府際合作機(jī)制的可持續(xù)性探究：以京津冀區(qū)域大氣污染防治為例

石晉昕 楊宏山

內(nèi)容提要：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展依托多種機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，各種機(jī)制所具有的可持續(xù)性不同，其效能也有所差異，厘清府際合作機(jī)制的類型與適用情境對(duì)于機(jī)制的選擇及完善具有重要意義。合作可持續(xù)性的建立以制度化水平的提升為標(biāo)志，可以從合作意愿、收益成本、約束力和制度保障等方面進(jìn)行刻畫。按照合作向度和可持續(xù)性，可以將府際合作機(jī)制分為對(duì)話式、契約式、運(yùn)動(dòng)式和科層式四種模式，其各自具有相應(yīng)特征。這四種模式在京津冀大氣污染防治過程中均有所體現(xiàn)。在府際合作實(shí)踐中，可通過制度建設(shè)、組織完善與環(huán)境優(yōu)化等途徑，提升運(yùn)動(dòng)式合作和對(duì)話式合作機(jī)制的可持續(xù)性，構(gòu)建長效運(yùn)作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：府際合作機(jī)制;可持續(xù)性;大氣污染防治

中圖分類號(hào)：F062.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-7543（2019）09-0149-11

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，跨界污染治理、公共安全、疾病防控等外部性較強(qiáng)的公共治理問題依靠單一行動(dòng)主體越來越難以應(yīng)對(duì)，這就需要多個(gè)地方政府采取聯(lián)合行動(dòng)，推動(dòng)制度供給，構(gòu)建有效的區(qū)域府際合作機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國正在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，形成了多種多樣的合作機(jī)制，這為府際合作提供了重要?jiǎng)恿εc支撐。然而，在實(shí)踐中，一些機(jī)制的運(yùn)行不具備連續(xù)性，難以長期持續(xù)發(fā)揮作用，這將直接影響府際合作效果。府際合作的長效機(jī)制還有待強(qiáng)化，增強(qiáng)合作的可持續(xù)性成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展亟待解決的問題。

這里聚焦于府際合作機(jī)制的可持續(xù)性問題，基于這一視角在文獻(xiàn)梳理和實(shí)踐觀察的基礎(chǔ)上構(gòu)建有關(guān)理論框架，對(duì)大氣污染防治領(lǐng)域的典型案例進(jìn)行分析，通過制度分析的方法回答以下問題：什么樣的合作機(jī)制是可持續(xù)的？在可持續(xù)性視角下府際合作機(jī)制的類型如何劃分？各種類型的機(jī)制具有何種特征？如何提升府際合作的可持續(xù)性？

一、府際合作相關(guān)文獻(xiàn)綜述

在區(qū)域府際合作治理的文獻(xiàn)中，合作向度是一個(gè)重要研究視角，即府際合作通過縱向或橫向兩種向度得以實(shí)現(xiàn)?？v向合作是指在中央主導(dǎo)下的地方政府合作，中央依托法定的正式權(quán)力，包括政治、行政和人事等權(quán)力形成剛性機(jī)制。橫向合作是指地方自發(fā)組成治理網(wǎng)絡(luò)，平等協(xié)商，達(dá)成一致意見，進(jìn)而形成柔性機(jī)制。

制度性集體行動(dòng)框架為合作向度的分析提供了重要理論支撐，該框架由理查德·C.菲沃克提出。制度性集體行動(dòng)框架通過整合機(jī)制和制度范圍兩個(gè)維度，將地方政府合作劃分為12種模式，其中，橫向合作機(jī)制包括建立多重自組織系統(tǒng)、成立工作組、構(gòu)建非正式合作網(wǎng)絡(luò)、成立政府合作委員會(huì)、簽訂合同等，而縱向合作機(jī)制主要是上級(jí)權(quán)威主導(dǎo)下的部門合并等，每種模式對(duì)應(yīng)相應(yīng)的交易成本。由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、外部性、共有產(chǎn)權(quán)以及地方政府博弈等問題，單一行動(dòng)主體自身的最優(yōu)選擇并不一定是區(qū)域整體的最優(yōu)選擇。因此，地方政府合作過程中面臨著溝通協(xié)調(diào)、利益分配等風(fēng)險(xiǎn)，需要通過采取一定的制度安排來降低風(fēng)險(xiǎn)。

依托制度性集體行動(dòng)框架，一些學(xué)者基于中國制度情境提出了府際合作過程中兩種向度的具體機(jī)制。邢華認(rèn)為，橫向合作機(jī)制包括行政首長聯(lián)席會(huì)議、日常工作小組等，縱向合作包含的具體機(jī)制則主要有政治動(dòng)員、法律和行政命令、戰(zhàn)略規(guī)劃、制度激勵(lì)、項(xiàng)目評(píng)估等。還有學(xué)者用正式協(xié)議（簽署地方政府合作協(xié)議）與非正式協(xié)議（如地方代表團(tuán)互訪、舉辦論壇等）來刻畫府際橫向合作機(jī)制，用強(qiáng)制協(xié)議（如上級(jí)制定的政策）來刻畫府際縱向合作。

