新中國70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)程回顧、核心問題與未來展望

王釗 曾令果

內(nèi)容提要：新中國70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革大致可以劃分為四個(gè)階段。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的核心問題包括產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)營制度改革、資源配置方式、農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制改革、鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新、脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村社會保障制度建設(shè)等。新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨著新的形勢，應(yīng)以正確處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問題為主線，以構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為重要遵循，堅(jiān)持以人為核心的價(jià)值取向，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的綜合推進(jìn)。新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革應(yīng)高度重視從改革方案出臺到落地見效的執(zhí)行問題、從局部試點(diǎn)到全面推行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣問題、從機(jī)構(gòu)調(diào)整到職能融合的管理體制調(diào)整問題、從政策突破到法治保障的政策銜接配套問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革;鄉(xiāng)村振興;“三農(nóng)”問題

中圖分類號：F320.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-7543（2019）09-0019-12

1949年以來，我國在土地制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域市場化改革、涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村社會治理、農(nóng)村社會保障等方面取得了較大的成績。不同時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革任務(wù)不同，但改革的理念和經(jīng)驗(yàn)具有歷史傳承性和延續(xù)性。早在1981年，杜潤生就總結(jié)了1952～1981年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)，包產(chǎn)到戶、包干到戶的理論問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)控制方式改革問題等是那個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)：農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域傳統(tǒng)理論的突破和解決重大問題的經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革提供了無窮智慧。

基于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的新形勢和新要求，梳理新中國成立以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的基本歷程和核心問題，可從歷史延續(xù)、改革理念的傳承視角為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革提供諸多有益啟示。

一、新中國70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的進(jìn)程回顧

新中國70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革大致可以劃分為四個(gè)階段：一是1949～1977年社會主義革命和建設(shè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革：二是1978～2002年經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革：三是2003～2012年工業(yè)化中期階段的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革：四是2013年以來全面建成小康社會關(guān)鍵期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革。為了更好地理解新中國70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的內(nèi)在邏輯，這里就上述四個(gè)階段的主要?dú)v史事件、重要文件以及重要內(nèi)容進(jìn)行梳理。

（一）1949～1977年社會主義革命和建設(shè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革

新中國成立初期，全國有2/3的農(nóng)村土地還沒有進(jìn)行土地改革，土地制度改革仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題。1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，目的是在全國范圍內(nèi)廢除封建土地制度，建立農(nóng)民土地所有制，解放農(nóng)村生產(chǎn)力。1953年春，90%的農(nóng)業(yè)人口完成了土地革命，分配了土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，土地有了明確的產(chǎn)權(quán)和邊界。此次土地改革，較好地保護(hù)了不同層次農(nóng)民的利益，依法進(jìn)行了土地分配，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量有了很大提升。

面對個(gè)體農(nóng)業(yè)分散脆弱、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，難以滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對農(nóng)產(chǎn)品的需求的狀況，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行了社會主義集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐探索。1951年12月，中共中央提出了農(nóng)業(yè)社會主義改造的路線、方針和政策：1953年，發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的決議》;1955年掀起了全國農(nóng)業(yè)合作化的高潮：1956年底，96%的農(nóng)戶加入了農(nóng)業(yè)合作社，生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造取得決定性的勝利。這個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會組織形式先后經(jīng)歷了互助組、初級社和高級社三個(gè)階段。1957～1977年我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)“大躍進(jìn)”、人民公社、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”以及“三年經(jīng)濟(jì)困難”時(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)程受阻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到較大影響。

1949～1977年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域改革和實(shí)踐還包括城鄉(xiāng)戶籍制度改革、農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的建立。在城鄉(xiāng)戶籍制度改革方面，為了穩(wěn)定農(nóng)村人口，1956年12月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》;1958年1月全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二元戶籍管理制度。農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷制度體系的建立。有利于解決嚴(yán)峻的糧食供求矛盾，配合對個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會主義改造?！蛾P(guān)于統(tǒng)購棉紗的決定》（1951年1月）、《關(guān)于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決議》（1953年10月）、《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》（1953年11月）、《關(guān)于實(shí)行棉布計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》（1954年9月）、《關(guān)于實(shí)行棉花計(jì)劃收購的命令》（1954年9月）等文件陸續(xù)出臺，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度體系基本建立。農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷制度體系較好地保障了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，但是影響了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

