城市失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)困境與對(duì)策研究

摘要：失獨(dú)家庭養(yǎng)老問題的合理解決具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)調(diào)研結(jié)果分析，失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)面臨著法律法規(guī)不健全，經(jīng)濟(jì)幫扶成效不明顯，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能有待優(yōu)化及養(yǎng)老服務(wù)合力尚待加強(qiáng)等困境。對(duì)此，進(jìn)一步完善失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)，優(yōu)化財(cái)政扶助政策，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，加快建設(shè)多元合作的養(yǎng)老服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)失獨(dú)老人“老有所養(yǎng)，老有所依”。

關(guān)鍵詞：城市失獨(dú)家庭;養(yǎng)老服務(wù);對(duì)策思考

一、調(diào)查樣本及相關(guān)情況

“失獨(dú)家庭”是指獨(dú)生子女死亡，其父母不再生育、不能生育和沒有收養(yǎng)子女的家庭。據(jù)衛(wèi)生部發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國每年新增“失獨(dú)家庭”7.6萬個(gè)，已累計(jì)超過100萬個(gè)。這些家庭既要承受老年喪子的精神創(chuàng)痛和孤獨(dú)空虛，還要獨(dú)自承擔(dān)養(yǎng)老的壓力?！笆И?dú)家庭”的問題不僅是政策問題，更是個(gè)社會(huì)問題。切實(shí)保障這類計(jì)劃生育特殊困難家庭的合理訴求，解決好他們的養(yǎng)老問題，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依”，對(duì)于建設(shè)和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

杭州市X區(qū)地處杭州市北部，杭嘉湖平原和京杭大運(yùn)河的南端，是長江三角洲的圓心地。該區(qū)的轄區(qū)面積有1228.23平方公里，轄14個(gè)街道，6個(gè)鎮(zhèn)。全區(qū)戶籍人口104.05萬人，全區(qū)城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入分別為57738元、34358元，增長8.5%、8.7%。2017年預(yù)算內(nèi)用于民生支出198.95億元，占全區(qū)財(cái)政預(yù)算支出的73.6%，增長20.6%。其中，醫(yī)療衛(wèi)生、保障就業(yè)支出分別同比增長52.1%、20.3%。全區(qū)擁有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu) 18 個(gè)，床位 8349 張。全區(qū)共有各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)554家，其中區(qū)屬醫(yī)院7家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心20家。全區(qū)各醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)際開放床位5458張，其中區(qū)屬醫(yī)院3145張。醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心共有衛(wèi)生技術(shù)人員7100人，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師2685人，注冊(cè)護(hù)士2750人。

本文主要對(duì)杭州市X區(qū)失獨(dú)家庭中60歲及以上老人的生活現(xiàn)狀及養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)研分析。主要調(diào)研方式由兩種，一是通過入戶調(diào)研或電話訪問的方式對(duì)失獨(dú)老人進(jìn)行問卷調(diào)查;而是通過訪談法分別對(duì)失獨(dú)老人和轄區(qū)街道計(jì)生辦、社區(qū)工作人員及個(gè)別社工機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行個(gè)別訪談，深入了解和分析該區(qū)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀，進(jìn)一步探討該區(qū)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的困境及相應(yīng)對(duì)策。通過對(duì)《杭州X區(qū)2017年特別扶助對(duì)象花名冊(cè)》相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，本次調(diào)研總樣本共有212位，分布在11個(gè)街道和3個(gè)鎮(zhèn)，共涉及71個(gè)社區(qū)。

二、杭州市X區(qū)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境

通過問卷調(diào)查和深入訪談，我們對(duì)杭州市X區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行了深入調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)造成X區(qū)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)困境的根本原因是現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制及政策與養(yǎng)老服務(wù)需求之間協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致養(yǎng)老需求與供給之間不平衡。X區(qū)目前失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)除政府予以一定的幫扶外，主要依靠社區(qū)及社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)供給不能很好地滿足失獨(dú)老人的養(yǎng)老需求。具體地說，當(dāng)前杭州市X區(qū)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)面臨的主要困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全，政府經(jīng)濟(jì)扶助效果不明顯

