從消除絕對(duì)貧困到緩解相對(duì)貧困： 中國(guó)減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略

葉興慶　殷浩棟

內(nèi)容提要：改革開放以來(lái)，我國(guó)的減貧以消除絕對(duì)貧困為目標(biāo)，經(jīng)歷了農(nóng)村改革推動(dòng)減貧，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與開發(fā)式扶貧推動(dòng)減貧，補(bǔ)全面建成小康社會(huì)短板推動(dòng)減貧三個(gè)階段。從縱向和橫向比較看，我國(guó)2010年絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足消除絕對(duì)貧困的需要。2020年后，相對(duì)貧困群體將取代絕對(duì)貧困群體成為貧困群體的主體，應(yīng)按中位收入比例法制定相對(duì)貧困線，統(tǒng)一城鄉(xiāng)扶貧目標(biāo)與治理機(jī)制，以包容性增長(zhǎng)和多維度改善促進(jìn)長(zhǎng)期減貧。同時(shí)，需要構(gòu)建緩解相對(duì)貧困的政策體系，包括實(shí)施以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策、發(fā)展型低收入群體救助政策、有利于低收入群體增收的產(chǎn)業(yè)政策，以及推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策。

關(guān)鍵詞：絕對(duì)貧困;相對(duì)貧困;貧困標(biāo)準(zhǔn);減貧政策

中圖分類號(hào)：F323.8 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-7543（2019）12-0005-11

改革開放40多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村絕大部分農(nóng)戶逐步擺脫絕對(duì)貧困。世界銀行認(rèn)為，中國(guó)在推進(jìn)包容、可持續(xù)的發(fā)展中取得重大進(jìn)展，減貧工作取得了史無(wú)前例的成就[1]。我國(guó)即將于2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，歷史性地整體消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象?？陀^看待這一歷史性成就，需要對(duì)我國(guó)減貧歷程進(jìn)行回顧，并對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)所能保障的生活水平有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。消除絕對(duì)貧困是歷史性的成就，但并不意味著減貧工作已完成，我國(guó)的相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在。2020年后的減貧工作，將轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困，為此需要重塑減貧政策體系，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，將針對(duì)絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措逐步調(diào)整為針對(duì)相對(duì)貧困的日常性幫扶措施。

一、改革開放以來(lái)我國(guó)消除絕對(duì)貧困的歷程回顧

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)讓大多數(shù)人受益并擺脫貧困，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略改善了邊遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)，政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃使涓滴效應(yīng)難以惠及、包容性增長(zhǎng)難以覆蓋的人群得到有效幫助。涓滴效應(yīng)、包容性增長(zhǎng)和政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃，各有各的功能，各自發(fā)揮了不可替代的作用，都是我國(guó)有效減貧的重要途徑[2]，但在不同階段，推動(dòng)減貧的力量有較大差異。

（一）農(nóng)村改革推動(dòng)的減貧（1978—1985年）

新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到一定發(fā)展，農(nóng)村面貌也發(fā)生了較大變化，但受僵化的農(nóng)業(yè)體制、城鄉(xiāng)分割的二元制度等因素影響，直至1978年我國(guó)仍面臨著較嚴(yán)重的貧困狀況。隨著農(nóng)村改革揭開序幕，一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，使大量農(nóng)村貧困人口擺脫貧困。如推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度、賦予農(nóng)民土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制、提高農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)家收購(gòu)價(jià)格，調(diào)整放活農(nóng)村工商業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，擴(kuò)寬了農(nóng)民就業(yè)和增收渠道，使1979—1985年全國(guó)糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)3.2%，第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)6.5%，農(nóng)民人均收入年均增長(zhǎng)15.2%[3]。與此同時(shí)，我國(guó)開始實(shí)施針對(duì)貧困地區(qū)的專項(xiàng)扶持措施。如1980年起設(shè)立中央財(cái)政“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，1983年起設(shè)立中央財(cái)政“‘三西’地區(qū)（甘肅定西、河西和寧夏西海固）農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”，1984年發(fā)布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，1984年起實(shí)施“以工代賑”計(jì)劃支持貧困地區(qū)小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[4]。

農(nóng)村改革和針對(duì)貧困地區(qū)的扶持政策發(fā)揮了明顯的減貧作用。按我國(guó)1978年貧困標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)從1978年的25 000萬(wàn)人減少到1985年的12 500萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到14.8%;按我國(guó)2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)從1978年的77 039萬(wàn)人減少到1985年的66 101萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到78.3%。

（二）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和開發(fā)式扶貧推動(dòng)的減貧（1986—2012年）