（二）1978～2002年經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革

1978年中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革方面取得突破。以安徽鳳陽小崗村的“大包干”為標(biāo)志，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度逐步推行。這一行動打破了人民公社體制的限制，引起了中央的重視。1979年，《關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會紀(jì)要》中對包產(chǎn)到戶繼續(xù)進(jìn)行限制，但允許在邊遠(yuǎn)地區(qū)單門獨(dú)戶的地方實(shí)行，這一例外的承包到戶政策為后期包產(chǎn)到戶的全面實(shí)施打開了一道小口子。1980年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》中提出了建立多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，這是對安徽鳳陽農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的一種肯定，包產(chǎn)到戶在小范圍內(nèi)得到允許。1982年，《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》正式肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。至此，包產(chǎn)到戶合法化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度開始逐步推廣到全國。家庭承包經(jīng)營制度的推行，動搖和瓦解了人民公社體制的基礎(chǔ)。從1983年開始，我國開始實(shí)行政社分開、撤社建鄉(xiāng)工作，“一大二公”“政社合一”的人民公社體制逐步瓦解。這一階段，農(nóng)民群眾的自發(fā)改革探索和創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)，引起了中央的關(guān)注，并逐步得到了正式制度的認(rèn)可，以增量改革的方式，極大地消解了原有制度的桎梏。

在前期自下而上積極探索的基礎(chǔ)上，為把農(nóng)民自發(fā)探索的成果上升到制度層面。中央通過政策、法規(guī)等形式對農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革形成的成果從制度上進(jìn)行了確認(rèn)，突出體現(xiàn)在五個(gè)中央“一號文件”之中（見表1）。1982年，中央“一號文件”放寬農(nóng)業(yè)政策，肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1983年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制繼續(xù)推廣到我國大部分地區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。1984年發(fā)布的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出放寬土地承包權(quán)，在原基礎(chǔ)上承包期延長十五年，允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。1985年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》正式取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制，傳統(tǒng)的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度被合同定購和市場收購所取代。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在制度創(chuàng)新上取得重大突破，是自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強(qiáng)制性制度變遷的充分結(jié)合，確立了一系列對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重大影響的制度安排。

隨著家庭承包經(jīng)營制度的確立，長期存在的農(nóng)產(chǎn)品供給不足問題得到有效解決，但是面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放，“賣糧難”、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”等問題凸顯，統(tǒng)購統(tǒng)銷的農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃資源配置方式顯現(xiàn)較大弊端。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重點(diǎn)逐漸由生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向流通領(lǐng)域。

國家改革農(nóng)產(chǎn)品購銷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品市場經(jīng)濟(jì)體制：調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展多種經(jīng)營形式，促進(jìn)農(nóng)林牧漁全面發(fā)展：鼓勵(lì)農(nóng)民從事工商業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革使得農(nóng)村經(jīng)營制度保持穩(wěn)定并逐步完善，市場機(jī)制被逐步引入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之中。

1992年。黨的十四大指出我國將全面建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革沿著穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系等路徑繼續(xù)展開。就農(nóng)村經(jīng)營制度而言，《中華人民共和國憲法》確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地位，實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的土地制度，明確土地承包期15年到期后，繼續(xù)延長保持30年不變。就農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革而言，探索了糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品的社會主義市場機(jī)制以改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革而言，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迎來了第二次高潮，其規(guī)范和管理進(jìn)入法治化軌道。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，作出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段的重要判斷，明確新階段農(nóng)業(yè)的中心任務(wù)是對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，并相應(yīng)對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整完善。這一時(shí)期，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)引領(lǐng)下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)行了多方面探索，市場機(jī)制在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用進(jìn)一步凸顯。

（三）2003～2012年工業(yè)化中期階段的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革

進(jìn)入21世紀(jì)，針對城鄉(xiāng)、工農(nóng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)狀況，中央及時(shí)提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，制定了“多予少取放活”的基本方針，并從2004年開始又連續(xù)出臺了具有標(biāo)志性意義的“一號文件”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革圍繞促進(jìn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展出臺了一系列重大舉措：在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面取消了農(nóng)業(yè)稅：出臺實(shí)施以“四補(bǔ)貼”為代表的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)由取到予的歷史性變革：全面放開糧食市場和價(jià)格，推進(jìn)國有糧食流通企業(yè)改革：對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易體制進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面對外開放：取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制，推動建立城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)的制度：按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

