新時代情境下對中國轉(zhuǎn)型期社會風險與治理的再審視

[摘 要]在我國社會主要矛盾發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變的背景下，對社會風險與治理也需要再審視。多元社會物質(zhì)需求方面的矛盾轉(zhuǎn)向公正需求方面的矛盾，針對暴力群體性事件、具體利益沖突、集體性敵視、普遍的社會不滿這四類社會矛盾形式，需要建立完善四類機制：訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制、黨政主導群眾維權(quán)機制。形成阻斷和化解社會矛盾的制度安排。當務(wù)之急首先是消弭鄰避沖突，其次是做實決策風險評估，第三是改革信訪制度，第四是優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]社會治理;防范化解風險;社會矛盾

[中圖分類號]C912.6???? [文獻標識碼]A???? [文章編號]1672-1071（2019）01-0001-07

在我國，從中央層面提“社會建設(shè)”始于2004年。在此之前，我們主要進行“三大建設(shè)”，即政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)。1978年之前，政治建設(shè)排第一位，政治建設(shè)的核心問題是階級斗爭為綱。專門從事政治建設(shè)的人，組成了機關(guān)單位;專門從事經(jīng)濟建設(shè)的人組成了企業(yè)單位;專門從事文化建設(shè)的人，組成了事業(yè)單位。那時候，我國農(nóng)村社會分工不明顯，就打包成一個“一大二公五業(yè)俱全”的人民公社。相應(yīng)地，國家被分成了四種單位，所有人都被納入其中。1978年之后，還是搞這三大建設(shè)，但是順序發(fā)生了變化。變成了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，核心是“發(fā)展才是硬道理”。在總結(jié)2003年“非典”的教訓時發(fā)現(xiàn)[1]，處理非典這件事情跟政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)都沒有關(guān)系，它屬于社會建設(shè)的范疇，而我們此前恰恰忽視了社會建設(shè)的作用。因此，我們從2004年開始進行社會建設(shè)，同時加入了社會管理的內(nèi)容，之后又改為了社會治理。關(guān)于社會建設(shè)，我國有四個最權(quán)威的文獻：五年一次的黨代會報告;五年一次的五年規(guī)劃;每年一次的政府工作報告;每年一到兩次的中央全會決議。從2004年到2007年，這四個文獻一個一個地突破。2004年十六屆四中全會通過了《關(guān)于增強黨的執(zhí)政能力的決定》，在該決定中，提出五種能力建設(shè)：一是領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)能力，二是領(lǐng)導政治建設(shè)能力，三是領(lǐng)導文化建設(shè)能力，這三條都是老的，第四條是領(lǐng)導社會建設(shè)能力，在黨中央國務(wù)院的四種文獻中第一次出現(xiàn)了“社會建設(shè)”一詞，五是應(yīng)對國內(nèi)外突發(fā)事件的能力。其中，第四條和第五條都和2003年的非典有關(guān)。按現(xiàn)在“五位一體”總布局，還應(yīng)該增加一個“領(lǐng)導生態(tài)建設(shè)的能力”。在2005年政府工作報告，2006年十一五規(guī)劃，2007年十七大報告，這些文獻中都出現(xiàn)了“社會建設(shè)”，此后的歷次中央全會的決議、政府工作報告、五年規(guī)劃和黨代會報告都把社會建設(shè)作為重要的一塊內(nèi)容，與政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)并列提出。

一、根植現(xiàn)實：社會治理的情境

“社會”一詞來源于日本，后經(jīng)翻譯傳到中國。中國有個詞叫“社稷”就是從人文景觀中描述國家，接近于現(xiàn)在“社會”的概念。日本人將“社”和“會”兩個字聯(lián)系在一起是有道理的。一般意義上講，社會管理包括三個內(nèi)容，首先是對“社”的管理，即社區(qū)管理;其次是對“會”的管理，即民間組織管理;第三是對“社會”（事業(yè)、事務(wù)）的管理，即民生建設(shè)?，F(xiàn)在民生建設(shè)主要涉及五個方面的內(nèi)容：分別是就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老。各級人民政府特別是其中的民政部門多年來在這幾個領(lǐng)域做了大量的工作，取得了巨大的成績。近年來黨中央、國務(wù)院強調(diào)加強和創(chuàng)新社會管理，并非只是加強和創(chuàng)新這幾項工作。我們還需要認真思考和研究以下問題：首先，中國社會的發(fā)展正經(jīng)歷哪些新的變遷？第二，受變遷驅(qū)動，民眾有哪些新的需求？第三，面對新的需求，多年社會管理中既有的做法、經(jīng)驗和模式面臨了怎樣的挑戰(zhàn)，其中有哪些已經(jīng)不能再持續(xù)下去，因而嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定？然后尋求這三者的交集，就很容易找到答案。這些就是當前加強和創(chuàng)新社會管理的突破口和重點領(lǐng)域。

