里，比2005年水資源普查確定的779平方公里增加了88平方公里，相當于多出約3個東湖的水域面積。該工程最早啟動于2012年，2015年正式完成，分三批囊括了武漢全市的166個湖泊，對武漢湖泊的保護起到了積極作用。南太子湖沉湖綠道便是該工程的成果之一，是實現(xiàn)南太子湖“一湖一景”的基礎(chǔ)。

2. 漢陽六湖連通工程與南太子湖

武漢市首次嘗試江湖相濟的湖泊治理始于2003年，當時，作為國家科技部的“武漢水專項”研究課題下的工程，漢陽六湖聯(lián)通旨在讓龍陽湖、三角湖、南太子湖、北太子湖和后官湖與長江、漢江相通，通過合理調(diào)度多種水利工程設(shè)施，使湖網(wǎng)內(nèi)原先停滯的水體流動，增大湖泊水體更新速度，進而改善湖泊水質(zhì)。

六湖連通工程中三角湖和南太子由新民河相連。新民河是上世紀九十年代東風閘興建時人工開挖的一條新河，它位于沌口新民村，橫穿318國道，全長3.8公里，是導流蔡甸境內(nèi)東湖水系的高湖、南湖、天鵝湖、三角湖及什湖漬水，經(jīng)太子湖至東湖泵站入長江的必經(jīng)通道。新民河作為六湖連通的主要渠道之一，對實現(xiàn)六湖之間水體流通起著重要的作用。然而，新民河上的新河閘自2012年后再也沒有開過。

（三）為提升南太子湖水質(zhì)的主要制度措施

1. 河湖長制工作聯(lián)席會議制度

2012年實施的《湖北省湖泊保護條例》規(guī)定了湖泊保護聯(lián)席會議制度。其中，政府負責人主持聯(lián)席會議，水務(wù)局負責日常工作。2017年3月，湖北省政府出臺的《湖北省推進河湖長制工作聯(lián)席會議制度》詳細規(guī)定了該制度的主要職責、成員單位、工作規(guī)則和工作要求。2017年11月，按照中央環(huán)保督查整改工作要求，荊門市、天門市、孝感市、武漢市政府共同簽訂了漢北河水資源保護跨區(qū)聯(lián)動工作協(xié)議，建立了跨行政區(qū)、跨政府部門的水資源保護協(xié)作機制③。

2. 湖長制

2012年，湖北省頒布了我國第一部地方性湖泊環(huán)境保護法規(guī)，設(shè)立“湖長制”;2017年第九屆中央全面深化改革領(lǐng)導小組第一次會議審核通過的《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》明確規(guī)定要建立健全湖長體系;2017年修改的《水污染防治法》也要求各級建立河長制，分級分段進行江河、湖泊水資源保護等工作;2018年1月，中國共產(chǎn)黨中央委員會辦公廳、中華人民共和國國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》，指導督促各地在18年年底前全面建成湖長制，對于損害湖泊生態(tài)環(huán)境的行為人實行終身追責制度。

“湖長制”有助于理順管理關(guān)系，是“河長制”的必要補充和延續(xù)。每個湖泊都配置一個第一責任人，即湖長。湖長分兩類，一類是官方湖長，一類是民間湖長。官方湖長由政府授予，多為政府官員，受政府監(jiān)察相關(guān)部門相關(guān)制度管轄，常常一人擔任多個湖長。民間湖長分為自然人和法人兩大類，由“愛我百湖”公益組織管轄，絕大多數(shù)湖泊的湖長由一人擔任。武漢市“愛我百湖”民間公益組織于2016年通過征集、篩選、走訪的方式擬定了武漢市第一批56個湖泊的民間湖長④。目前，南太子湖的官方湖長是李應(yīng)才，民間湖長是艾小輝。據(jù)調(diào)查，李應(yīng)才是沌口街道辦事處主任，同時擔任南太子湖、萬家湖、西北湖的官方湖長。

三、南太子湖水質(zhì)提升法律保障所面臨的挑戰(zhàn)及其分析

盡管上述部門法、工程與制度在一定程度上保護了南太子湖，但南太子湖水質(zhì)多年來難以提升，主要是因為南太子湖水質(zhì)提升法律保障面臨以下五大挑戰(zhàn)：