一些學(xué)者討論了兩種向度合作機(jī)制的適用情境。橫向合作機(jī)制一般適用于各方具有較強(qiáng)利益互補(bǔ)關(guān)系等比較簡單的區(qū)域合作過程，而縱向合作一般在兩種情形下較為適用：一種情形是地方政府有合作意向但合作的風(fēng)險(xiǎn)較高，依靠橫向機(jī)制可能產(chǎn)生制度性集體行動(dòng)困境：另一種情形是中央出于整體利益的考量，主動(dòng)嵌入?yún)^(qū)域合作。第一種情形是以橫向合作帶動(dòng)縱向合作，地方政府在合作過程中的行為在很大程度上取決于本地區(qū)“搭便車”收益與集體行動(dòng)收益的比較，當(dāng)行動(dòng)主體關(guān)系較為復(fù)雜時(shí)，橫向機(jī)制難以發(fā)揮作用，需要引入縱向合作機(jī)制。第二種情形是以縱向合作帶動(dòng)橫向合作，例如在東西部扶貧協(xié)作過程中，單純依靠市場價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可能會(huì)導(dǎo)致久議不決、政策乏力等問題，而依托我國的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，由中央政府主動(dòng)介入，組織東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)展開對(duì)口支援，就能展現(xiàn)出明顯的效果和優(yōu)勢。

還有學(xué)者就進(jìn)一步完善兩種向度的區(qū)域府際合作機(jī)制提出了相關(guān)建議。就財(cái)政領(lǐng)域而言，應(yīng)當(dāng)探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立區(qū)域內(nèi)財(cái)政基金：在縱向維度則可以嘗試設(shè)立財(cái)政委員會(huì)，構(gòu)建高層次的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和剛性組織架構(gòu)。就生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域而言，可以探索構(gòu)建有效的區(qū)域內(nèi)碳排放交易機(jī)制，制定碳排放交易的相關(guān)法律，構(gòu)建區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)地方政府官員進(jìn)行激勵(lì)，進(jìn)而建成協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)分配——各地方政府分配——減排企業(yè)分配的逐級(jí)分配模式。同時(shí)，可以建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提供生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)平臺(tái)，科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，拓寬生態(tài)補(bǔ)償融資渠道。

通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界圍繞府際合作向度這一議題形成了大量研究成果，不僅從學(xué)理上進(jìn)行了探討，提出了一些具有解釋力的理論模型和分析框架，而且在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行了總結(jié)和提煉。然而，合作向度這一視角對(duì)于一些問題和現(xiàn)象的解釋力還存在一定局限性，需要引入新的分析視角。

二、可持續(xù)性：區(qū)域府際合作研究的新視角

通過對(duì)實(shí)踐的觀察可以發(fā)現(xiàn)，府際合作機(jī)制效果具有一定差異，一些能夠持續(xù)發(fā)揮作用，另一些則持續(xù)時(shí)間較為短暫，府際合作向度的相關(guān)理論無法有效解釋這一現(xiàn)象。這就涉及埃莉諾，奧斯特羅姆所提出的系統(tǒng)和規(guī)則的可持續(xù)性問題，其提出的生態(tài)一社會(huì)系統(tǒng)可持續(xù)性分析框架和制度分析與發(fā)展框架均立足于解釋多個(gè)行動(dòng)主體如何達(dá)成有效且可持續(xù)的集體行動(dòng)，為府際合作可持續(xù)性研究提供了重要的理論依據(jù)。生態(tài)一社會(huì)系統(tǒng)可持續(xù)性分析框架認(rèn)為，集體行動(dòng)的可持續(xù)性是治理所要達(dá)到的重要目標(biāo)，是資源系統(tǒng)、治理系統(tǒng)、資源單元和行動(dòng)者等多項(xiàng)變量相互作用的結(jié)果（見表1）。在制度分析與發(fā)展框架中，行動(dòng)舞臺(tái)被認(rèn)為是行動(dòng)者相互作用、交換商品和服務(wù)、解決問題、相互支配或斗爭的社會(huì)空間，可持續(xù)的合作需要穩(wěn)定的行動(dòng)舞臺(tái)，影響行動(dòng)舞臺(tái)的七項(xiàng)規(guī)則包括進(jìn)入和退出規(guī)則、職位規(guī)則、范圍規(guī)則、權(quán)威規(guī)則、聚合規(guī)則、信息規(guī)則、償付規(guī)則，這些規(guī)則為理解府際合作可持續(xù)性提供了有益啟示。

可持續(xù)性這一概念產(chǎn)生于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展，已不再局限于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，而是逐漸發(fā)展成為一個(gè)集成的、跨部門的概念。比較常見的概念有經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性、財(cái)政可持續(xù)性、地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性等。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，可持續(xù)性可理解為增長不是由大量資本、能源和原材料以及勞動(dòng)力投入推動(dòng)，技術(shù)進(jìn)步或全要素生產(chǎn)率（TFP）增長對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)相對(duì)較高。就公共財(cái)政領(lǐng)域而言，財(cái)政可持續(xù)性是指財(cái)政政策在長期內(nèi)不需要調(diào)節(jié)。財(cái)政支出和收入等時(shí)序變量存在協(xié)整關(guān)系，基本赤字使政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率固定不變或不再持續(xù)上升。就地方政府治理和政策創(chuàng)新領(lǐng)域而言，創(chuàng)新的持續(xù)性是指創(chuàng)新活動(dòng)可以在未來繼續(xù)存在并能不斷發(fā)展深化，關(guān)鍵在于其要素的延續(xù)與擴(kuò)散，而不在其形式的存續(xù)。