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)是減貧的最大推動(dòng)力量。世界銀行認(rèn)為，中國(guó)的減貧成就很大程度上歸功于有力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)改革[1]。一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，吸納了大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，并促進(jìn)了資金回流農(nóng)村，增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資[5]。20世紀(jì)80年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，特別是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心轉(zhuǎn)向城市和2001年加入世界貿(mào)易組織，農(nóng)村工業(yè)化和全國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。1986—2012年，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.9%，全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比從1986年的60.9%下降到2012年的33.6%，鄉(xiāng)村就業(yè)占比從74.1%下降到51.6%。非農(nóng)就業(yè)的增加，使全國(guó)農(nóng)民收入構(gòu)成中的工資性收入占比從1986年的22.6%①上升到2012年的43.6%。另一方面，農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和高益貧性對(duì)農(nóng)村減貧起到了重要的推動(dòng)作用。我國(guó)的土地分配較為平均，且貧困人口集中于農(nóng)村，家庭收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)，所以農(nóng)業(yè)發(fā)展具有明顯的減貧效果。據(jù)專家研究發(fā)現(xiàn)，1979—2007年，第一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的減貧彈性為-1.13，是整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧彈性的2.2倍[5]。按可比口徑計(jì)算，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)了1983—2012年我國(guó)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)額的38%，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)了2002—2012年底層40%農(nóng)戶人均純收入增長(zhǎng)的23%[6]。

包容性發(fā)展戰(zhàn)略使貧困地區(qū)和農(nóng)村獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平提高到一定程度，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)出現(xiàn)遞減，中西部地區(qū)特別是“老少邊”地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與全國(guó)平均水平的差距逐漸擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元體制阻礙了農(nóng)村進(jìn)一步分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果。為此，我國(guó)實(shí)施了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。從1999年起我國(guó)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加強(qiáng)西部地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)。從2002年起我國(guó)實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步破除城鄉(xiāng)二元體制，并在農(nóng)村建立起各種社會(huì)保障制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。具體而言，我國(guó)從2003年起逐步實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從2004年起全面實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和主要農(nóng)產(chǎn)品托市收購(gòu)政策，從2005年起逐步實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段免教科書費(fèi)、免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的“兩免一補(bǔ)”政策，從2006年起正式取消農(nóng)業(yè)稅，從2007年起全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，從2009年起逐步實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的涓滴效應(yīng)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力實(shí)施，成為這一階段我國(guó)農(nóng)村減貧的強(qiáng)有力推動(dòng)力量。

由于區(qū)位條件不利、人力資本極度匱乏，總有一部分鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，涓滴效應(yīng)難以惠及，包容性增長(zhǎng)難以覆蓋，這就需要靠政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃幫助他們?cè)黾邮杖搿[脫貧困[7]。為此，我國(guó)從1986年開始采用瞄準(zhǔn)式的專項(xiàng)減貧措施，具體表現(xiàn)在：一是建立系統(tǒng)化的扶貧體制機(jī)制。成立國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年改稱國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）。我國(guó)于1994年出臺(tái)第一個(gè)具有明確目標(biāo)任務(wù)和措施的綱領(lǐng)性文件，即《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》①。隨后陸續(xù)發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》。二是瞄準(zhǔn)貧困縣、貧困戶和貧困村。1986年開始實(shí)行以貧困縣為瞄準(zhǔn)單元的區(qū)域開發(fā)式扶貧策略，確定了18個(gè)集中連片貧困區(qū)域和331個(gè)貧困縣，1994年確定了592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，2011年確定了680個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)縣，扣除兩者重疊的數(shù)字后，目前貧困縣總數(shù)為832個(gè)②，覆蓋了貧困人口總數(shù)的71%[8]。中央對(duì)這些貧困縣在資源開發(fā)、扶貧資金和物資投入等方面實(shí)行傾斜性的區(qū)域政策。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)把貧困戶、貧困村作為瞄準(zhǔn)對(duì)象，讓扶貧資源能夠覆蓋到貧困縣中的貧困人口?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》強(qiáng)調(diào)，扶貧要落實(shí)到戶，要摸清溫飽不穩(wěn)定的貧困人口底數(shù)，明確扶貧對(duì)象，食不果腹、衣不蔽體、房不避風(fēng)雨的“三不戶”是經(jīng)濟(jì)開發(fā)扶持的重點(diǎn)對(duì)象，五保戶和沒(méi)有生產(chǎn)能力的救濟(jì)戶歸屬于農(nóng)村社會(huì)保障范圍。《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1984—2000年）》要求為貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基礎(chǔ)條件，并將工作指標(biāo)量化到戶，在有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的基本農(nóng)田，戶均一畝林果園或一畝經(jīng)濟(jì)作物，戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移一個(gè)勞動(dòng)力，戶均一項(xiàng)養(yǎng)殖業(yè)或其他家庭副業(yè)，牧區(qū)戶均一個(gè)圍欄草場(chǎng)或一個(gè)“草庫(kù)侖”。2001年，全國(guó)重新確定了14.8萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)貧困村，覆蓋了80%的貧困人口[9]，并以“整村推進(jìn)”的形式對(duì)其進(jìn)行綜合開發(fā)。三是突出開發(fā)式扶貧和多維保障。從1986年起，我國(guó)就強(qiáng)調(diào)要實(shí)行開發(fā)式扶貧，增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力，主要措施包括以工代賑、扶貧貼息貸款、財(cái)政發(fā)展資金、科技扶貧、開發(fā)產(chǎn)業(yè)、移民搬遷等[5]?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》突出了產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、教育扶貧、易地扶貧搬遷等新措施，強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、生態(tài)等領(lǐng)域綜合全面發(fā)展?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》把脫貧的標(biāo)準(zhǔn)拓寬為“兩不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全）。四是廣泛動(dòng)員地方和社會(huì)力量。在中央政府主導(dǎo)下，明確資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個(gè)到省”的扶貧工作責(zé)任制。建立社會(huì)扶貧機(jī)制，推行對(duì)口支援、定點(diǎn)扶貧等措施，動(dòng)員國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)各界積極開展扶貧濟(jì)困活動(dòng)。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，包容性發(fā)展政策的實(shí)施，特別是政府主導(dǎo)實(shí)施大規(guī)模瞄準(zhǔn)式扶貧計(jì)劃，使我國(guó)農(nóng)村貧困人口大幅度下降。按我國(guó)2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從1985年的66 101萬(wàn)人減少到2012年的9899萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從78.3%下降到10.2%。