黨中央國務(wù)院如此重視社會管理的原因和背景是什么？從政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)這五大建設(shè)的層次上來說，最關(guān)鍵的是政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)。一個國家或經(jīng)濟體主要有三只力量，一為政府，其圍繞的核心是權(quán)力;二為市場，其圍繞的核心是資本;三為社會，其圍繞的核心是自治，自治邏輯的核心又是以人為本。在這三套邏輯中，政治和經(jīng)濟比較強，社會比較弱，表明我們的社會建設(shè)還存在短板。從社會主要矛盾的角度來看，十一屆三中全會之前社會主要矛盾是階級矛盾，因此需要大力推進政治建設(shè);十一屆三中全會之后社會主要矛盾變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，因此需要大力推進經(jīng)濟建設(shè)。十九大報告提出，現(xiàn)在社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，而“人民日益增長的美好生活需要”則主要表現(xiàn)在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面。不充分是各個領(lǐng)域發(fā)展都不充分，不平衡則是這幾大建設(shè)之間的不平衡，社會建設(shè)嚴重拖后腿，所以十九大之后政府的工作重點開始往社會建設(shè)轉(zhuǎn)變。如上所述，主要考慮三個方面：社會的實際、人民的需求和政府的管理辦法。

（一）社會現(xiàn)實

就社會的實際來看，目前的共識是三句話：第一是風險社會，第二是轉(zhuǎn)型社會，第三是虛擬社會。風險社會和虛擬社會是全世界的共性問題，轉(zhuǎn)型社會是我們國家及其他發(fā)展中國家特有的。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學者認為目前的轉(zhuǎn)型是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，宏觀經(jīng)濟學者認為目前的轉(zhuǎn)型是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型;社會學者認為這是從鄉(xiāng)村社會向都市社會的轉(zhuǎn)型;人口學者認為這是從一般的年輕型人口社會向老齡社會的轉(zhuǎn)型;法學者認為是從人治型社會向法治型社會的轉(zhuǎn)型。然而從管理學的角度來看，轉(zhuǎn)型社會主要表現(xiàn)為開放社會和多元社會，因為開放社會意味著人口大規(guī)模流動起來，多元社會意味著人們之間的利益和價值觀已經(jīng)分化，顯然，人口的流動和利益與價值觀的分化，都給社會管理帶來了極大的難度，因為管理對象如果固定不動，管理對象如果同質(zhì)化，那么管理就比較容易。2018年博鰲論壇和上海進博會上，習近平總書記都提到中國會繼續(xù)開放;雖然我們近些年來一直在企圖縮小差距，一直在倡導共同的社會主義核心價值觀，但社會多元化的趨勢似乎不可逆。所以，當前的中國社會是風險社會、開放社會、多元社會、虛擬社會。

（二）人民需求

再來看人民的需求，我們實施以人民為中心的發(fā)展，把人民群眾對美好生活的需要作為自己的奮斗目標，就一定要搞清楚人民的需求是什么？依據(jù)馬斯洛需求層次理論，并經(jīng)過發(fā)展和完善，可以將人們的需求分為三層五種，三層分別是生存需求、安全需求和發(fā)展需求，發(fā)展需求又可以細分為交往、受到尊重和自我實現(xiàn)的需求。最低層次的生存需求，我國還有兩三千萬人沒有滿足，中央目前高度重視精準脫貧，就是為了在2020年前解決這個問題。對于絕大多數(shù)中國人來說，安全需求是最普遍、最迫切和最強烈的需求，安全包括多種多樣的安全，不僅是人身安全、財產(chǎn)安全，還有食品安全、環(huán)境安全、人格安全等等，面更寬，內(nèi)容也更豐富。這恰恰與風險社會相對應(yīng)，中國目前已經(jīng)進入了社會風險高發(fā)期。在三種發(fā)展需求中：第一是交往的需求，這正好對應(yīng)著開放社會，新進入單位者需要融入單位，農(nóng)村人口進城需要融入城市，各民族之間需要融合，人員頻繁流動起來，需要不斷的融合;第二是受到尊重、不被歧視的需求，這又對應(yīng)著多元社會，在社會分化的背景下，常常會有不同程度的排斥，既得利益者不讓后來者分享利益，阻止后來者的向上流動，因此，公平正義比陽光還要重要;第三是自我實現(xiàn)的需求，這又分為規(guī)劃（把自我實現(xiàn)的目標和愿景構(gòu)思出來）、言說（把目標和愿景講出來）、達標（實現(xiàn)目標和愿景），在現(xiàn)實社會中，講和做常常得經(jīng)過領(lǐng)導批準，而在虛擬社會條件下，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不需要領(lǐng)導批準，這又引發(fā)了一系列矛盾。