綜合以上研究，這里提出府際合作機(jī)制可持續(xù)性這一概念，它可以從過程和效果兩方面來理解。從過程來看，府際合作機(jī)制的可持續(xù)性表現(xiàn)為合作制度化水平的提高。新制度主義學(xué)者認(rèn)為，制度是一種建立在規(guī)則、規(guī)范、共享的策略和相關(guān)物理世界之上的人類穩(wěn)定的行為規(guī)律，頻繁發(fā)生或重復(fù)的場景中行動(dòng)者的相互作用構(gòu)建了這些規(guī)則、規(guī)范和共享的策略，可以說，制度既是一種行為規(guī)則，又是一種利益均衡?？沙掷m(xù)的府際合作實(shí)際上是各方利益的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)過程和行動(dòng)規(guī)則的建立過程。從效果來看，府際合作機(jī)制的可持續(xù)性體現(xiàn)為合作行動(dòng)過程存續(xù)時(shí)間較長，且能在較長時(shí)期內(nèi)發(fā)揮效用，合作具有規(guī)律性、可復(fù)制性和可預(yù)期性。

府際合作機(jī)制可持續(xù)性應(yīng)以下述條件為前提：第一，地方政府應(yīng)當(dāng)具有一定的資源互補(bǔ)性，滿足制度分析與發(fā)展框架中的進(jìn)入退出規(guī)則、聚合規(guī)則、職位規(guī)則和范圍規(guī)則，即行動(dòng)主體能夠進(jìn)入合適的府際合作網(wǎng)絡(luò)并找到自身位置，明確自身定位。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，行動(dòng)主體間的合作是為了尋求其他主體所具有的關(guān)鍵資源，進(jìn)而減少發(fā)展的不確定性。第二，合作具有收益的合理性與合作的共贏性，出于“理性人”的行動(dòng)預(yù)設(shè)，行動(dòng)者會(huì)考慮收益和成本，同時(shí)也在與其他地方政府博弈，因而如果府際合作為其帶來的收益大于成本，且各行動(dòng)主體能夠在行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中形成“納什均衡”，則區(qū)域合作能夠長期存續(xù)。當(dāng)然，地方政府在不同情境下對(duì)合作收益的理解有所不同，且決策者只具備有限理性，因而其只能根據(jù)所感知的收益和成本作出判斷，這在很大程度上取決于上級(jí)的激勵(lì)。第三，合作具有較強(qiáng)的約束力，即遵循償付規(guī)則。如果能夠形成固定的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，下發(fā)具有法律效力的文書，提高個(gè)體的違約成本，為了避免更大的損失，區(qū)域行動(dòng)主體將保持長期合作。第四，上級(jí)政府提供制度保障和有效激勵(lì)，遵循信息規(guī)則和權(quán)威規(guī)則，通過完善信息和提供激勵(lì)構(gòu)建具有號(hào)召力的行動(dòng)舞臺(tái)。

在實(shí)際情況下，府際合作往往只具備某些條件，這就涉及府際合作機(jī)制可持續(xù)性的強(qiáng)弱問題。如果一些制度安排的可持續(xù)性較強(qiáng)，則行動(dòng)主體進(jìn)行重復(fù)博弈而非單次博弈，其合作將形成一定的路徑依賴，制度化水平較高。如果合作機(jī)制可持續(xù)性較弱，則在短暫的合作后又會(huì)回到“各自為政”的狀態(tài)，行動(dòng)主體進(jìn)行單次博弈，制度化水平較低。

三、區(qū)域府際合作的向度：可持續(xù)性分析框架

這里在府際合作向度視角的基礎(chǔ)上引入“可持續(xù)性”分析維度，構(gòu)建府際合作向度一可持續(xù)性的分析框架。其中，第一個(gè)維度為府際合作向度，可分為橫向和縱向兩種形態(tài)：第二個(gè)維度為機(jī)制的可持續(xù)性，可從可持續(xù)性的強(qiáng)弱進(jìn)行分析。將兩個(gè)維度進(jìn)行交叉則可以得到對(duì)話式、契約式、運(yùn)動(dòng)式和科層式四種合作模式（見表2）。

（一）對(duì)話式合作

在對(duì)話式合作機(jī)制下，上級(jí)權(quán)威介入程度較低，各地方政府關(guān)系相對(duì)分散，對(duì)于區(qū)域治理問題具有平等的參與權(quán)，但是可持續(xù)性較弱，具體包括召開聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)人互訪、舉行論壇等形式。其弱可持續(xù)性表現(xiàn)為兩方面：第一，合作較為松散。在對(duì)話式合作中，各行動(dòng)主體可以自愿加入或者退出合作，并且這種合作關(guān)系依托彼此間的信任而形成，通過“握手”和“對(duì)話”達(dá)成一致意見。第二，合作不確定性較大。聯(lián)席會(huì)議等合作機(jī)制間隔周期較長而對(duì)話時(shí)間較短，且在一年中召開次數(shù)較少，對(duì)于具體性和日常性的事務(wù)，該機(jī)制作用不大。

對(duì)話式合作機(jī)制可持續(xù)性較弱的主要原因是協(xié)商性有余而約束性不足。由于缺乏固定的組織結(jié)構(gòu)和書面化的文件對(duì)各行動(dòng)主體進(jìn)行約束和監(jiān)督，導(dǎo)致制度化水平不高，至多是為各行動(dòng)主體提供接觸和溝通的機(jī)會(huì)。雖然對(duì)話式合作的可持續(xù)性較弱，但是在區(qū)域治理中仍然發(fā)揮著重要作用，主要原因是其治理成本較低，各主體基于信任自愿展開合作，無需動(dòng)用較多行政資源，為制度化合作奠定了基礎(chǔ)。