（三）補(bǔ)全面建成小康社會(huì)短板推動(dòng)的減貧（2013—2020年）

實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，必須找準(zhǔn)和集中力量攻克經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板。農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象的存在，無(wú)疑是最突出的短板。為此，我國(guó)制定了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的新方略：一是在繼續(xù)采用區(qū)域瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，更加重視到戶到人的個(gè)體瞄準(zhǔn)。以14個(gè)集中連片特困地區(qū)、832個(gè)貧困縣和12.8萬(wàn)個(gè)貧困村為區(qū)域重點(diǎn)③，通過(guò)建檔立卡精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口[4]。2014年，全國(guó)共識(shí)別出2948萬(wàn)戶貧困家庭、8962萬(wàn)貧困人口，隨后4年間通過(guò)“回頭看”和動(dòng)態(tài)調(diào)整，補(bǔ)錄了1656萬(wàn)貧困人口，剔除識(shí)別不準(zhǔn)人口1341萬(wàn)[10]。二是根據(jù)貧困人口致貧原因和脫貧需求，量身定制扶持措施?？傮w思路是實(shí)施“五個(gè)一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。三是建立政府與社會(huì)共同參與的動(dòng)員體系。一方面，建立五級(jí)書記抓扶貧的工作責(zé)任制和嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度，加大中央和地方財(cái)政資金投入力度。另一方面，完善全社會(huì)共同參與扶貧的動(dòng)員體系。加大了東西部扶貧協(xié)作、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和軍隊(duì)定點(diǎn)扶貧力度，強(qiáng)化駐村幫扶，共選派24.2萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)、90.6萬(wàn)名駐村干部增強(qiáng)一線力量。廣泛動(dòng)員社會(huì)組織參與扶貧，動(dòng)員了7.64萬(wàn)家民營(yíng)企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶4.88萬(wàn)個(gè)貧困村[10]。

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧新方略取得了明顯成效。全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人減少到2018年的1660萬(wàn)，貧困發(fā)生率從10.2%下降到1.7%。2020年消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)完全可以實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)2010年的貧困標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足消除絕對(duì)貧困的需要

按照既定的政策目標(biāo)，我國(guó)到2020年將歷史性地整體消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象。客觀看待這一歷史性成就，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線所能保障的生活水平有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，也需要與國(guó)際通用的絕對(duì)貧困線進(jìn)行比較。通過(guò)對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的縱向和橫向比較發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)可以滿足消除絕對(duì)貧困的需要。

（一）我國(guó)農(nóng)村收入貧困線的演變

我國(guó)農(nóng)村收入貧困線由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)農(nóng)村住戶調(diào)查資料測(cè)定，包括維持基本生活的食物消費(fèi)支出和非食物（衣著、住房、交通、燃料、用品、醫(yī)療、教育和娛樂(lè)等）消費(fèi)支出兩部分。食物消費(fèi)支出采用每人每日2100大卡熱量的最低營(yíng)養(yǎng)需求為標(biāo)準(zhǔn)，由一籃子基本食物消費(fèi)量和相應(yīng)價(jià)格計(jì)算并加總而成。非食物消費(fèi)支出有兩種測(cè)算方法：一是基于馬丁法①所測(cè)算的低貧困線，代表了最低非食物需求，如基本衣著和取暖等必不可少的消費(fèi)支出。低貧困線僅能維持基本溫飽，其食物消費(fèi)支出的比重高達(dá)70%。二是基于恩格爾系數(shù)法②所測(cè)算的高貧困線，包括必要的吃穿住，以及必要的教育、健康等支出。在確定貧困農(nóng)戶恩格爾系數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)食物消費(fèi)支出反推非食物消費(fèi)支出和總消費(fèi)支出。高貧困線相比低貧困線更重視非食物消費(fèi)，其非食物消費(fèi)支出的比重為40%，代表穩(wěn)定溫飽水平[11]。2008年之前，我國(guó)在馬丁法和恩格爾系數(shù)法的基礎(chǔ)上分別確定貧困線，稱為“貧困線”和“低收入線”。2008年之后，則采用以恩格爾系數(shù)法為基礎(chǔ)的高貧困線作為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)先后采用過(guò)三個(gè)農(nóng)村貧困線，分別為“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2008年標(biāo)準(zhǔn)”“2010年標(biāo)準(zhǔn)”。“1978年標(biāo)準(zhǔn)”為每人每年100元，該標(biāo)準(zhǔn)是按1978年的物價(jià)水平保證每人每天2100大卡熱量的低水平貧困標(biāo)準(zhǔn)，其食物支出比重約占85%，且粗糧比重較高、肉蛋比重很低，只能勉強(qiáng)果腹?！?008年標(biāo)準(zhǔn)”源自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在1998年測(cè)算的低收入線，于2008年正式作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)使用，為每人每年1196元，該貧困線將食物消費(fèi)支出比重降低到60%，基本滿足溫飽的要求，達(dá)到“有吃、有穿”的水平[11]?！?010年標(biāo)準(zhǔn)”為現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，沿用了之前的測(cè)算方法，按2010年物價(jià)水平為每人每年2300元。