（三）社會現(xiàn)實與人民需求矛盾的解決

風險社會與安全需求、開放社會與融入需求、多元社會與公正需求、虛擬社會與表達需求的矛盾，究竟如何解決？這就依賴改革創(chuàng)新。創(chuàng)新是自下而上的突破，常常是“摸著石頭過河”;改革是自上而下的推進，不能沒有“頂層設(shè)計”。這就是黨中央國務(wù)院如此高度重視社會治理創(chuàng)新和社會體制改革的緣由。

1. 風險社會與安全需求

2001年，我國承認進入了風險社會;2003年，建立了應(yīng)急管理體制，管理對象分別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件。應(yīng)對自然災(zāi)害又稱減災(zāi)，應(yīng)對社會安全事件又稱維穩(wěn)，統(tǒng)稱就是應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)。但在應(yīng)對過程中，卻發(fā)現(xiàn)越應(yīng)急、急越多，越減災(zāi)、災(zāi)越增，越維穩(wěn)、越不穩(wěn)。這說明對應(yīng)急減災(zāi)維穩(wěn)客觀規(guī)律的研究必須加強，原有的應(yīng)急減災(zāi)維穩(wěn)機制必須改革。

2. 開放社會與融入需求

在開放社會中，人口流動起來，流動到新地方的人口需要社會融入，應(yīng)對這類矛盾長期以來依靠的是戶籍制度和單位制度。當前，戶籍制度在很多城市幾乎失去作用，但在孩子讀書、申請低保等方面還是有用的。公共服務(wù)本應(yīng)實現(xiàn)均等化，但戶籍制度導致戶籍人口、常住人口、實有人口的差別，破壞了公共服務(wù)的公平性。1985年人民公社解散后，農(nóng)民沒有單位了，一些企業(yè)改制后也不再是單位了，但機關(guān)和事業(yè)單位仍然實行單位制，國企里歸組織部門管理的領(lǐng)導和專業(yè)技術(shù)干部也還是單位人。我們正處于一個單位制和社區(qū)制并存、單位人和社區(qū)人共處的年代，至少還有二十年才能結(jié)束。機關(guān)和事業(yè)單位從財政拿錢，財政支出必須得到控制，因此對機關(guān)和事業(yè)單位進行編制管理，“逢進必考”，從而出現(xiàn)了大量的“臨時工”，引發(fā)種種矛盾。所以，戶籍制度和單位制度也必須改革。

3. 多元社會與公正需求

以前我們一直遵循在要求上“整齊劃一”，在利益上“一視同仁”。改革開放以來，在要求上繼續(xù)“整齊劃一”，與此同時又處處搞“利益傾斜”。這就給我們的管理帶來很多人為的矛盾，嚴重影響了公平公正。目前，大量的利益傾斜政策需要進行調(diào)整。

4. 虛擬社會與表達需求

對于虛擬社會的網(wǎng)絡(luò)管理，出現(xiàn)兩個問題：一是管理思路落后，過于依靠簡單的“關(guān)、刪、封”，較少積極主動的引導和利用;二是管的人技術(shù)和水平趕不上被管的人，虛擬社會中的強勢往往是現(xiàn)實社會中的弱勢，反之亦然，網(wǎng)絡(luò)管理的效果并不好。這種狀況也必須得到改善。

原來社會管理職能主要在民政部門，黨中央國務(wù)院予以高度重視后，轉(zhuǎn)交政法委來牽頭;但由于面對的基本上都是人民內(nèi)部矛盾，很少有敵我矛盾，事事由政法委出面容易激化矛盾，而柔性化、人性化的管理又不符合政法部門的功能定位;因此現(xiàn)在社會治理功能又回到民政部門，但有兩條仍由政法委和公安部門負責：一是有海外聯(lián)系的社會組織的管理，二是民政部門處理不了引發(fā)破壞社會穩(wěn)定的事件的“兜底”。