（一）環(huán)保法制宣傳不到位，對排污現(xiàn)象視而不見

《武漢湖泊保護條例實施細則》第十九條要求水行政主管部門應(yīng)當在市人民政府規(guī)定期限內(nèi)采取措施，逐步關(guān)閉湖泊周邊現(xiàn)有的排污口;對在污水處理廠服務(wù)范圍內(nèi)的排污口排放的污水，應(yīng)交給污水處理廠處理;不在污水處理廠服務(wù)范圍內(nèi)的排污口，排放污水的單位應(yīng)當將其排放的污水進行處理，經(jīng)檢驗達標后方可排放。盡管有規(guī)定在前，但排污現(xiàn)象依然屢禁不止。2014年，市治庸辦暗訪組發(fā)現(xiàn)一處未經(jīng)處理的生活污水排放口，直達南太子湖⑤;2015年有記者報道，南太子湖有15萬斤死魚，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)與南太子湖污水處理廠溢流的污水有關(guān)⑥;2018年前仍發(fā)現(xiàn)有排污口未經(jīng)處理排放污水到南太子湖……

環(huán)保知識宣傳不到位是南太子湖排污現(xiàn)象仍存在的原因之一，以至當?shù)鼐用駥ε盼郜F(xiàn)象視而不見?！董h(huán)境保護法》規(guī)定政府應(yīng)加強綠色觀念的宣傳力度，提升環(huán)保法制的普及程度，營造保護環(huán)境的良好風氣。但收效甚微：附近居民看到死魚，竟認為是釣魚的人太多致使魚被摔在岸邊所致;多數(shù)居民難以辨別隱藏排污口且缺乏湖泊保護的基本知識。此外，與西方國家對比，我國居民很少有將環(huán)境保護作為自己的一項權(quán)利（環(huán)境權(quán)）的法律意識，認為事不關(guān)己，更多的將此當做政府的義務(wù)，這從另一方面說明我國環(huán)保法制宣傳仍不到位。

（二）現(xiàn)存法律重罰款輕環(huán)境稅，填湖現(xiàn)象屢禁不絕

近幾年來，南太子湖的填湖現(xiàn)象較為嚴重，其面積萎縮的最主要原因就是建筑、道路和灘地侵占。中央督察小組指出：武漢市水務(wù)部門對填湖占湖監(jiān)管不力，甚至將應(yīng)保護的湖泊水域調(diào)整出保護范圍，以保護之名行開發(fā)之實。連接南太子湖和三角湖的新民河畔的小公園、經(jīng)開萬達和附近數(shù)個小區(qū)均建設(shè)于填湖而來的土地。城市湖泊演變最突出的表現(xiàn)在于為城市建設(shè)發(fā)展用地需求而填占水體。近十年來，由于武漢市濱湖地區(qū)是房地產(chǎn)開發(fā)熱區(qū)，加上市政府推進的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，湖泊被大面積填占。南太子湖湖面轉(zhuǎn)化為灘地是“填湖熱”的直接后果之一，可見經(jīng)濟開發(fā)對湖泊產(chǎn)生的惡劣影響。

解鈴還須系鈴人，經(jīng)濟開發(fā)帶來的問題應(yīng)用經(jīng)濟手段解決?！董h(huán)境保護法》要求強化生態(tài)補償機制，增加對生態(tài)保護區(qū)的財政支持，受益地區(qū)和生態(tài)保護區(qū)人民政府按照市場規(guī)則或以協(xié)商方式進行生態(tài)保護補償。即：“受益者付費，破壞者付費”。在付費的方式上，我國以罰款為主?！端ā分谐霈F(xiàn)11處“罰款”、0處“環(huán)境稅”;《環(huán)境保護法》中出現(xiàn)4處“罰款”，1處“環(huán)境稅”;《水污染防治法》中出現(xiàn)26處“罰款”，0處“環(huán)境稅”;《水土保持法》中出現(xiàn)11處“罰款”、0處“環(huán)境稅”，由此可見其補償之嚴厲。但補償方式過于單一，難以適應(yīng)經(jīng)濟市場變化，且易使開發(fā)公司產(chǎn)生將該項罰款作為經(jīng)營成本的心理。為了處罰而處罰的補償方式造成了違法成本低，守法成本高之怪現(xiàn)象，致使填湖現(xiàn)象仍屢禁不絕。故本文認為當下以罰款為主導的生態(tài)補償制度難以得到持久發(fā)展。

（三）政府規(guī)章忽視綜合管理效用，管理與工程不配套

南太子湖重大生態(tài)修復工程難以實施的主要原因是管理與工程不配套。工程到位了，管理卻不到位。六湖連通工程自2012年通水后再也沒有使用過，其中大部分原因是渠道之間出現(xiàn)了附近漁民害怕自家養(yǎng)殖的水產(chǎn)隨著渠道的打通游走造成經(jīng)濟損失而自行修建的土堤壩，正是這些土堤壩阻斷了本可聯(lián)通的六水。六湖水系動態(tài)水網(wǎng)的通道是西接后官湖東接三角湖的打鼓渡河。汛期，打鼓渡河可排水防澇。但因年久失修，河岸塌陷，渠內(nèi)淤塞，渠道變窄，以至于汛期常常內(nèi)澇。2017年底，武漢碧水公司啟動了修復打鼓渡河西項目。遲延多年的六湖連通工程盡管逾期完成，但并不影響六水相通，問題恰恰出在管理上。如今仍在進行的修復工程解決不了管理層面的問題，故修復后也難以順利通水。