（二）契約式合作

在契約式合作機(jī)制中，各主體在協(xié)議簽署前可以進(jìn)行協(xié)商，但協(xié)議締結(jié)后則具有約束力和強(qiáng)制性，對(duì)話式合作在解決臨時(shí)性合作問題時(shí)較為有效，而行政協(xié)議的簽署是長期制度化合作的開始，具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，各合作主體在合作過程中進(jìn)行重復(fù)動(dòng)態(tài)博弈，最終達(dá)成均衡，并以書面文件形式固定下來。該機(jī)制具有以下特點(diǎn)：第一，具有平等協(xié)商性。這種機(jī)制允許各行動(dòng)主體在平等的環(huán)境中爭取各自利益，上級(jí)權(quán)威介入程度較低，通常只提供簽訂協(xié)議的環(huán)境和制度保障。第二，制度化水平高。該模式通過契約明確設(shè)定信息共享、利益補(bǔ)償、監(jiān)督和激勵(lì)等規(guī)則，以消除合作各方因有限理性和信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的不確定性預(yù)期結(jié)果。具有較強(qiáng)約束力。地方政府間簽訂的府際協(xié)議包括合作備忘錄、合作框架協(xié)議等形式。

（三）運(yùn)動(dòng)式合作

在運(yùn)動(dòng)式合作機(jī)制中，上級(jí)權(quán)威介入程度比較高，適用于在行動(dòng)主體關(guān)系復(fù)雜、各方利益沖突較大、任務(wù)緊迫的情境。運(yùn)動(dòng)式合作機(jī)制是一種在短時(shí)間內(nèi)投入大量人力和資源的非常態(tài)行動(dòng)，往往需要突破常規(guī)官僚制度，由自上而下的行政指令推動(dòng)，以制造輿論、廣泛動(dòng)員為主要形式，個(gè)案的處理往往具有一定的靈活性。該機(jī)制通常呈現(xiàn)非專業(yè)化、非制度化的特征，是對(duì)治理結(jié)構(gòu)和制度安排的再生產(chǎn)和再塑造，也是對(duì)常規(guī)府際合作制度安排的彌補(bǔ)和救濟(jì)。運(yùn)動(dòng)式合作機(jī)制通常在任務(wù)緊急或需要在短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)各主體采取合作行動(dòng)的情況下采用，不能持久地為合作提供有效制度支持，只是一次性的行為。

運(yùn)動(dòng)式合作機(jī)制可持續(xù)性較弱的一個(gè)重要原因是協(xié)調(diào)的強(qiáng)制性有余而協(xié)商性不足，且合作的收益成本難以平衡。為了保障整體或者部分行動(dòng)主體的利益，一些行動(dòng)主體的利益將受到損失，這就造成了一些行動(dòng)主體的隱性抵制，即在表面上服從上級(jí)安排，但是實(shí)際上對(duì)區(qū)域合作有所抵觸，一旦激勵(lì)消失，治理效果就難以持續(xù)，治理效果可能出現(xiàn)反彈。盡管這種協(xié)調(diào)機(jī)制可持續(xù)性有限，但是仍然在區(qū)域合作治理過程中發(fā)揮著重要作用，其主要原因是運(yùn)動(dòng)式合作具有其他機(jī)制難以比擬的治理效率，這種“疾風(fēng)驟雨”式的合作機(jī)制可以在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)明顯的合作效果，滿足行動(dòng)主體一定的治理需求。

（四）科層式合作

科層式合作是在上級(jí)權(quán)威的統(tǒng)合與協(xié)調(diào)下，依托行政系統(tǒng)的層級(jí)制度逐級(jí)展開的府際合作制度安排?？茖咏M織具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和規(guī)范性，中央通過科層制度對(duì)地方政府合作過程中出現(xiàn)的問題予以協(xié)調(diào)和監(jiān)督，同時(shí)為地方政府提供官員任命、交流和晉升等激勵(lì)，進(jìn)而確保在科層式合作機(jī)制中上級(jí)行政命令能夠通過相對(duì)固定的組織結(jié)構(gòu)和路徑來落實(shí)。科層式合作機(jī)制主要包括成立高規(guī)格的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、制定相關(guān)法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃等具體制度安排。在科層式合作過程中，有關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將長期存續(xù)，相關(guān)區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃一般為中長期。

四、京津冀區(qū)域大氣污染治理府際合作機(jī)制的可持續(xù)性分析

（一）對(duì)話式合作：召開府際聯(lián)席會(huì)議

京津冀地區(qū)是我國空氣污染較為嚴(yán)重的區(qū)域之一，從居民個(gè)體到各地方政府都具有防治大氣污染的強(qiáng)烈愿望。為了緩解區(qū)域大氣污染，2015年以來，三地定期召開京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議。

1.三地平等協(xié)商，約束和激勵(lì)較弱

京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議是三地進(jìn)行大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重要措施之一。聯(lián)席會(huì)議成員包括三地環(huán)境保護(hù)部門，分別是北京市環(huán)境保護(hù)局、天津市環(huán)境保護(hù)局與河北省環(huán)境保護(hù)廳，是一種扁平化的平等協(xié)商工作機(jī)制。三地環(huán)保部門相互支持，促進(jìn)環(huán)保一體化發(fā)展，共同打擊京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境違法行為。