二、彰顯特色：社會治理的主要目標

目標差異是我國社會治理與西方國家社會治理最大的不同之處。我國最早講社會治理出現(xiàn)在2013年十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定中，其中提到“創(chuàng)新社會治理體制的理念和目標”，這就是：必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。這些都是比較原則性的表述，看不出社會治理具體做什么，下面又加了四句話：“全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。由此可見，社會治理的頭等目標是確保公共安全。按照需求來講，安全需求是人民群眾最迫切的需求，因此社會治理的頭等目標也是確保公共安全。

（一）保障公共安全

應(yīng)急管理最早是2004年提出的，到2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》公布，我國的“一案三制”應(yīng)急管理體系建成，經(jīng)過多次重大考驗后被證明其符合國情、基本可行，但也暴露了兩個缺陷。一是沒有規(guī)劃和考核指標，往往被動應(yīng)付，導致不重視預(yù)防，只重視處置。二是應(yīng)急管理強調(diào)全災(zāi)種、全過程和多主體，導致其只能由黨政主要負責人統(tǒng)一領(lǐng)導，由主要負責人身邊的辦公廳（室）加掛應(yīng)急辦牌子綜合協(xié)調(diào)，其實還得依靠分類管理、分級負責、屬地管理為主。這就導致應(yīng)急工作主要變成了信息的報送和輿情的管控，甚至出現(xiàn)“不去解決問題，卻把提出問題的人解決了”的情況。

針對第一個缺陷，2014年我國提出了“總體國家安全觀”，2015年通過了《中國人民共和國國家安全法》，把應(yīng)急管理同國家安全掛鉤，把應(yīng)急管理的本質(zhì)定為公共安全治理或公共安全體系建設(shè)。后來，黨的十九大報告就沒有使用“應(yīng)急管理”的概念，而是換成了“公共安全治理”和“公共安全體系建設(shè)”的表述。這樣一來，應(yīng)急管理就有了明確的目標和評價效果。具體來說，包括兩個方面：客觀上提升公共安全水平;主觀上增進人民群眾的安全感。這個變化，一定會帶來今后應(yīng)急管理工作的重點從處置轉(zhuǎn)向預(yù)防。

針對第二個缺陷，2018年黨和國家領(lǐng)導機構(gòu)改革中新組建了應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部成立的本質(zhì)在于以全災(zāi)種上適度的“退”換取全過程上真正的“進”，不再以“協(xié)調(diào)”的方式統(tǒng)管四大類公共突發(fā)事件，而是以“實操”的方式管好其中的兩類，即自然災(zāi)害和事故災(zāi)難。應(yīng)急管理部門在國家層面以消防為主、安監(jiān)為副，在地方層面則正好相反，以安監(jiān)為主，今后消防垂直指揮的特色會比較明顯。展望未來，應(yīng)急管理的工作重點將會由信息的報送和輿情的管控，轉(zhuǎn)向預(yù)案的建設(shè)、隊伍的建設(shè)、物資的準備、技術(shù)裝備的發(fā)展（包括應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃）;應(yīng)急管理的垂直化、專業(yè)化水平將會加強;應(yīng)急管理也將會由原來的非常態(tài)管理轉(zhuǎn)向常態(tài)管理，較少采用過去成立臨時指揮部應(yīng)對突發(fā)事件的慣例。我們曾經(jīng)建議要事先風險治理、事中應(yīng)急處置、事后危機化解，實施全過程動態(tài)管理，保障公共安全。這就是十八大的要求：“加快形成源頭治理、動態(tài)管理與應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”。