2013年國家衛(wèi)生計(jì)生委出臺(tái)了做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的相關(guān)政策，2014年浙江省衛(wèi)生計(jì)生委也出臺(tái)了扶助工作相關(guān)意見。通過對(duì)浙江省、杭州市以及我國部分地區(qū)對(duì)失獨(dú)家庭幫扶政策及措施的整理發(fā)現(xiàn)，中央及地方政府主要通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的形式對(duì)城市失獨(dú)家庭提供幫助，但經(jīng)濟(jì)幫扶力度不大，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)我國部分地區(qū)對(duì)失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助幅度介于200元至1000元之間，其中以500元至800元居多。杭州市X區(qū)規(guī)定失獨(dú)家庭女方年滿49周歲且未滿60周歲的失獨(dú)家庭每人每月給予特殊困難補(bǔ)助500元，年滿60周歲且未納入政府養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼范圍的，特扶金標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月700元。雖然補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有所提高，面對(duì)不斷上漲的物價(jià)水平及失獨(dú)老人特殊的養(yǎng)老需求，這樣的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只能是杯水車薪。對(duì)于失獨(dú)家庭來說，這樣的經(jīng)濟(jì)扶助是難以應(yīng)對(duì)實(shí)際的養(yǎng)老需求的。而這個(gè)問題的出現(xiàn)，又是與失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的法律法規(guī)不夠健全相關(guān)聯(lián)的，雖然失獨(dú)家庭問題自實(shí)施計(jì)劃生育政策以來逐漸暴露出來的一個(gè)問題，但到目前為止并沒有一個(gè)詳細(xì)的、完善的、全國范圍具有指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性的法律。

（二）社會(huì)關(guān)懷服務(wù)初顯成效，服務(wù)供給尚須細(xì)化

2016年，國家再次明確要積極配備和使用社會(huì)工作者，對(duì)計(jì)劃生育特殊困難家庭提供心理輔導(dǎo)、情緒疏解、悲傷撫慰、家庭關(guān)系調(diào)適等心理健康服務(wù)。2015年，浙江省出臺(tái)相關(guān)文件，要求通過政府購買服務(wù)、志愿服務(wù)相結(jié)合等方式，充分發(fā)揮各類群團(tuán)組織、社會(huì)組織、群眾自治組織的作用，根據(jù)計(jì)劃生育特殊家庭需求，為他們提供生活照料、生產(chǎn)幫扶、精神慰藉和心理援助等社會(huì)關(guān)懷服務(wù)。同時(shí)還提出建立聯(lián)系人制度、實(shí)行收養(yǎng)優(yōu)先制度、建立殯葬補(bǔ)貼制度等。杭州市X區(qū)也在積極探索“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)管理機(jī)制，即社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才三方聯(lián)動(dòng)做好社區(qū)管理工作。在失獨(dú)家庭養(yǎng)老方面，X區(qū)出臺(tái)文件強(qiáng)化計(jì)劃生育特殊家庭養(yǎng)老政策，將年滿60歲的失獨(dú)老人納入該區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭實(shí)施醫(yī)療救助，喪葬救助、住房援助和愛心關(guān)懷等，建立計(jì)劃生育特殊家庭心理幫扶機(jī)制和聯(lián)系人制度等。這一系列救助政策對(duì)于失獨(dú)家庭解決養(yǎng)老困難來說是起到了積極作用的，但現(xiàn)有救濟(jì)方式過于倚重經(jīng)濟(jì)扶持，對(duì)于失獨(dú)老人精神情感方面的關(guān)懷還不夠，而且專業(yè)的社會(huì)工作人員和科學(xué)的精神心理疏導(dǎo)機(jī)制方面亟需加強(qiáng)。因此，失獨(dú)家庭養(yǎng)老困境的解決需要個(gè)人、家庭、社區(qū)以及社會(huì)等多方面的力量融合，才能從根本上解決問題。