這一階段，國家著力調(diào)整國民收入分配格局，從制度、政策和法律方面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，使工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了新趨向，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新階段。

（四）2013年以來全面建成小康社會關(guān)鍵期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革

黨的十八大以來，中央作出全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，以前所未有的決心和力度推進(jìn)改革。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》圍繞加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等提出了一系列重大改革任務(wù)。2015年11月，《深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》印發(fā)，明確了深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)：推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，明確土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置辦法：推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力：構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營：穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和集體林權(quán)改革：推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”：健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“人地錢”掛鉤政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間要素自由流動和優(yōu)化配置：深化戶籍制度改革，絕大多數(shù)城市放寬落戶限制，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口覆蓋：推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧機(jī)制創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系創(chuàng)新，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革全面縱深推進(jìn)到一個(gè)更高的起點(diǎn)上。

新時(shí)代，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革是在全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史背景下展開的，具有綜合性、系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

二、新中國70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的核心問題

農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革涉及的點(diǎn)多、面廣，且演變歷程比較復(fù)雜?？偨Y(jié)起來，新中國70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的核心問題主要包括產(chǎn)權(quán)制度改革問題、經(jīng)營制度改革問題、資源配置方式問題、農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制問題、鄉(xiāng)村治理與脫貧體制機(jī)制創(chuàng)新問題、農(nóng)村社會保障問題。其中，土地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主線是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系問題。具體來說，就是根據(jù)不同時(shí)期國家戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際，通過對土地產(chǎn)權(quán)的不同界定，調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系，激勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營行為。同時(shí)，通過經(jīng)營制度、資源配置方式、農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制、鄉(xiāng)村治理與脫貧體制機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村社會保障等關(guān)鍵內(nèi)容的改革，激勵(lì)和約束人們的經(jīng)濟(jì)行為，強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)功能，服務(wù)于國家戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要（見圖1）。

（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問題

農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地制度改革主要圍繞完善權(quán)利配置和提高資源利用效率兩個(gè)維度推進(jìn)，具體體現(xiàn)為從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置的演變，以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的完善。改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的確立，使土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)分離。1983年，在全國開始推廣包干到戶，土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)出現(xiàn)分離。2002年，九屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過了《農(nóng)村土地承包法》，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。2007年，十屆全國人大五次會議審議通過了《物權(quán)法》，明確賦予土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)屬性，強(qiáng)化了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。

黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革可簡要?dú)w納為“夯實(shí)一個(gè)基礎(chǔ)，突出兩條主線”。夯實(shí)一個(gè)基礎(chǔ)，是指開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2013年，中央“一號文件”明確要求在5年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年，原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的相關(guān)要求。截至2018年6月，31個(gè)?。▍^(qū)、市）均開展了承包地確權(quán)工作，承包地確權(quán)面積達(dá)9273.3公頃，建立完善土地承包合同1.89億份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書1.35億份。2019年，承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”工作在全國進(jìn)行，旨在調(diào)查和了解承包地確權(quán)過程中存在的突出矛盾和主要問題。

“兩條主線”分別是實(shí)行農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，以及推進(jìn)農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置。2017年，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“促進(jìn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，把“長久不變”的改革要求進(jìn)一步具體化。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營制度改革問題

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本經(jīng)營制度科學(xué)內(nèi)涵的三個(gè)維度。1949年后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成了土地私有、土地集體所有等多種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，以及農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營、合作社等多種經(jīng)濟(jì)成分和經(jīng)營形式并存的局面：后經(jīng)過社會主義改造，過渡到了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社階段。改革開放后，建立了集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織和生產(chǎn)責(zé)任制。1982年，中央“一號文件”明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合法性。1993年八屆全國人大二次會議將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”載人《憲法》。

進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，我國就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式等進(jìn)行了新的探索。2012年，黨的十八大報(bào)告指出：“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！?017年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，明確了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的總體要求、基本原則、主要目標(biāo)和具體措施。2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》，要求提升小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能力，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（三）農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域資源配置方式問題