（二）化解社會矛盾

中文“安全”這個詞，英文有兩個翻譯，一個是safety，關(guān)注的是在人與物、人與自然、人與技術(shù)的關(guān)系中如何保證人的安全，這由應(yīng)急管理部門負責。還有一個是security，關(guān)注的是在人與人的關(guān)系中如何保證人的安全，這個職能現(xiàn)在留在政法委、民政部門、街道基層社區(qū)，這就是旨在化解社會矛盾、落實公平正義的社會治理。十九大報告的“社會建設(shè)部分”共講了七條，其中前五條講民生建設(shè)，第六條講公共安全體系建設(shè)，即應(yīng)急管理，第七條講化解社會矛盾，即社會治理。社會矛盾內(nèi)容眾多，其中主要矛盾是什么？答案不同，就會有不同的發(fā)展思路。如果把階級矛盾視為社會主要矛盾，就會把政治建設(shè)擺在首位，堅持政治掛帥、以階級斗爭為綱，這正是我國上世紀50年代末開始的20年間的選擇;如果把主要矛盾視為人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，就會把經(jīng)濟建設(shè)擺在首位，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，篤信發(fā)展才是硬道理，這正是我國在1978年以后的選擇;如果把文化建設(shè)擺在首位，就會把社會主要矛盾定為道德滑坡、信仰缺失，當然至今尚未有過這種選擇。十九大將當前我國社會主要矛盾定為人民群眾對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，工作的重點當然會轉(zhuǎn)向社會建設(shè)，包括民生建設(shè)和社會治理。社會治理中要解決不受歧視和公平正義的需求，化解社會矛盾。

究竟什么是社會矛盾？社會矛盾專指社會結(jié)構(gòu)有缺陷、社會分配不公、社會關(guān)系不順、社會目標偏差、社會政策有誤導致的人和人之間的矛盾，特別是階層和階層之間、群體和群體之間的矛盾。社會矛盾可分為四種類型，即暴力群體性事件（含個體極端行為）、具體利益沖突、集體性敵視、普遍的社會不滿。[2]

圖1中的縱坐標是矛盾激烈的程度，橫坐標是數(shù)量和規(guī)模。第一類是暴力群體性事件，包括個體極端行為，這類事件又被稱為泄憤事件，這是對抗性的，為法律所禁止，對無辜公民的生命財產(chǎn)造成損失，但這種行為數(shù)量少，對其只能強力壓制，剛性維穩(wěn)。第二類是具體利益沖突，又被稱為維權(quán)事件，參與者是為了爭取或維護某種權(quán)益（這種權(quán)益有的合法、有的不合法，參與者卻認為都是合法的），所以行為一般比較自律，其激烈程度遠低于第一類。政府部門在處置過程中經(jīng)常會犯的錯誤是把這兩類事件搞混，對第一類當然要強力維穩(wěn)，對第二類則應(yīng)當使用談判調(diào)處、說服教育的辦法。第三類是集體性敵視，這個面就更廣了，如窮人和富人、干部和群眾、精英和底層、外地人和本地人之間的矛盾等等，最典型的如城管和小販之間的“貓捉老鼠”。第四類是普遍的社會不滿，現(xiàn)在很多群體都有相對剝奪感，都在抱怨、發(fā)牢騷，這類情況比較平和，但數(shù)量巨大。這幾類矛盾之間會相互轉(zhuǎn)化，既可以從上往下轉(zhuǎn)化，也可以從下往上轉(zhuǎn)化;且轉(zhuǎn)化不全是線性的，可能會跨越式轉(zhuǎn)化，即在特定的時間、地點、條件下，由集體性敵視甚至普遍的社會不滿，經(jīng)某一“導火索”引爆，直接演化為暴力群體性事件。因此維穩(wěn)、構(gòu)建和諧社會的壓力很大。

所以中央一直講要建立完善四類機制：訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制、黨政主導群眾維權(quán)機制。從目前的情況來看，幾套機制都尚未建立健全，我們并沒能主導維權(quán)，更多的在壓制維權(quán)。事情一鬧大，涉事官員的職位就不保，為保烏紗帽，就把壓力層層下移，將基層社區(qū)工作人員作為維穩(wěn)第一責任人，常常導致真正犯事的不追究，基層工作人員來“背鍋”。