2015年11月27日，京津冀三?。ㄊ校┉h(huán)保部門在京召開首次聯(lián)席會(huì)議，正式啟動(dòng)了“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”。三地通過協(xié)商達(dá)成一系列環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法共識(shí)，根據(jù)工作計(jì)劃，由三?。ㄊ校┉h(huán)保局（廳）定期或不定期統(tǒng)一人員調(diào)配、統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一重點(diǎn)開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，互相派遣執(zhí)法人員到對(duì)方轄區(qū)開展聯(lián)合檢查，對(duì)涉及京津冀的重點(diǎn)環(huán)境違法案件聯(lián)合進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法后督察，積極共享本轄區(qū)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法信息，互相借鑒學(xué)習(xí)。然而，區(qū)域污染治理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法并未形成固定的分工方案，對(duì)各方的權(quán)利義務(wù)也沒有明確規(guī)定，激勵(lì)與考核評(píng)價(jià)機(jī)制尚未形成，合作行動(dòng)缺乏剛性約束。三地如何參與執(zhí)法以及投入資源的多寡，都由各地自行掌握，存在較大的自由裁定空間，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。

2.合作成本收益難以平衡，多聚焦短期目標(biāo)

由于缺乏剛性約束，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的成效并不明顯，具有較大不確定性。如果三地聯(lián)合成立共同的常設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可從組織層面打破現(xiàn)有行政區(qū)劃，這并不現(xiàn)實(shí)：如果三地執(zhí)法機(jī)構(gòu)長期聯(lián)合執(zhí)法，則會(huì)產(chǎn)生高昂的交易成本。這樣，合作的收益和成本難以平衡，不足以支撐可持續(xù)機(jī)制的建立。為此，各方基于自身利益考量，采取了定期會(huì)商這種持續(xù)性相對(duì)較弱的區(qū)域合作機(jī)制。

聯(lián)席會(huì)議定期召開，由京津冀三地輪流舉辦，重點(diǎn)對(duì)當(dāng)年冬季與次年春季的大氣污染防治督導(dǎo)檢查工作進(jìn)行部署，聚焦于短期目標(biāo)，下一年度將重新確立執(zhí)法工作目標(biāo)，工作的重心也將有所轉(zhuǎn)移，且聯(lián)席會(huì)議的召開屬于短期會(huì)商，只是為三地交流互動(dòng)提供了平臺(tái)和機(jī)會(huì)。協(xié)商狀態(tài)也不是長期存續(xù)，只是在聯(lián)席會(huì)議召開期間存在。通過分析各年份聯(lián)席會(huì)議所部署的大氣污染防治主要任務(wù)可以發(fā)現(xiàn)，秸稈焚燒、高架源污染等問題是聯(lián)席會(huì)議的重點(diǎn)工作，每一次聯(lián)席會(huì)議都要對(duì)有關(guān)事項(xiàng)不斷強(qiáng)化，這些問題并沒有形成制度化的長效防控機(jī)制，需要會(huì)議協(xié)商部署才能在當(dāng)年冬季和次年春季有所緩解，而且在下一年度仍然是大氣污染防治的主要問題。三地聯(lián)席會(huì)議已經(jīng)分別于2015年、2016年、2017年和2018年召開四次，四次聯(lián)席會(huì)議的工作重心各有不同，歷年聯(lián)席會(huì)議所確定的環(huán)境治理主要任務(wù)如表3所示。

（二）契約式合作：簽訂政府間協(xié)議

為了建立京津冀大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)制度化建設(shè)，京津冀三地簽訂了一系列府際合作協(xié)議，形成了契約式合作模式?！毒┙蚣絽^(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》）是三地簽訂的一項(xiàng)重要協(xié)議。

1.三地合作意愿明確，上級(jí)權(quán)威介入程度較低

為了有效應(yīng)對(duì)大氣污染這一負(fù)外部性較強(qiáng)的區(qū)域問題，三地表現(xiàn)出了明顯的合作意愿，北京、天津與河北2015年政府工作報(bào)告中均提到推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域要力爭率先突破。2015年11月，北京市環(huán)境保護(hù)局、天津市環(huán)境保護(hù)局與河北省環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合簽署了《協(xié)議》，為三地合作解決環(huán)境問題提供了依據(jù)。三地的發(fā)展水平不同，對(duì)于大氣污染治理的訴求自然也有所差異，北京和天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較為充分，對(duì)環(huán)境污染治理具有較高的要求，而河北則需要通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長。在這種差異下，就需要以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合管理、改革創(chuàng)新、合作互助”為原則開展工作，以制度化的方式對(duì)府際合作進(jìn)行約束和規(guī)范?！秴f(xié)議》是三地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)保訴求所達(dá)成的博弈均衡，為京津冀生態(tài)保護(hù)率先突破擬定了框架。上級(jí)權(quán)威提供了一定的環(huán)境和監(jiān)督，介入程度相對(duì)較低。