政府規(guī)章忽視綜合管理效用正是管理層面最大的問題，有綜合管理作用的組織有湖長、湖泊保護聯(lián)席、水利局等?，F(xiàn)存法律體系明確了各部門的職責，并將執(zhí)法權(quán)和解釋權(quán)交給相應(yīng)部門，但忽視了綜合管理的效力。目前，武漢有效現(xiàn)行環(huán)境類規(guī)章有34件，其中1件由市園林局主管，1件由市、區(qū)民政局主管，1件由市、區(qū)發(fā)改委主管，3件由市、區(qū)衛(wèi)生局主管，3件由市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會主管，7件由市水務(wù)局主管，6件由區(qū)管委會主管，4件由市、區(qū)城管局主管，3件由市國土資源和規(guī)劃局主管，余下8件涉及氣象、地震由相應(yīng)的管理機構(gòu)主管。明晰各部門職責有利于劃定執(zhí)法范圍，但各個湖泊具體情況各異，不利于對單個湖泊修復工程的實施。缺乏實際有效的協(xié)調(diào)機制使得行政實施程序過于繁瑣且效率不盡人意。綜合管理效用性不強是南太子湖六湖連通項目在竣工后仍很少通水的重要原因。

（四）湖長制度針對性不足，官方湖長難以履職

當前規(guī)定湖長制的僅有《指導意見》和《水污染防治法》，均從全國宏觀角度著手，對各地方不同情況針對性較弱。這樣的指導制度讓湖長制實施過程中缺乏因地制宜的理念，湖北省湖泊保護執(zhí)法一般是在相關(guān)部門（如環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等）的原工作職能上增加湖泊保護職能。執(zhí)法力弱化是缺乏專門的湖泊保護執(zhí)法人員的后果之一。當前武漢市保護湖泊法律、政策中規(guī)定的職責多為兼職，湖長制也不例外。

身兼數(shù)個湖長，意味著成為數(shù)個湖泊的第一責任人，由于精力有限，官方湖長能做到不讓湖泊出現(xiàn)大問題就實屬不易，遑論徹底治理好湖泊。官方湖長難以迅速有效地督查每個湖泊，更傾向于在政策實施以及事后清查中發(fā)揮作用，這其中有較大的可操作空間。據(jù)2017年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》可知，湖長制的義務(wù)多于權(quán)利，官方湖長的壓力之大和解決湖泊問題的難度之大是其直接結(jié)果，所以，一個湖長為多個湖泊負最高責任的現(xiàn)象并不合理。當前規(guī)定湖長制的僅有《指導意見》和《水污染防治法》，均著眼于全國宏觀角度，對各地方針對性較弱，

（五）水質(zhì)信息公開不足，公開義務(wù)難以落實

水質(zhì)信息公開不足?！端廴痉乐畏ā分幸?guī)定：政府每年在向本級人大或其常委會報告環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境保護目標達成情況時，應(yīng)公開水質(zhì)量規(guī)劃達標執(zhí)行情況。但數(shù)個數(shù)據(jù)庫、政府官方網(wǎng)站中關(guān)于南太子湖水質(zhì)的數(shù)據(jù)寥寥無幾，難以找到連續(xù)年份的水質(zhì)信息。此外，除水環(huán)境質(zhì)量外的信息公開也不夠充分，2013年和2014年湖北省人民政府頒布的《湖北省湖泊保護與管理白皮書》對《湖泊保護條例》的落實情況進行了全面通報，但對日常涉湖的規(guī)劃建設(shè)開發(fā)建設(shè)信息的公開仍有不足。

四、加強南太子湖水質(zhì)提升法律保障的主要建議

根據(jù)南太子湖水質(zhì)提升法律保障所面臨的五大問題：環(huán)保法制宣傳不到位、填湖問題嚴重、管理與工程不配套、官方湖長難以履職、信息公開不足，提出以下五點建議：

（一）加強南太子湖水污染防治宣傳，推廣普及愛湖護湖知識

市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)政府應(yīng)加大宣傳力度，讓南太子湖不僅是一張經(jīng)濟建設(shè)的名片，更是一份城市內(nèi)湖保護的佳例，切實做到可持續(xù)發(fā)展。居民在具備基本愛湖護湖知識的基礎(chǔ)上，才能辨別違法違章現(xiàn)象并及時反饋給有關(guān)機構(gòu)?？赏ㄟ^定期在南太子湖附近開辦普法講座、制作并上傳湖泊環(huán)保小知識視頻、立環(huán)保廣告牌等方式讓公民意識到隱藏排污口、自制土堤壩等其他違法現(xiàn)象的嚴重危害，明確正當監(jiān)督舉報流程。同時還要培養(yǎng)公民將環(huán)境保護視為自身權(quán)利的意識，從消極環(huán)保過渡為積極環(huán)保。