農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域資源配置方式主要是討論計(jì)劃與市場的問題。1949年以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的資源配置方式經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡。1978年以前，統(tǒng)購統(tǒng)銷是農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源配置的主要方式。1985年，中央“一號文件”提出對農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度進(jìn)行改革，用合同定購和市場收購代替原有的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，農(nóng)產(chǎn)品購銷制度開始走向“雙軌制”。1991～1993年，通過購銷同價(jià)和“保量放價(jià)”廢除了糧食統(tǒng)銷制度。讓市場在調(diào)節(jié)產(chǎn)銷上發(fā)揮主要作用。2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》提出，全面放開糧食收購市場，糧食收購價(jià)格由市場供求關(guān)系決定。在推進(jìn)糧食流通體制改革的同時(shí)，積極推進(jìn)棉花、鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體制的改革。到21世紀(jì)初期，除個(gè)別農(nóng)產(chǎn)品之外，所有農(nóng)副產(chǎn)品已全部實(shí)行市場化經(jīng)營。

（四）農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制問題

我國十分重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村保護(hù)機(jī)制建設(shè)，主要體現(xiàn)在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革和農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策改革等方面。

新中國成立初期，農(nóng)業(yè)一直采取輕稅政策。1958年，我國頒布了《農(nóng)業(yè)稅條例》。改革開放后，農(nóng)村稅費(fèi)制的改革主要體現(xiàn)為：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化和工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整，逐步減輕以至取消針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種稅費(fèi)。1990年，《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》將村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)控制在5%以內(nèi)。1993年，《農(nóng)業(yè)法》以法律形式將農(nóng)業(yè)相關(guān)稅收、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、義務(wù)工和積累工等設(shè)定為法定義務(wù)，對農(nóng)民稅費(fèi)攤派作了明確規(guī)定。2000年，我國在安徽進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)，實(shí)施“三個(gè)取消、一個(gè)逐步、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”的措施。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范稅費(fèi)制度。2001年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》總結(jié)安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，明確了進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的要求。2002～2005年，農(nóng)業(yè)稅改革逐漸推廣到各個(gè)?。▍^(qū)、市）。2005年，《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止。通過農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，逐步取消以至結(jié)束了農(nóng)業(yè)農(nóng)村賦稅制度，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步放活了農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼始于20世紀(jì)50年代末，起初主要是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等。真正意義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始于21世紀(jì)初。2004年5月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》提出對種糧農(nóng)民全面實(shí)行直接補(bǔ)貼，相繼出臺了良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并逐年增加補(bǔ)貼資金規(guī)模。為加強(qiáng)其他重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，2007年出臺了扶持油料、生豬、奶業(yè)等生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。2016年5月，《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。

就農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策而言，新中國成立初期，基于鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的需要，制定了農(nóng)副土特產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)政策，后來擴(kuò)大到糧食、食鹽等領(lǐng)域：1998～2013年基于鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品供給同時(shí)保護(hù)農(nóng)民收益的需要，制定了農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策。2013年以來，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，開始進(jìn)行大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。

（五）鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新問題

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理改革主要從一元治理向多元治理轉(zhuǎn)變。1982年，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層組織的作用，建立村民委員會。1983年，農(nóng)村實(shí)行政社分開。1987年，《村民委員會組織法》明確規(guī)定了村委會的性質(zhì)和地位。2010年，十一屆全國人大常委會第十七次會議完善農(nóng)村民主議事、民主管理和民主監(jiān)督的制度，推動鄉(xiāng)村治理不斷完善。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善農(nóng)村基層自治體系，探索村民自治有效形式，拓寬村民自治渠道和空間。2017年，黨的十九大報(bào)告提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。2018年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步提出了黨委在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中的作用。2019年1月，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對黨的農(nóng)村基層組織工作進(jìn)行了全面規(guī)范。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確了黨在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和以黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為特征的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。

（六）脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制創(chuàng)新問題

改革開放以來，我國不斷推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)人類歷史上最快速度的大規(guī)模減貧提供了重要保障。1984年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，把反貧困作為國家的重要任務(wù)，明確提出了針對貧困地區(qū)的具體優(yōu)惠政策。1994年，我國制定了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，確定了國定貧困縣592個(gè)，提出要用7年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。2001年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》將解決了溫飽問題但生活尚不富裕的廣大低收入人口納入了扶貧范圍。2011年，我國制定了新的扶貧規(guī)劃《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出了更高的扶貧要求。2013年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，確定了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策。2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確了2020年實(shí)現(xiàn)脫貧的總體目標(biāo)。2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，明確了最終打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間表和路線圖。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的集結(jié)號。