2.著眼中長期目標(biāo)，形成較強(qiáng)約束力與制度保障

《協(xié)議》規(guī)定，在大氣污染防控方面。到2017年，將京津冀細(xì)顆粒物PM2.5在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右：中長期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，重污染天氣大幅減少，并力爭逐步消除重污染天氣，空氣質(zhì)量全面改善。同時(shí)，《協(xié)議》為府際合作制定了明確的任務(wù)和規(guī)則，突出了聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同治污、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、信息共享與聯(lián)合宣傳等方面的工作，推動(dòng)合作向著可持續(xù)方向發(fā)展。在《協(xié)議》的指導(dǎo)和要求下，三地計(jì)劃共同編制《京津冀區(qū)域環(huán)境污染防治條例》《京津冀及周邊地區(qū)深化大氣污染控制中長期規(guī)劃》，率先推動(dòng)國家標(biāo)準(zhǔn)中特別排放限值的全面實(shí)施，共同發(fā)布新的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入門檻，共同確定統(tǒng)一的質(zhì)量管理體系，開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，建立信息共享平臺(tái)，針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的重大政策進(jìn)行聯(lián)合宣傳。

（三）運(yùn)動(dòng)式合作：運(yùn)用非常規(guī)政策工具

2014年11月10日至11日，APEC會(huì)議在北京召開。會(huì)議期間，北京市空氣質(zhì)量良好，而在會(huì)議召開前夕，京津冀地區(qū)出現(xiàn)空氣重度污染，會(huì)議結(jié)束后，空氣污染有所反彈。APEC會(huì)議期間，大氣污染治理立竿見影，效果比較明顯。

1.合作約束力較強(qiáng)，呈現(xiàn)短期目標(biāo)導(dǎo)向

中央高度重視APEC會(huì)議空氣質(zhì)量保障工作。原環(huán)境保護(hù)部會(huì)同京津冀三地政府編制并印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障方案》（以下簡稱《保障方案》）。原環(huán)境保護(hù)部還印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)部亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）會(huì)議空氣質(zhì)量保障督查方案》，并派出16個(gè)督查組進(jìn)行督查，對(duì)各地違規(guī)行為直接進(jìn)行嚴(yán)肅查處?？梢钥吹?，APEC會(huì)議保障工作在中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，且目標(biāo)十分明確，即聚焦APEC期間的大氣污染防治工作，集中各方力量以實(shí)現(xiàn)保障APEC期間空氣質(zhì)量這一短期目標(biāo)。

2.采用非常規(guī)政策工具，成本收益難以平衡

在制度層面，APEC會(huì)議期間，中央和地方環(huán)保部門均實(shí)施了嚴(yán)格的緊急督查制度。通過明查與暗查相結(jié)合、晝查與夜查相結(jié)合、巡查與駐點(diǎn)相結(jié)合、查問題與促整改相結(jié)合等方式，對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)令立即整改。不僅如此，還采取了非常規(guī)的人事任免制度。在發(fā)現(xiàn)問題之后，通過約談、免職、媒體公布、行政拘留等方式緊急處理相關(guān)責(zé)任人，這些措施在常規(guī)科層治理模式下并不多見。在政策內(nèi)容層面，APEC會(huì)議期間，京津冀及周邊地區(qū)采取了“史上最嚴(yán)”治污措施。在《保障方案》下發(fā)之后，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東等地相繼印發(fā)了各自的空氣質(zhì)量保障方案，采取了相應(yīng)措施。如進(jìn)行車輛限號(hào)、秸稈禁燒、緊急關(guān)停高排污企業(yè)等。六?。▍^(qū)、市）在會(huì)議期間實(shí)際停產(chǎn)企業(yè)9298家。限產(chǎn)企業(yè)3900家，停工工地4萬余處，分別是《保障方案》規(guī)定的3.6倍、2.1倍、7.6倍。關(guān)停企業(yè)等措施在減少污染排放的同時(shí)也帶來了一定的經(jīng)濟(jì)損失，只是在特定時(shí)期作為緊急措施而被采納。

可以看到，緊急督查、免職等方式雖然能夠?qū)膊块T人員產(chǎn)生約束，但對(duì)行政組織的建設(shè)和正常運(yùn)行也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。運(yùn)動(dòng)式合作在短時(shí)間內(nèi)能夠產(chǎn)生明顯成效，但是各行動(dòng)主體也為此付出了一定的成本和代價(jià)，尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)亟待發(fā)展地區(qū)，其需要承受更大的壓力。在運(yùn)動(dòng)式霧霾治理過程中。成本與收益難以平衡，府際合作難以持續(xù)開展。

（四）科層式合作：成立高規(guī)格的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為了解決京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染問題，2018年7月，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，成立于2013年的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組正式升格為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染防治工作采取了科層式合作模式。

1.注重頂層設(shè)計(jì)，尊重各方意愿

京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組是在中央層面成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它不只是在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組基礎(chǔ)上進(jìn)行建制升格，更是對(duì)工作機(jī)制的調(diào)整，高層介入?yún)f(xié)調(diào)為合作提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。之前的協(xié)作小組由北京市牽頭，在協(xié)作小組中，各主體之間是平等關(guān)系，協(xié)作更加類似于一種通報(bào)機(jī)制：而領(lǐng)導(dǎo)小組則由國務(wù)院牽頭，規(guī)格更高，作為更具權(quán)威的上級(jí)來統(tǒng)籌各方，通過頂層設(shè)計(jì)，依據(jù)科層制度自上而下推動(dòng)部門和省份間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)工作的規(guī)范化、程序化和制度化。