（二）我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線能夠滿足消除絕對(duì)貧困的需要

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線能基本達(dá)到聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中消除極端貧窮和饑餓的要求。在食物方面，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可以保障每個(gè)人的食物支出包括每天1斤糧食、1斤蔬菜、1兩肉或1個(gè)雞蛋。這個(gè)水平可以保障每人每天2100大卡熱量和60克左右蛋白質(zhì)的攝入。這個(gè)食物標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到“吃飽、適當(dāng)吃好”的水平。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的測(cè)算，以2014年的價(jià)格購(gòu)買上述食品，每人每天需要3.925元①，再加上必需的食用油、調(diào)味品等，為每天4.104元，每年1498元[11]，約為當(dāng)年貧困標(biāo)準(zhǔn)的53.5%②，低于60%的恩格爾系數(shù)貧困臨界點(diǎn)。在非食物方面，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)能夠占到總消費(fèi)支出的46.5%，可以保障基本的衣、住、用、行以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療等需求，達(dá)到國(guó)際社會(huì)基于恩格爾系數(shù)所界定的溫飽生活水平?？傊船F(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶能夠?qū)崿F(xiàn)“不愁吃、不愁穿”。

（三）我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線已高于世界銀行極端貧困線

世界銀行發(fā)布的貧困標(biāo)準(zhǔn)是最常用的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，自1990年首次發(fā)布每人每天1美元的極端貧困線以來(lái)，歷經(jīng)三次調(diào)整，目前為每人每天1.9美元。1990年，世界銀行按照1985年購(gòu)買力平價(jià)指數(shù)將12個(gè)最貧困國(guó)家的貧困線轉(zhuǎn)換成美元，取其平均值，從而確定了每人每天1美元的極端貧困線③。由于參照國(guó)物價(jià)水平和購(gòu)買力平價(jià)均會(huì)發(fā)生變化，世界銀行根據(jù)各參照國(guó)的通脹率和購(gòu)買力平價(jià)定期調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，以保持貧困標(biāo)準(zhǔn)在各國(guó)的實(shí)際購(gòu)買力不變。2008年，世界銀行根據(jù)15個(gè)最貧困國(guó)家的貧困線和2005年購(gòu)買力平價(jià)，將極端貧困標(biāo)準(zhǔn)從每人每天1美元上調(diào)到每人每天1.25美元;此外，世界銀行根據(jù)75個(gè)國(guó)家的貧困線，取其中位數(shù)，確定了每人每天2美元的高貧困標(biāo)準(zhǔn)，在保障溫飽的基礎(chǔ)上考慮了更多的非食物基本需求。2015年，世界銀行以2011年為價(jià)格基期，將極端貧困線上調(diào)到每人每天1.9美元，高貧困線由每人每天2美元上調(diào)到每人每天3.1美元。

貧困線的對(duì)比需要明確基期年份和購(gòu)買力平價(jià)指數(shù)。為便于比較，結(jié)合世界銀行貧困線制定方法，根據(jù)不同年份的購(gòu)買力平價(jià)指數(shù)將極端貧困線換算為人民幣表示的貧困標(biāo)準(zhǔn)。在2005年前采用每人每天1美元的標(biāo)準(zhǔn)，按1993年購(gòu)買力平價(jià)換算;2005—2015年采用每人每天1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)，按2005年購(gòu)買力平價(jià)換算;2015年之后采用每人每天1.9美元的標(biāo)準(zhǔn)，按2011年購(gòu)買力平價(jià)換算。非基期年份用中國(guó)居民生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)加以更新，最終比較的結(jié)果如表1（下頁(yè)）所示。在2011年之前，我國(guó)農(nóng)村收入貧困線長(zhǎng)期低于世界銀行的極端貧困線，不到世界銀行極端貧困線的80%。按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)按購(gòu)買力平價(jià)指數(shù)計(jì)算約為每人每天2.3美元，是世界銀行每人每天1.9美元標(biāo)準(zhǔn)的1.21倍[11]。