（二）加強環(huán)境稅使用，使生態(tài)補償機制靈活化

“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”。對于南太子湖的開發(fā)熱，政府應(yīng)利用市場經(jīng)濟，完善南太子湖生態(tài)補償制度，轉(zhuǎn)變以罰款為主的模式，新增其他補償方式，以增強現(xiàn)生態(tài)補償機制的靈活性，用最小的成本收獲最好的環(huán)保成果。在各種補償方式中，環(huán)境稅最有潛力，2018年1月1日實施的《環(huán)境保護稅法》中，排污收費制度終于在存續(xù)四十余年后謝幕。環(huán)境稅由原來的排污費演變而來，是費稅改革的重要成果，其優(yōu)勢在于轉(zhuǎn)變懲罰觀念，使保護南太子湖由被動轉(zhuǎn)為主動，有利于對湖泊進一步保護。在南太子湖的保護立場上，應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟市場基本原則，讓受益的開發(fā)商為生態(tài)補償買單，平衡開發(fā)與環(huán)保，平等分配權(quán)責。

同時也可借鑒美國法學家波斯納針對于二氧化硫污染現(xiàn)象提出的“排污權(quán)交易”戰(zhàn)略，這種模式允許市場自由交易排污配額，使低成本就能減排的企業(yè)因可出售排污額而加大減排力度，排污成本大大降低，巧妙利用了市場增強生態(tài)補償機制的靈活性。不過波斯納提出的“排污權(quán)交易”是基于環(huán)境稅的概念之上，因此在完善補償機制初期，建議重視環(huán)境稅的效用。

（三）明確政府規(guī)章中協(xié)調(diào)內(nèi)容及方式，確保工程發(fā)揮實效

建議要么在現(xiàn)有協(xié)調(diào)職能的管理者（如湖長）基礎(chǔ)上新增政府規(guī)章，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容及方式;要么各個相關(guān)部門派出負責人組成湖泊保護小組，專門負責某個湖泊的管理與保護，其中各個負責人主要負責原屬部門管轄的范圍，且各部門負責人可形成一個以保護某湖泊為原則的組織。依此原則，該組織可在例會中調(diào)整部門間矛盾沖突。避免各部門推諉責任，以致工程竣工后無法發(fā)揮實效的情況。

（四）完善官方湖長制度，一個官方湖長管理一個湖泊

可借鑒民間湖長模式，堅持“一人一湖一責”，一個官方湖長管理一個湖泊，以分散現(xiàn)湖長制中各官方湖長的責任負擔。同時，將對湖長的懲罰與獎勵并重，激發(fā)湖長改善湖泊現(xiàn)狀的積極性。讓湖長制不再是一種負擔，更是一種保衛(wèi)青山綠水的使命。維持現(xiàn)狀遠遠不夠，要改變“將解決不了的問題留給下一代”的消極觀念，讓每一個湖長主動把“臭水臟湖”變成下一代的“清水綠湖”。

（五）增加南太子湖水質(zhì)監(jiān)測頻率，及時公開水質(zhì)信息

任何改進都要以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，若對湖泊水質(zhì)的監(jiān)測頻率過低，就難以及時了解湖泊基本現(xiàn)狀。斷斷續(xù)續(xù)的數(shù)據(jù)顯示，南太子湖近年來水質(zhì)處于V和劣V之間，水質(zhì)狀況堪憂。由于南太子湖的水質(zhì)監(jiān)測頻率過低，政府利用科學技術(shù)監(jiān)測水質(zhì)現(xiàn)狀的意識不夠強，外界難以全面了解水質(zhì)近年具體變化情況。建議政府能完善數(shù)據(jù)庫，利用科學技術(shù)監(jiān)測、收集南太子湖數(shù)據(jù)，并及時公開，以便學者分析環(huán)境問題成因，尋找合理改善之道。

注 釋：

① 數(shù)據(jù)來源：全國湖泊流域基本數(shù)據(jù)庫。

② 數(shù)據(jù)來源：《湖北湖泊保護與管理白皮書（2017）》。

③ 報道來源：湖北水政監(jiān)察網(wǎng)。

④ 數(shù)據(jù)來源：《關(guān)于民間湖長征集情況的報告》。

⑤ 報道來源：武漢市政府官網(wǎng)。

⑥ 報道來源：湖北省環(huán)保廳官網(wǎng)。

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