從職責(zé)范圍來看，領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能包括貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院方針政策和決策部署，組織推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控工作，統(tǒng)籌研究重大問題，確定工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，指導(dǎo)、督促、監(jiān)督有關(guān)部門和地方落實(shí)，組織實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲，制定重大措施和相關(guān)規(guī)劃等。從組織架構(gòu)來看，小組組長由國務(wù)院副總理擔(dān)任，副組長由生態(tài)環(huán)境部部長、北京市市長、天津市市長、河北省省長擔(dān)任，小組成員包括山西、內(nèi)蒙古、山東與河南四省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)以及國家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家氣象局、國家能源局等部門的領(lǐng)導(dǎo)。

2.依托科層制度，形成較強(qiáng)約束與激勵(lì)

2018年8月29日，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議召開，會(huì)議審議通過了《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（以下簡稱《攻堅(jiān)行動(dòng)方案》）。與運(yùn)動(dòng)式合作大規(guī)模臨時(shí)停產(chǎn)限產(chǎn)不同，《攻堅(jiān)方案》要求各地制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄、減排清單、生態(tài)準(zhǔn)入清單和設(shè)備改造清單，不得隨意改動(dòng)，力求有序合理地淘汰落后產(chǎn)能，對(duì)排污不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行整改和長期限制生產(chǎn)，突出強(qiáng)調(diào)相關(guān)措施的長期效用。隨后，生態(tài)環(huán)境部等18部門和省級(jí)政府聯(lián)合印發(fā)《攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，各市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也迅速下發(fā)了各自方案，沿著自上而下的路徑逐級(jí)落實(shí)，形成了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌部署、地方政府以及相關(guān)職能部門逐級(jí)落實(shí)的運(yùn)作模式。

五、府際合作可持續(xù)性的提升路徑

府際合作可持續(xù)性的提升本質(zhì)上是合作行動(dòng)制度化的過程。借鑒埃莉諾·奧斯特羅姆提出的社會(huì)一生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性分析框架和制度分析與發(fā)展框架，從中識(shí)別關(guān)鍵變量和有效規(guī)則，可以找尋府際合作可持續(xù)性的提升路徑。一方面，在社會(huì)一生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性分析框架中，一些因素（如資源系統(tǒng)、資源單位等）并不容易改變，難以對(duì)合作可持續(xù)性形成影響，而另外一些可變因素則扮演著關(guān)鍵角色。另一方面，在制度分析與發(fā)展框架中，構(gòu)建完善的行動(dòng)舞臺(tái)是提高府際合作可持續(xù)性的重要步驟，在影響行動(dòng)舞臺(tái)的因素中，自然/物質(zhì)條件和共同體屬性難以在短時(shí)間內(nèi)改變，而應(yīng)用規(guī)則可以進(jìn)一步優(yōu)化，因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化制度分析與發(fā)展框架中的七項(xiàng)規(guī)則。從上述理論框架中提取的關(guān)鍵變量和重要規(guī)則為可持續(xù)性的提升提供了理論依據(jù)，可以歸納為三個(gè)方面：制度建設(shè)、組織完善和環(huán)境優(yōu)化，制度建設(shè)是提升可持續(xù)性的重要發(fā)力點(diǎn)，而組織完善和環(huán)境優(yōu)化是有效保障，三者相輔相成，具體路徑如圖1所示。

（一）強(qiáng)化府際合作制度安排

推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式合作向科層式合作發(fā)展。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化激勵(lì)制度，在區(qū)域合作中塑造良好的央地府際關(guān)系，建立權(quán)威規(guī)則。發(fā)揮中央的領(lǐng)導(dǎo)力和權(quán)威，將地方政府的“區(qū)域協(xié)作配合度”作為激勵(lì)指標(biāo)。賦予其適當(dāng)?shù)臋?quán)重。同時(shí)要避免地方政府間的惡性競爭。在這一過程中，中央政府需要秉持公平而有所區(qū)別的原則，充分考慮各地實(shí)際發(fā)展水平，科學(xué)合理地制定激勵(lì)指標(biāo)。其次，要優(yōu)化問責(zé)和績效考核制度，明確政策執(zhí)行路徑，防止地方政府因?yàn)樽陨砝娑鴮?duì)區(qū)域合作產(chǎn)生抵觸，對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行。最后，優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)地方政府某一領(lǐng)域工作開展進(jìn)行針對(duì)性的扶持，實(shí)行“?？顚Ｓ谩?，確保地方政府的合作收益，促進(jìn)長效機(jī)制的建立。

推動(dòng)對(duì)話式合作向契約式合作發(fā)展。一方面，進(jìn)一步優(yōu)化地方政府間的協(xié)商談判制度，為地方政府搭建有效的協(xié)商平臺(tái)。建立規(guī)模適宜的區(qū)域府際合作網(wǎng)絡(luò)，明確其職能和角色，促進(jìn)各行動(dòng)主體在充分識(shí)別自身和對(duì)方關(guān)鍵資源的基礎(chǔ)上擁有更多的社會(huì)資本，進(jìn)而推動(dòng)關(guān)鍵資源互補(bǔ)的地方政府達(dá)成穩(wěn)定的府際協(xié)議，實(shí)現(xiàn)資源共享，以契約的形式將聯(lián)席會(huì)議的協(xié)商結(jié)果制度化，對(duì)各行動(dòng)主體產(chǎn)生約束和監(jiān)督，形成“聯(lián)席會(huì)議+政府間協(xié)議”的嵌套模式。另一方面，探索建立有效的橫向補(bǔ)償制度和產(chǎn)權(quán)制度。量化合作收益和損失，使區(qū)域補(bǔ)償有章可循，從而對(duì)行動(dòng)主體形成約束，合理劃分公共事物產(chǎn)權(quán)，明確治理權(quán)責(zé)，防止“三不管”地帶和推諉扯皮現(xiàn)象的產(chǎn)生，進(jìn)而促進(jìn)收益與成本的合理化和均衡化，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段建立穩(wěn)定的地方政府合作關(guān)系。