我國(guó)在實(shí)際工作中不僅要衡量貧困人口的收入水平，而且強(qiáng)調(diào)要做到“兩不愁三保障”。如果把貧困人口實(shí)際享受到的各類保障措施折算進(jìn)收入，實(shí)際的脫貧標(biāo)準(zhǔn)比2.3美元的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)至少要高20%[11]。世界銀行指出，按照每人每天1.9美元標(biāo)準(zhǔn)，2015年，中國(guó)的貧困人口總數(shù)為1000萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為0.7%[12]，這個(gè)數(shù)值遠(yuǎn)低于同年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的5575萬(wàn)貧困人口數(shù)和5.7%的貧困發(fā)生率，進(jìn)一步說(shuō)明世界銀行現(xiàn)行極端貧困線低于我國(guó)的現(xiàn)行貧困線。

雖然我國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足消除絕對(duì)貧困的需要，但從保障水平來(lái)看仍有提升空間?！皟刹怀钊Ｕ稀焙w范圍有限，對(duì)標(biāo)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)還有一定差距。從橫向?qū)Ρ瓤?，雖然我國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)隨著不斷調(diào)整而高于世界銀行的極端貧困線，但需要理性地看到，世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)是15個(gè)最窮國(guó)家的貧困線。我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)僅為世界銀行新制定的中等偏下收入國(guó)家貧困線（每人每天3.2美元）的72%，中等偏上收入國(guó)家貧困線（每人每天5.5美元）的42%。與其他國(guó)家相比，我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)同樣不高，特別是與發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)相差還較遠(yuǎn)。如歐盟2015年的貧困線折算人民幣為29 796元，同為發(fā)展中國(guó)家的巴西和南非，其貧困線分別是我國(guó)貧困線的5倍和2.4倍[13]。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)處于中等偏下水平，且與發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)差距較大，即使相比中等收入國(guó)家水平也不高。我國(guó)在采用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上徹底消除極端貧困固然是歷史性成就，但并不意味著減貧工作已一勞永逸。

（四）多維度改善的脫貧標(biāo)準(zhǔn)

雖然我國(guó)采用收入貧困線來(lái)衡量貧困狀況，但是我國(guó)的扶貧目標(biāo)從改革開放之始就沒(méi)有局限于僅提高貧困群眾的收入?；仡櫡鲐氶_發(fā)歷程，可以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化等多個(gè)維度目標(biāo)在各個(gè)階段的扶貧政策文件中一以貫之?！秶?guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》提出，要解決貧困群眾的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化、衛(wèi)生等問(wèn)題?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》均強(qiáng)調(diào)扶貧目標(biāo)包括改善生活質(zhì)量的多維標(biāo)準(zhǔn)。特別是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，不僅提出了“兩不愁三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，而且要求實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。黨的十八大以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧系列重要政策文件均沿用了“兩不愁三保障”的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，“五個(gè)一批”等政策措施也突出了扶貧目標(biāo)的多維度特征。在目前的脫貧驗(yàn)收中，收入標(biāo)準(zhǔn)之外的考核要求涉及多個(gè)方面，不僅注重個(gè)體的多維改善，而且注重個(gè)體所處環(huán)境的改善。如，除所有貧困戶的人均純收入必須超過(guò)2300元貧困線（2010年不變價(jià)）之外，還必須保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療、安全住房等。在貧困村的退出考核中，水、電、路、衛(wèi)生室、文化室等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施也都是重要的考核指標(biāo)。隨著中央和地方政府不斷加大扶貧工作力度，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平得以顯著提高，貧困群體人居環(huán)境和外部發(fā)展條件也得到極大改善。系統(tǒng)性的扶貧措施有利于促進(jìn)貧困群體多維度的福利改善，為其穩(wěn)定脫貧奠定基礎(chǔ)。

三、2020年后我國(guó)貧困的主要特征

2020年后，我國(guó)貧困的屬性和貧困群體的特征將發(fā)生重大變化。相對(duì)貧困將取代絕對(duì)貧困成為貧困的表現(xiàn)形態(tài)，集中連片的區(qū)域性貧困分布將轉(zhuǎn)變?yōu)樯Ⅻc(diǎn)分布，以農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村和城鎮(zhèn)貧困并存，老少病殘等特殊群體將成為主要的貧困群體。

（一）從存在形態(tài)看，以相對(duì)貧困為主

全面消除絕對(duì)貧困并不意味著貧困的終結(jié)，只要存在階層分化，就會(huì)存在貧困群體。我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間發(fā)展不平衡的問(wèn)題依然存在，有些方面甚至還比較突出。例如，2017年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入倍差仍高達(dá)2.71;按收入五等份分組，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，全國(guó)居民為10.9，全國(guó)城鎮(zhèn)居民為5.62，全國(guó)農(nóng)村居民為9.48。特別是農(nóng)村居民的收入分配差距在繼續(xù)擴(kuò)大，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，從2013年的7.41擴(kuò)大到2017年的9.48①。不僅收入差距明顯，而且高收入群體和低收入群體之間的財(cái)產(chǎn)分配差距也很明顯[14]。從發(fā)達(dá)國(guó)家的減貧歷程和我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)判斷，2020年后我國(guó)貧困的存在形態(tài)將由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困。這決定了2020年后的貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以相對(duì)貧困線為基準(zhǔn)，減貧策略應(yīng)當(dāng)以縮小差距、為底部人群創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)為目標(biāo)。