（七）農(nóng)村社會保障體制問題

1949年后，勞保醫(yī)療制度和公費(fèi)醫(yī)療制度首先為城市職工提供了保障：農(nóng)村社會保障領(lǐng)域則建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度。改革開放后，農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活保障等陸續(xù)有所改善，但效果不太理想。2002年中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出逐步建立起以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，提出要全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，正式啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施02016年，國家啟動城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，2019年全國范圍內(nèi)全面實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。截至2018年底，全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)52 392萬人。自2018年1月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月88元。

三、新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的新形勢及其未來展望

改革開放特別是黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革取得了巨大成就，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化。進(jìn)入新時(shí)代，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了重大變化。

（一）新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的新形勢

1.新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革向深層次縱深接續(xù)推進(jìn)

黨的十八大以來，經(jīng)過不斷試點(diǎn)和實(shí)踐，我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)已經(jīng)取得突破性進(jìn)展，主體框架已經(jīng)基本確立。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了全面深化改革的336項(xiàng)任務(wù)，其中有近50項(xiàng)都是針對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的改革。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議、中央全面深化改革委員會會議多次涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革議題，并對相關(guān)方案進(jìn)行了審議。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”等打基礎(chǔ)、謀長遠(yuǎn)的重大改革舉措出臺實(shí)施，農(nóng)村改革的“四梁八柱”基本建立。黨的十九大提出推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制等重大改革任務(wù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革站到了新的更高平臺上。

2.深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革有了更加明確的頂層設(shè)計(jì)

2017年，黨的十九大指出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了部署，制定了2020年、2035年和2050年實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三個(gè)階段性目標(biāo)。2018年9月發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確了今后5年鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)，提出了22項(xiàng)具體指標(biāo)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，既有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)和全面戰(zhàn)略部署，又有短期安排：既有遠(yuǎn)景藍(lán)圖，又有時(shí)間表、路線圖，深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)更加明晰。

3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理體制發(fā)生了重大變革

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革相關(guān)政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵，是事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。2018年，黨的十九屆三中全會作出《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確提出組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為國務(wù)院組成部門，專項(xiàng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，將原先中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)部的各項(xiàng)職責(zé)和工作進(jìn)行整合，這有助于農(nóng)村改革資源分配和各涉農(nóng)部門的協(xié)調(diào)。2018年4月，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正式掛牌，黨和國家管理調(diào)控農(nóng)業(yè)農(nóng)村的管理體制實(shí)現(xiàn)了重大變革，有望從根本上解決一些制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的體制性難題。

4.改革任務(wù)更加艱巨，不確定因素增多

與已經(jīng)突破的改革任務(wù)相比，剩下尚未完成的改革任務(wù)多是“硬骨頭”中的“硬骨頭”，攻堅(jiān)克難的任務(wù)更加艱巨。從當(dāng)前我國發(fā)展的整體格局來看，發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化的步伐已經(jīng)明顯滯后于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的整體發(fā)展步伐。破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨的種種矛盾問題，只能依靠進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革。此外，隨著中美貿(mào)易摩擦的加劇，我國改革發(fā)展面臨的外部環(huán)境的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)因素在不斷累積。農(nóng)業(yè)又是受貿(mào)易摩擦影響較為突出的領(lǐng)域之一，應(yīng)對不確定外部環(huán)境的影響，將是未來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨的又一新的重大課題。

5.更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

黨的十八屆三中全會提出“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的要求，這也成為全面深化改革的重要方法論指導(dǎo)。后來，“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”寫入黨的十九大修改的黨章。習(xí)近平總書記在黨的十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上明確要求，“要抓緊梳理黨的十九大提出的改革任務(wù)和舉措，按照黨中央確定的全面深化改革的總目標(biāo)，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，保持工作力度和連續(xù)性，有計(jì)劃有秩序推進(jìn)落實(shí)?！庇纱丝梢?，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，已經(jīng)成為全面深化改革的重要經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)方針，而且其重要性越來越突出，成為下一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要遵循。