（二）完善府際合作組織體系

完善區(qū)域合作組織架構(gòu)可以促進(jìn)資源共享，降低資產(chǎn)專用性，從而減少交易成本。在這一過程中，一方面，中央政府要做好頂層設(shè)計(jì)，另一方面，地方政府作為合作主體，要積極配合，建立相應(yīng)的落實(shí)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在垂直向度下，一要推動(dòng)高規(guī)格的議事協(xié)調(diào)組織的建設(shè)，明確其在區(qū)域合作中的權(quán)責(zé)：二要在各地方政府成立對(duì)應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)并建立科學(xué)的組織構(gòu)架，以確保政令暢通、落實(shí)有力，同時(shí)要提升工作人員的專業(yè)工作素養(yǎng)，適當(dāng)吸納社會(huì)力量的加入：三要探索在各地方政府之上建立區(qū)域?qū)用娴谋O(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建雙層的“傘形”組織體系，通過組織體系的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)有效的約束。在水平向度下，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府間合作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，適當(dāng)吸引民間組織加入。組織體系的完善將為長效機(jī)制的形成提供智力和信息支持，從而促進(jìn)行動(dòng)主體間的信息共享和技術(shù)的改進(jìn)，提升溝通、協(xié)調(diào)和執(zhí)行效率，減少因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、績效評(píng)估不準(zhǔn)確和執(zhí)行力較弱而產(chǎn)生的合作問題。

（三）優(yōu)化府際合作環(huán)境

應(yīng)當(dāng)通過有效的立法和執(zhí)法來營造良好的法治環(huán)境，完善對(duì)合作的法制保障與監(jiān)督，同時(shí)要營造良好的行政生態(tài)，為合作的順利進(jìn)行提供政策引領(lǐng)。此外，還需要建立良好的市場氛圍，并為社會(huì)監(jiān)督力量提供舞臺(tái)。一要?jiǎng)?chuàng)造良好的法制監(jiān)督環(huán)境。明確區(qū)域合作的相應(yīng)條款，以法律的方式約束地方政府行為，對(duì)違背規(guī)則的行動(dòng)主體進(jìn)行有效懲處，提高背棄合作的成本，進(jìn)而增強(qiáng)合作主體的履職意識(shí)。加強(qiáng)立法和執(zhí)法的區(qū)域聯(lián)合協(xié)調(diào)，在相關(guān)國家法律的基本框架下，建立健全區(qū)域性法規(guī)體系，界定監(jiān)管主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任主體的權(quán)責(zé)，以法律手段規(guī)范行動(dòng)主體的日常行為，減少突擊式、運(yùn)動(dòng)式的行政動(dòng)員。二要?jiǎng)?chuàng)建和諧健康的行政生態(tài)與合作共贏的行政文化氛圍，避免地方政府間的惡性競爭。應(yīng)當(dāng)通過制定出臺(tái)相應(yīng)政策為區(qū)域合作提供政策引領(lǐng)，打造地方政府共同愿景，增強(qiáng)合作的動(dòng)力，通過政策宣講、干部培訓(xùn)等方式打破消極完成任務(wù)的局面，調(diào)動(dòng)各方合作積極性。三要構(gòu)建完善的市場體系，同時(shí)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用，運(yùn)用市場手段培育府際合作長效機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)激發(fā)合作主體積極性。四要打造社會(huì)力量的監(jiān)督環(huán)境，充分發(fā)揮媒體、公眾的監(jiān)督作用。促進(jìn)區(qū)域合作的持續(xù)開展。

應(yīng)當(dāng)注意的是，合作治理長效機(jī)制的建立是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，可持續(xù)性較弱的合作機(jī)制可能還將在今后較長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用。其原因可以歸納為兩個(gè)方面：一方面，從地方政府主觀意愿來看，可持續(xù)性較弱的合作機(jī)制在短期內(nèi)具有一定的有效性，而長效制度的建設(shè)需要投入較大成本，因此，在官員任期、地方自身利益等一系列因素的影響下，地方政府可能產(chǎn)生“短視”效應(yīng)，注重短期內(nèi)的治理效果而不愿花力氣建立長效機(jī)制。另一方面，從發(fā)展的客觀因素來看。在一些區(qū)域治理問題中，地方政府暫時(shí)難以開展長效合作，制度化建設(shè)存在障礙，只能退而求其次，采用“一事一議”的方式解決：或者問題較為突出和緊迫，需要迅速解決。而長效制度還不夠完善，無法將問題消弭于常規(guī)的治理過程中，必須采取持續(xù)性較弱的合作機(jī)制，且國家仍然擁有發(fā)起運(yùn)動(dòng)的合法性和組織基礎(chǔ)，在強(qiáng)大的績效合法性要求之下，習(xí)慣于“集中力量辦大事”，發(fā)起運(yùn)動(dòng)式合作。為此，需要理性認(rèn)識(shí)區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，順應(yīng)區(qū)域合作的發(fā)展規(guī)律，逐步打通府際合作可持續(xù)發(fā)展的路徑。

（責(zé)任編輯：羅重譜）