（二）從空間分布看，以散點(diǎn)化、高流動(dòng)性為主

在消除絕對(duì)貧困階段，我國(guó)貧困人口主要集中在農(nóng)村，區(qū)域集中度較高。2020年后，相對(duì)貧困群體在空間分布上將發(fā)生較大改變。一方面，隨著對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度的不斷加大，集中連片的區(qū)域性貧困問(wèn)題得到較大緩解。雖然貧困現(xiàn)象在一些地區(qū)可能依然相對(duì)集中，但就全國(guó)而言，相對(duì)貧困群體將以散點(diǎn)分布為主。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，在這個(gè)過(guò)程中必然有一部分低收入群體隨之轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)流動(dòng)性貧困群體數(shù)量增加[15]，加之城鎮(zhèn)低勞動(dòng)技能和從事重復(fù)性工作的群體受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型沖擊的影響比農(nóng)村居民更明顯，未來(lái)城鎮(zhèn)的貧困發(fā)生率將可能提高。尤其需要注意的是，受制于個(gè)人能力和公共服務(wù)等體制因素，農(nóng)民工落入低收入群體的概率更高。以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的50%測(cè)算，我國(guó)2015年的城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率為11.8%，但農(nóng)民工的貧困發(fā)生率高達(dá)26.3%[16]。相對(duì)貧困群體的這種空間分布及流動(dòng)性特征，使得過(guò)去那種以縣域?yàn)槊闇?zhǔn)單元的減貧政策面臨轉(zhuǎn)型壓力。

（三）從貧困人群看，以老少病殘等特殊群體為主

在消除絕對(duì)貧困階段，國(guó)家采取的精準(zhǔn)扶貧措施使有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持等途徑基本實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，而老少病殘等特殊群體需要靠社保兜底。轉(zhuǎn)入緩解相對(duì)貧困的新階段后，有勞動(dòng)能力的人群的收入將隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，盡管老少病殘等特殊群體也將隨著國(guó)家社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍難以跳出低收入群體。其一，我國(guó)老齡化程度將不斷提高。據(jù)專家預(yù)測(cè)，全國(guó)65歲及以上老年人口將從目前的1.9億人左右增加到2059年4億人左右的峰值[17]。隨著農(nóng)村青壯年人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化問(wèn)題將更為嚴(yán)重。農(nóng)村老人因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定收入來(lái)源和低水平的社會(huì)保障，將成為相對(duì)貧困高發(fā)群體。其二，農(nóng)村婦女、兒童比其他人群更易于陷入貧困。目前這種青壯年勞動(dòng)力“人戶分離”式轉(zhuǎn)移就業(yè)產(chǎn)生大量留守兒童、留守婦女，他們?cè)跔I(yíng)養(yǎng)、教育、心理等方面存在不少問(wèn)題，不僅影響現(xiàn)在的生活水平，而且也影響其未來(lái)發(fā)展。其三，重病患者和殘疾人將成為重要的貧困群體。大部分重病、殘疾群體喪失勞動(dòng)能力，對(duì)家庭造成較大的支出負(fù)擔(dān)，只能通過(guò)社保兜底來(lái)維持生計(jì)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，2020年后的大部分相對(duì)貧困人口將是老人、病患或殘疾等特殊群體，他們將是減貧政策的主要受眾。

四、2020年后我國(guó)緩解相對(duì)貧困的基本思路

對(duì)應(yīng)貧困屬性和貧困群體特征的轉(zhuǎn)變，2020年后我國(guó)減貧的思路也需要作出調(diào)整。這既包括按新的理念制定相對(duì)貧困線，又包括按效能原則構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧體制，以促進(jìn)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）按中位收入比例法制定相對(duì)貧困線

消除絕對(duì)貧困需要有一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以利于識(shí)別扶持對(duì)象、衡量減貧效果。轉(zhuǎn)向?qū)ο鄬?duì)貧困群體提供日常性幫扶后，同樣需要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但在理念和方法上應(yīng)與以前制定絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)有所不同。2020年后的貧困標(biāo)準(zhǔn)需要適應(yīng)相對(duì)貧困取代絕對(duì)貧困成為貧困群體的主體、集中連片的區(qū)域性貧困分布轉(zhuǎn)變?yōu)樯Ⅻc(diǎn)分布、以農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村和城鎮(zhèn)貧困并存的形勢(shì)變化。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，我們主張采用中位收入的一定比例確定相對(duì)貧困線，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高而逐步提高這一比例?！笆奈濉逼陂g宜以居民收入中位數(shù)的40%作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將大約10%的人群納入幫扶范圍①。需要指出的是，與制定絕對(duì)貧困線、把消除線下人口作為減貧政策目標(biāo)不同，制定相對(duì)貧困線的主要目的是識(shí)別幫扶措施的受眾，為評(píng)估各項(xiàng)社會(huì)政策對(duì)不同收入群體的惠顧程度提供基本參照。減少相對(duì)貧困線以下人口總量和占比，屬于結(jié)構(gòu)性改革問(wèn)題，是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的過(guò)程，難以作為“十四五”期間減貧政策的目標(biāo)[18]。