（二）新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的總體思路和重點(diǎn)領(lǐng)域

1.新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的總體思路

新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革面臨著新的形勢，改革的總體思路是以正確處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問題為主線，以構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為重要遵循，堅(jiān)持以人為核心的價(jià)值取向，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的綜合推進(jìn)。

第一，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問題依然是主線。我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革乃至改革開放從處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系而開啟，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主線就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢變化不斷調(diào)整完善農(nóng)民和土地的關(guān)系。進(jìn)入新時(shí)代，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、留鄉(xiāng)農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等不同群體而言，土地對于生產(chǎn)生活的重要意義不會改變，但土地的就業(yè)、保障、資源、財(cái)產(chǎn)等功能則會有消有長。如何處理和應(yīng)對這些利益關(guān)系調(diào)整，更好地發(fā)揮土地制度的基礎(chǔ)性制度功能，考驗(yàn)著黨和政府決策者的智慧。

第二，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是重要遵循。黨的十八大以來，我國在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約方面出臺了一系列舉措，在促進(jìn)形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。也應(yīng)看到，長期積累的體制機(jī)制痼疾難以在短期內(nèi)打破，我國當(dāng)前發(fā)展不平衡不充分問題在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)域較為突出。固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在體制和結(jié)構(gòu)上的矛盾，使得我國農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不健全。深化農(nóng)村改革、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不是就農(nóng)業(yè)言農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村言農(nóng)村，而應(yīng)從工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的角度繼續(xù)深化改革，進(jìn)一步推動“人、地、錢”等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、平等交換，促進(jìn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置、補(bǔ)齊農(nóng)村短板，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村相得益彰。

第三，以人為核心是根本價(jià)值取向。習(xí)近平總書記在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上強(qiáng)調(diào)指出，“無論改什么、改到哪一步……堅(jiān)持以人民為中心的改革價(jià)值取向不能變”。“三農(nóng)”問題最為核心的是農(nóng)民問題，維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，一方面要在以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度創(chuàng)新，讓離開農(nóng)村的人口走得放心：另一方面，要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、新型農(nóng)民培養(yǎng)、脫貧攻堅(jiān)等機(jī)制創(chuàng)新，讓留在農(nóng)村的人口留得安心。

第四。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化要統(tǒng)籌考慮。由于體制機(jī)制等各方面原因的制約，我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村之間也存在發(fā)展不平衡問題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐相對較快，農(nóng)村發(fā)展滯后問題較為突出。正因如此，黨的十九大報(bào)告明確提出了“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的重大任務(wù)。黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)之一就是組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌研究和組織實(shí)施“三農(nóng)”戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的保障體系建設(shè)進(jìn)行了重大創(chuàng)新。新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，要統(tǒng)籌考慮和部署推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化，使二者同步推進(jìn)、相得益彰。

2.新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重點(diǎn)領(lǐng)域

一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革。農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的關(guān)鍵是圍繞解決“誰來種地”“如何種好地”推進(jìn)制度創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，確保國家糧食安全。通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，一方面培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進(jìn)由“農(nóng)民地農(nóng)民種”向“農(nóng)民地新型經(jīng)營主體種”轉(zhuǎn)變，兼顧投出產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率與資源利用率，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營：另一方面扶持與提升小農(nóng)戶，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，對小農(nóng)戶進(jìn)行整合，推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，實(shí)現(xiàn)包容而非擠出小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

二是農(nóng)村土地制度改革。土地制度改革的關(guān)鍵是在農(nóng)村承包土地制度改革已經(jīng)取得重大突破的基礎(chǔ)上。將改革向宅基地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革、征地制度改革等領(lǐng)域延伸。正視現(xiàn)代化進(jìn)程中將有大量農(nóng)戶向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大趨勢，通過“三權(quán)”分置以及建立退出機(jī)制等途徑，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)土地、農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造條件，也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化增加動力。全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等人市、同權(quán)同價(jià)的相關(guān)要求，改革農(nóng)村宅基地管理制度，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供資金支持。