（三）失獨(dú)家庭社會(huì)支持不足，救助合力尚未形成

根據(jù)問卷調(diào)查和訪談結(jié)果顯示，相當(dāng)一部分受訪者表示很難走出失去子女的傷痛，經(jīng)常感到精神壓抑、焦慮、孤獨(dú)，對(duì)自己今后養(yǎng)老問題充滿憂慮。同時(shí)很多受訪者出于一種逃避心理，比較排斥與親朋好友的互動(dòng)，對(duì)社區(qū)工作人員的心理疏導(dǎo)也不積極。研究表明，家庭層面的情感支持是滿足老年人情感慰藉的最重要來源之一，子女?dāng)?shù)目以及子女是否在身邊等都對(duì)老年人精神贍養(yǎng)的質(zhì)量有相當(dāng)程度的影響。失獨(dú)老人面臨的是個(gè)人、家庭及社會(huì)關(guān)系方面翻天覆地的變化，特別是隨著年齡增長生理功能衰退，失獨(dú)老人們更可能陷入困境，甚至引發(fā)更為嚴(yán)重的精神抑郁問題。調(diào)查結(jié)果表明，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)支持、生活照顧等方面的幫扶，失獨(dú)老人的精神關(guān)懷問題更為迫切。但目前僅僅依靠社區(qū)力量對(duì)失獨(dú)老人進(jìn)行心理疏導(dǎo)、精神關(guān)懷是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且有些社區(qū)工作人員缺乏專業(yè)的心理輔導(dǎo)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致實(shí)際幫扶效果欠佳甚至可能出現(xiàn)對(duì)失獨(dú)老人的二次傷害。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府力量，通過加大政府購買社會(huì)服務(wù)等方式，鼓勵(lì)更多專業(yè)人員組建專職心理輔導(dǎo)隊(duì)伍，幫助老人們走出過去的悲痛，重建對(duì)晚年生活的信心。

三、完善城市失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助體系

近年來，社會(huì)對(duì)失獨(dú)家庭的關(guān)注度不斷提高，國家也出臺(tái)了一些針對(duì)失獨(dú)家庭的幫扶政策，但針對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的完善的、具有全國指導(dǎo)性的綱領(lǐng)性法律仍未建立起來。這導(dǎo)致有些失獨(dú)家庭因缺少政策立法保護(hù)受到不公正的待遇。因此，我們建議盡快制定專門的針對(duì)失獨(dú)家庭的養(yǎng)老保障法，專法專用，明確失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障法適用的范圍、具體執(zhí)行機(jī)關(guān)以及不同的保障內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)政策方面，政府需要進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策，中央和各級(jí)政府根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、人均收入等因素提高扶助金標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。此外，加快建立失獨(dú)家庭專項(xiàng)養(yǎng)老基金，加大對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的購買，確保服務(wù)供給的連續(xù)性。

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，出臺(tái)相關(guān)扶持政策，建立健全失獨(dú)家庭心理救助機(jī)制。鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)組織參與到失獨(dú)家庭精神關(guān)愛和養(yǎng)老護(hù)理機(jī)制中，推動(dòng)精神關(guān)愛服務(wù)的專業(yè)化、社會(huì)化，形成多元參與的關(guān)懷機(jī)制。政府應(yīng)加大相應(yīng)的養(yǎng)老保健護(hù)理人員和專業(yè)心理咨詢?nèi)藛T的教育與培訓(xùn)投入，建立專業(yè)的老年人精神關(guān)愛和護(hù)理團(tuán)隊(duì)，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，確保服務(wù)的持續(xù)性和專業(yè)性。