（二）建立城鄉(xiāng)一體化扶貧體制

現(xiàn)行的扶貧體制采取了城鄉(xiāng)分治的方式，各級(jí)各地的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（或扶貧開發(fā)辦公室）多以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)管理和實(shí)施農(nóng)村的扶貧工作，不涉及城市的貧困群體。城市的貧困救助工作則由社會(huì)保障部門協(xié)調(diào)開展，沒(méi)有專設(shè)的扶貧機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)兩套扶貧政策體系在標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、目標(biāo)、手段等方面存在較大差異[19]。但2020年后相對(duì)貧困和多維貧困理念的運(yùn)用意味著貧困已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會(huì)階層，政策干預(yù)層面涉及多個(gè)部門[20]。隨著城市貧困群體的顯著增加，加之低收入群體在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的扶貧系統(tǒng)容易使大量的貧困群體被排斥在救助范圍之外[21]。因此，“十四五”期間應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧體制。一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的扶貧目標(biāo)與治理機(jī)制，有效地瞄準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的貧困群體和特殊非農(nóng)業(yè)戶籍的務(wù)農(nóng)群體。二是將目前精準(zhǔn)扶貧措施中的救助保障類措施劃歸社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距。三是將目前精準(zhǔn)扶貧措施中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類措施劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。

（三）以包容性增長(zhǎng)和多維度改善促進(jìn)長(zhǎng)期減貧

2020年后，城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間的差距依然存在，因此國(guó)家還需建立健全促進(jìn)包容性增長(zhǎng)的財(cái)稅金融體制，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體更多的支持，幫助低收入群體實(shí)現(xiàn)多維度福利改善。具體而言，要從如下方面著手：一是在中央層面提高資金統(tǒng)籌力度。將具有普惠性的財(cái)政專項(xiàng)資金合并至一般性轉(zhuǎn)移支付，給予基層政府更多自主權(quán)。二是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出力度，在財(cái)政投入上保障低收入群體享受均等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等公共服務(wù)。三是擴(kuò)大金融普惠性。進(jìn)一步加大農(nóng)村金融供給，以再貸款、產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)鏈金融等政策扶持涉農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，將免抵押免擔(dān)保的扶貧小額信用貸款政策的受眾面擴(kuò)大至低收入群體。培育村社內(nèi)部的合作金融組織，使其成為政策性金融和商業(yè)性金融下沉農(nóng)村的載體。開展專業(yè)合作社探索金融服務(wù)的試點(diǎn)，改善農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性。加快數(shù)字金融在農(nóng)村地區(qū)的運(yùn)用，降低金融服務(wù)低收入群體的風(fēng)險(xiǎn)和成本[22]。

五、2020年后我國(guó)緩解相對(duì)貧困的政策體系構(gòu)建

根據(jù)貧困形勢(shì)的變化和減貧戰(zhàn)略的調(diào)整，2020年后需要重塑我國(guó)的減貧政策體系。鑒于不可能像精準(zhǔn)識(shí)別絕對(duì)貧困群體那樣精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困群體，在新型減貧政策體系中，要處理好政策瞄準(zhǔn)性與行政成本的關(guān)系，增強(qiáng)政策的自動(dòng)瞄準(zhǔn)性能，以較低的行政成本讓目標(biāo)群體成為政策的主要受眾。

（一）實(shí)施以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策

公共服務(wù)不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系能夠降低低收入群體的生活負(fù)擔(dān)，增加其發(fā)展機(jī)會(huì)。為此，應(yīng)加快構(gòu)建普惠性的社會(huì)保障體系，筑牢防貧安全網(wǎng)。一是在財(cái)政投入上補(bǔ)足欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的基本公共服務(wù)短板。強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的學(xué)校、醫(yī)院和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，提高這些區(qū)域的教育和醫(yī)療水平，逐步拉平與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。普及兒童早期發(fā)展服務(wù)、學(xué)前教育，扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育、高中、職業(yè)教育和高等教育發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)干預(yù)，提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平。提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例，擴(kuò)大大病和慢性病救助范圍，全面推行“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保+大病保險(xiǎn)+醫(yī)療救助+補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)”，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療基金的撥付力度和醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，降低當(dāng)?shù)鼐用竦幕踞t(yī)療費(fèi)用，防止因病致貧。二是強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的公共服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)和公共資源的共享程度。鼓勵(lì)教師和醫(yī)護(hù)人員等到欠發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)，在職稱和待遇方面給予優(yōu)待。中央可建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才引進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)基金，為公共服務(wù)人才提供超過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)的工資待遇。通過(guò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的教育醫(yī)療等公共資源的共享，彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的公共服務(wù)人才數(shù)量不足和能力素質(zhì)較弱的短板。以國(guó)家牽頭、社會(huì)參與的方式，將優(yōu)質(zhì)公共資源信息化，建立共享服務(wù)平臺(tái)，提供遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)、醫(yī)療診斷等服務(wù)，降低基本公共服務(wù)均等化的成本，進(jìn)而縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村與城市的公共服務(wù)差距。