三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵是通過產(chǎn)權(quán)制度改革改造和提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使之成為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的新型組織。就集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部而言，關(guān)鍵是通過清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份、實(shí)行股份制改革等手段，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善相關(guān)權(quán)能、健全運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對集體經(jīng)濟(jì)組織的再造：就集體經(jīng)濟(jì)組織外部而言，關(guān)鍵是明確集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位，探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的有效實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動、優(yōu)化配置，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提供有利條件。

四是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革的關(guān)鍵是統(tǒng)籌考慮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、體現(xiàn)綠色生態(tài)導(dǎo)向、確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、應(yīng)對外部環(huán)境變化等各種不盡一致的政策目標(biāo)，構(gòu)建起基礎(chǔ)穩(wěn)定、靈活高效的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。著力提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力。要健全“三農(nóng)”投入保障機(jī)制，在完善財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施投入保障的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，多渠道增加農(nóng)村金融供給，尤其是放寬農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立限制：深化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制改革，使其逐漸走向市場化、多元化發(fā)展，推動農(nóng)產(chǎn)品的自由貿(mào)易，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，同時(shí)完善糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。

五是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的關(guān)鍵是打破農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的體制機(jī)制障礙，從根本上改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人民面臨的“融不進(jìn)的城市”“回不去的農(nóng)村”的尷尬境地。一方面，要繼續(xù)深化戶籍制度改革，降低城市落戶門檻，確保到2020年實(shí)現(xiàn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)。讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)人口：另一方面，要從住房保障、隨遷子女人學(xué)和考試、醫(yī)療、社會保障等方面，創(chuàng)造條件賦予“新市民”與“老市民”同等待遇，避免在城鎮(zhèn)內(nèi)部形成新的“雙軌制”，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為既有戶籍又能同等享受基本公共服務(wù)的新市民。

六是鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵是適應(yīng)城鄉(xiāng)人口流動和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的變遷，提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把農(nóng)村基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，繼續(xù)推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共服務(wù)能力和水平，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制機(jī)制。健全和創(chuàng)新村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治等實(shí)踐探索。在依法治理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新性建設(shè)，針對源頭有效地進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性治理。

七是生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵是把握農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特質(zhì)、鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，構(gòu)建起落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念的體制機(jī)制，讓良好生態(tài)環(huán)境成為農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富。完善農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，分類有序退出超載的邊際產(chǎn)能，形成與環(huán)境資源承載力相匹配、生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新格局。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，聚焦農(nóng)村生活垃圾治理、生活污水治理、村容村貌整治，梯次推進(jìn)鄉(xiāng)村山水田路房整體改善。以“綠水青山”為基礎(chǔ)，挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光等多種功能，把“綠水青山”變成“金山銀山”。

八是開放型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新體制創(chuàng)新。開放型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新體制創(chuàng)新的關(guān)鍵是適應(yīng)我國不斷擴(kuò)大對外開放和貿(mào)易壁壘等因素增多的挑戰(zhàn)，構(gòu)建靈活高效的管理和調(diào)控機(jī)制。加快開放型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃，構(gòu)建確保國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的體制機(jī)制。堅(jiān)定不移加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，持續(xù)提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化應(yīng)用水平，做到“藏糧于地”與“藏糧于技”相結(jié)合。推進(jìn)大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源多元化、進(jìn)口市場廣泛化戰(zhàn)略，避免形成對單一市場的過度依賴。深入開展與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)國際合作新格局。積極參與全球農(nóng)業(yè)治理，不斷提升我國的話語權(quán)。

3.新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革應(yīng)高度重視的關(guān)鍵問題

新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，有了更高的起點(diǎn)，具備更加有利的條件，需要繼續(xù)啃下“硬骨頭”，應(yīng)對復(fù)雜多變的外部環(huán)境?？傮w來看，新時(shí)代順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革工作，還應(yīng)注意以下方面的問題：