（二）優(yōu)化社區(qū)服務(wù)功能，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

完善社區(qū)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的聯(lián)系人制度，對(duì)社區(qū)內(nèi)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，為失獨(dú)家庭制定詳細(xì)的有針對(duì)性的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)計(jì)劃，幫助失獨(dú)家庭構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，定期開展幫扶慰問活動(dòng)，給失獨(dú)家庭提供持續(xù)性的專業(yè)的的養(yǎng)老服務(wù)。提升失獨(dú)家庭居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，完善以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、政府購買服務(wù)和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。制定完善城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)，進(jìn)一步明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提升全區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平。此外，探索成立社區(qū)整合型非營利組織，將社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)志愿者等社區(qū)成員與非營利組織進(jìn)行資源整合，讓社區(qū)成員參與到非營利組織的建立、管理和運(yùn)作之中，發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老的作用，充分挖掘社區(qū)內(nèi)外養(yǎng)老資源，為失獨(dú)家庭提供因地制宜的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

推廣“時(shí)間銀行”志愿者管理模式，建立社區(qū)志愿者養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。起源于德國的“時(shí)間銀行”管理模式已經(jīng)在上海、廣州等地進(jìn)行推廣實(shí)踐，逐漸積累了一些志愿者管理經(jīng)驗(yàn)。借鑒“時(shí)間銀行”管理模式，動(dòng)員社區(qū)成員成為志愿者為失獨(dú)家庭提供養(yǎng)老服務(wù)，根據(jù)社區(qū)成員個(gè)人情況提供從日常照料到心理輔導(dǎo)、醫(yī)療協(xié)助等方面的服務(wù)。志愿者可以將累積的服務(wù)時(shí)間為自己將來養(yǎng)老或家庭成員養(yǎng)老換取等量的服務(wù)時(shí)間。

（三）更新養(yǎng)老理念，發(fā)揮多元養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，很多失獨(dú)老人之所以很難走出傷痛，精神壓抑，對(duì)未來老年生活充滿憂慮，有一個(gè)非常重要的原因在于老人傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的思想。在這種思想下，一旦老人失去了唯一的子女無異于將老人推向萬丈深淵。而固守這樣的養(yǎng)老思想，也直接影響了老人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老扶助的接受程度。這需要我們站在失獨(dú)老人的角度深入思考，提升失獨(dú)老人的自我應(yīng)對(duì)能力，包括生理上和心理上的應(yīng)對(duì)能力。一方面政府對(duì)于失獨(dú)老人予以政策傾斜，在經(jīng)濟(jì)上、醫(yī)療服務(wù)上、社會(huì)保障等方面給予扶助，同時(shí)通過加大公共服務(wù)支出提高失獨(dú)老人精神文化生活質(zhì)量。幫助失獨(dú)老人更新養(yǎng)老理念，積極探索失獨(dú)家庭“以房養(yǎng)老”、“田園養(yǎng)老”、“旅游養(yǎng)老”、“寺廟養(yǎng)老”等多元養(yǎng)老模式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)力量，幫助失獨(dú)家庭以更開闊、更積極的心態(tài)面對(duì)晚年生活。

充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化對(duì)失獨(dú)家庭社會(huì)關(guān)懷功能，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的失獨(dú)家庭互助幫扶公共平臺(tái)，搭建政府工作人員、法律咨詢?nèi)藛T、專業(yè)心理咨詢?nèi)藛T及保健護(hù)理人員共同參與的公共平臺(tái)，為失獨(dú)家庭提供更專業(yè)更精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，為失獨(dú)家庭之間搭建交流平臺(tái)，社區(qū)積極幫助搭建失獨(dú)家庭QQ群、微信群或微博平臺(tái)等，增強(qiáng)失獨(dú)家庭間的互幫互助。

綜上所述，失獨(dú)家庭養(yǎng)老困境的形成有著多方面的原因。為此，需要政府和社會(huì)各方面力量共同參與，健全失獨(dú)家庭社會(huì)關(guān)懷體系，為失獨(dú)老人提供更符合他們實(shí)際需求的多元化養(yǎng)老服務(wù)，只有這樣才能形成失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的長效機(jī)制。

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作者簡介：史偉（1982年-），女，河南三門峽人，武漢大學(xué)現(xiàn)當(dāng)代文學(xué)專業(yè)碩士研究生，浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。主要研究方向?yàn)楝F(xiàn)當(dāng)代女性文學(xué)、城市文化。