（二）實(shí)施發(fā)展型低收入群體救助政策

針對(duì)特殊困難群體提供量身定做的特惠性救助政策，是提高減貧成效的必然要求。為防止救助政策容易產(chǎn)生的“救助依賴”等負(fù)面問(wèn)題，需要加大發(fā)展型救助政策的實(shí)施力度，在幫助特定群體的同時(shí)提高其自我發(fā)展的意愿和能力。一是借鑒國(guó)外根據(jù)群體特征進(jìn)行分類的做法，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，在個(gè)體、家庭規(guī)模、區(qū)域等方面細(xì)分救助標(biāo)準(zhǔn)，提高兒童、老人等群體的權(quán)重，重點(diǎn)照顧殘疾、鰥寡孤獨(dú)等特殊群體，為其提供資金補(bǔ)貼、營(yíng)養(yǎng)援助、心理干預(yù)等服務(wù)。二是對(duì)救助對(duì)象附加行為要求。無(wú)代價(jià)獲得救助容易滋生“等靠要”等依賴行為。借鑒國(guó)外的有條件轉(zhuǎn)移支付、“福利到工作”（WTW）制度等做法，根據(jù)救助對(duì)象的特點(diǎn)，可要求其參與工作或公共事務(wù)。將直接援助改成以工代賑或設(shè)置公益性崗位，如衛(wèi)生保潔、社區(qū)義工等[23]。在個(gè)人和公共環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、參加集體活動(dòng)等方面提出明確要求，鼓勵(lì)救助對(duì)象通過(guò)工作換取救助，促進(jìn)救助對(duì)象更好地融入社會(huì)。

（三）實(shí)施有利于低收入群體增收的產(chǎn)業(yè)政策

只有讓低收入群體的收入增長(zhǎng)高于其他群體，才能真正縮小收入差距、緩解相對(duì)貧困。一是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)等益貧性產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)是吸納低收入群體就業(yè)最多的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)的扶持力度，培育特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，依托品牌建設(shè)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓產(chǎn)業(yè)鏈條上的小農(nóng)分享更大比例的增加值。二是繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和低收入群體充分就業(yè)。推動(dòng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，在財(cái)稅、金融、土地等方面支持勞動(dòng)密集型企業(yè)和小微型企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體雇用和培訓(xùn)低技能勞動(dòng)力。鼓勵(lì)低收入群體自主創(chuàng)業(yè)，搭建自主創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)和財(cái)稅金融等政策支持體系。加強(qiáng)對(duì)低收入群體的技能培訓(xùn)，使之適應(yīng)新技術(shù)革命對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求。加大清潔、安全維護(hù)等公益性崗位設(shè)置，吸納無(wú)業(yè)勞動(dòng)力并提高其待遇。三是做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)銜接。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中培育起來(lái)的扶貧產(chǎn)業(yè)，如何在2020年后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)迫切需要研究解決的問(wèn)題。目前這種“消費(fèi)扶貧”能夠解決一時(shí)之需，但非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。應(yīng)促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，把扶貧產(chǎn)業(yè)納入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興整體規(guī)劃，幫助其完善治理結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量。

（四）實(shí)施推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策

我國(guó)已經(jīng)脫貧摘帽和尚未脫貧摘帽的貧困縣，大多數(shù)區(qū)位條件和資源稟賦較差，與生態(tài)安全屏障區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、資源環(huán)境敏感區(qū)高度重合[24]。即使2020年實(shí)現(xiàn)了全部脫貧摘帽的既定目標(biāo)，這些地區(qū)與全國(guó)其他地區(qū)之間的差距依然明顯。我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的短板很難短時(shí)期內(nèi)補(bǔ)齊，雖然2020年后不宜繼續(xù)采用確定貧困縣的方式實(shí)施扶持政策，但有必要繼續(xù)以欠發(fā)達(dá)片區(qū)為單元傾斜性地投入資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的互聯(lián)互通和整體性開發(fā)。一是強(qiáng)化對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合開發(fā)力度。加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)支持力度，分梯度承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做好區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)布局，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。加快重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的落地，破除地理環(huán)境造成的約束。二是推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)綠色發(fā)展。一方面，應(yīng)完善縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。進(jìn)一步加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)工程建設(shè)力度，擴(kuò)大低收入群體參與生態(tài)建設(shè)的受益面，優(yōu)先安排低收入群體參與生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)以及公益性生態(tài)管護(hù)崗位，為低收入群體提供就業(yè)和增收的機(jī)會(huì)。另一方面，應(yīng)完善橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)資源市場(chǎng)交易平臺(tái)，以資源輸出量為依據(jù)建立發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。考慮自然資源稟賦、環(huán)境承載能力，在農(nóng)、林、草等綠色資源豐富的地區(qū)開發(fā)生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。建立發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)“資源變股份”，引導(dǎo)低收入群體參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，增加其經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入。三是加大易地扶貧搬遷的后續(xù)扶持力度。在完成1000萬(wàn)人易地扶貧搬遷任務(wù)后，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)搬遷群體的后續(xù)扶持政策，在提供與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)之外，還需通過(guò)延續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持和技能培訓(xùn)、就業(yè)安置等政策[25]，幫助搬遷群體轉(zhuǎn)變生計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)既“挪窮窩”又“換窮業(yè)”，形成穩(wěn)定的收入來(lái)源。

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