一是注意從改革方案出臺到落地見效的執(zhí)行問題。黨的十八大以來，全面深化改革各領(lǐng)域都出臺了大量的改革方案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八屆三中全會提出的336項(xiàng)重大改革舉措中已出臺實(shí)施方案的超過95010，黨的十八屆四中、五中、六中全會部署的改革任務(wù)也在按計(jì)劃進(jìn)度扎實(shí)推進(jìn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)域出臺了大量的方案，“四梁八柱”性質(zhì)的改革方案已經(jīng)基本到位。但各項(xiàng)改革方案的落實(shí)情況不一，有的已經(jīng)落實(shí)到位，有的正在落實(shí)顯效，但也還有部分改革任務(wù)在落實(shí)過程中存在“上冷下熱中梗阻”，難以克服利益藩籬阻礙，以制定方案、召開會議代替落實(shí)等情況，沒有真正落實(shí)到位。下一步，要將深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到抓落實(shí)上來，按照“一分部署、九分落實(shí)”的要求，以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革各項(xiàng)方案貫徹到位，沖破“中梗阻”“腸梗阻”，打通“最后一公里”，確保改革舉措落地生根。

二是注意從局部試點(diǎn)到全面推行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣問題。試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法，很多重大農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革都是以試點(diǎn)方式推進(jìn)的。試點(diǎn)方法具有有助于避開爭論及時(shí)啟動和推進(jìn)改革、降低改革風(fēng)險(xiǎn)、放大改革效應(yīng)、兼顧中央權(quán)威和地方主動性等優(yōu)點(diǎn)。但若試點(diǎn)方法運(yùn)用不當(dāng)，也有可能延誤改革。甚至一些部門為了維護(hù)部門和行業(yè)利益，把本該全面推進(jìn)的工作改為試點(diǎn)，或者遇到釘子就繞開走，所試的并非真“點(diǎn)”。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)域的一些舉措還處于試點(diǎn)階段，如農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”、村民自治相關(guān)試點(diǎn)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)等。這些重大試點(diǎn)總體進(jìn)展符合預(yù)期，但也有部分試點(diǎn)存在覆蓋面不夠、代表性不足等問題，有的試點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)延期，能否如期取得試點(diǎn)成果并全面復(fù)制推廣還有較大的不確定性。下一步，需要在繼續(xù)抓好試點(diǎn)推進(jìn)的同時(shí)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和復(fù)制推廣，盡快將行之有效的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在面上推開并形成制度化、規(guī)范化的改革成果。

三是注意從機(jī)構(gòu)調(diào)整到職能融合的管理體制調(diào)整問題。目前，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展順利，中央層面的涉農(nóng)機(jī)構(gòu)整合已經(jīng)完成，地方機(jī)構(gòu)改革也正在推進(jìn)中，全面完成涉農(nóng)機(jī)構(gòu)的整合指日可待。機(jī)構(gòu)調(diào)整到位后，要將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向職能融合上來，盡快實(shí)現(xiàn)從“物理整合”到“化學(xué)反應(yīng)”的變化。職能融合重點(diǎn)之一是推動實(shí)現(xiàn)管農(nóng)業(yè)與管農(nóng)村的職能融合，加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化：重點(diǎn)之二是推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的一體化管理，通過機(jī)構(gòu)改革整合農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職能，下一步還可考慮進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、農(nóng)村金融保險(xiǎn)等方面的職能融合，構(gòu)建一體化的農(nóng)業(yè)管理和調(diào)控體制：重點(diǎn)之三是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的一體化管理，通過整合獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍，著力解決一個(gè)領(lǐng)域有多支隊(duì)伍執(zhí)法的問題，克服分工過細(xì)、浪費(fèi)執(zhí)法資源的缺陷。

四是注意從政策突破到法治保障的政策銜接配套問題。改革開放以來，我國的改革大都采取了先政策取得突破、再完善法律法規(guī)的推進(jìn)路徑。全面深化改革強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革。在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革要在政策取得重大突破的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋，以法制形式來保障改革成果。有的領(lǐng)域要盡快補(bǔ)上空白，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，要在民法總則已有突破的基礎(chǔ)上，盡快推出《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供根本保障：有的領(lǐng)域要修改不適應(yīng)形勢的舊法，如《土地管理法》《擔(dān)保法》等，要根據(jù)農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置、“長久不變”改革、農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)等探索的經(jīng)驗(yàn)，對相關(guān)條款進(jìn)行修訂，將改革成果以法律法規(guī)的形式固定下來：對于經(jīng)過改革試點(diǎn)證明相關(guān)法律法規(guī)不適宜修改的，在試點(diǎn)到期后也要明確恢復(fù)行使相關(guān)法律法規(guī)，并做好與改革政策的銜接配套工作。

（責(zé)任編輯：文豐安）