針對社會矛盾的轉(zhuǎn)化，我們提出如下關(guān)于阻斷和化解社會矛盾的制度安排。阻斷就是阻止和切斷社會矛盾從圖1的下部轉(zhuǎn)到上部，化解就是促使社會矛盾從圖1的上部轉(zhuǎn)到下部，并最終消解。由于暴力群體性事件和具體利益沖突二者外顯且沖突性較強，基本上屬于公共突發(fā)事件，按照“全過程應(yīng)對”的思路，就應(yīng)有三套制度來進行阻斷和化解。第一套是事中的應(yīng)急管理（含維穩(wěn)）制度，控制事態(tài)發(fā)展，防止其惡化。如果回應(yīng)及時、適當，信息公開、透明，就可以減少因“烏合之眾”的原因所造成的集體無意識和集體不負責行為，降低具體利益沖突向暴力群體性事件轉(zhuǎn)化的概率，減輕其對政治和社會系統(tǒng)的沖擊。第二套是事后的社會矛盾化解（含訴訟、調(diào)解、信訪、仲裁、行政復議）制度。矛盾化解的功能在于解決問題，如果相關(guān)工作扎實、高效，就可以將大量的具體利益沖突吸納在制度之內(nèi)，減少具體利益沖突向暴力群體性事件的轉(zhuǎn)化，降低暴力群體性事件的總量;且由于找到了病根、發(fā)現(xiàn)了漏洞，并在一定程度上挖除了病根、堵住了漏洞，從而有利于防止同類具體利益沖突的再次發(fā)生。第三套是事先的社會穩(wěn)定風險評估制度。這是提前介入的風險管理，相比于上述兩項，其效果往往事半功倍。如果社會穩(wěn)定風險評估制度是認真而非敷衍的，是有“戰(zhàn)略地位”而非“略占地位”，與之相應(yīng)的政策決策與重大項目建設(shè)是適當?shù)?，并且其?zhí)行過程是有備的，則可以大幅減少因政策和發(fā)展問題而引發(fā)的具體利益沖突。

針對集體性的敵視，也應(yīng)有兩套制度。第一套是公平競爭制度。市場主導競爭，政府保證公平，但現(xiàn)在政府許多部門都在直接組織競爭，把單位和個人分成三六九等，區(qū)別對待地使用政策傾斜，致使我國這些年來效率提升舉世矚目，但貧富差距也相當驚人。第二套是公平可持續(xù)的社會保障制度。在社會保障領(lǐng)域，這些年來各級政府的重視程度越來越高，各級財政的投入也越來越多，但人民群眾滿意度的提升相比之下卻顯得滯后，究其原因，就是社會保障制度與政策的公平性不夠。競爭公平了，社會保障公平了，人民群眾的獲得感、幸福感隨之增強，這是消除集體性敵視的根本之策。

針對普遍的社會不滿，也需要兩套制度。第一套是陽光政府建設(shè)制度，比如政務(wù)公開，以及社會監(jiān)督等等，許多社會不滿就是因為源于人民群眾的知情權(quán)沒有得到滿足;信息不透明帶來了許多不實傳聞，從而激起廣泛的社會不滿。第二套就是民主決策制度，讓人民群眾及其代表參與決策，可以使決策了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心;決策實現(xiàn)了民主化和科學化，才可能“接地氣”。

（三）培育自治社會。

西方國家社會治理的特點就是自治。鑒于我國的現(xiàn)實國情，社會治理前兩位的目標是保障公共安全、化解社會矛盾，培育自治社會只能排在第三位，但并不排除如果保障公共安全、化解社會矛盾的目標相對完成得比較好以后，也可能培育自治社會未來會成為我們社會治理的首要目標。自治，這既是社會自我發(fā)展、自我管理、自我調(diào)適的需要，更是普通百姓自我實現(xiàn)的需要。自我實現(xiàn)是人的高層次需求，但如果只有精英（如黨政高官、將軍、院士、國企高管、民企大老板等等）才算自我實現(xiàn)，那么絕大多數(shù)人一輩子壓根兒就不可能自我實現(xiàn)。要讓大多數(shù)人都能自我實現(xiàn)，必須依靠兩條：一是提升勞動的尊嚴、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的光榮，真正做到“三百六十行、行行出狀元”;二是使普通百姓能在基層社區(qū)自治中得到尊重，能發(fā)揮自己的作用，能真正參與決策和治理。有些國家經(jīng)濟并不發(fā)達，消費水平也不高，但是民眾的幸福感和自我實現(xiàn)感很高，恐怕就與此相關(guān)。我們現(xiàn)在政府把社會管得太死，社會很難實現(xiàn)自我管理。中央文件中已經(jīng)肯定“政府治理和居民自治相結(jié)合”;隨著時間的推移，社會治理的發(fā)展過程中居民自治的內(nèi)容會越來越多、地位也會越來越高。

在基層社區(qū)的治理上，不宜出臺過多的文件進行整齊劃一的規(guī)定，因為我國的基層社區(qū)之間差異實在太大，比如一般的社區(qū)人口數(shù)萬，較少的數(shù)千，而北京昌平的天通苑社區(qū)竟有60多萬人口;東部地區(qū)一般的社區(qū)地域不大，而青海省的許多社區(qū)大到“騎著馬兒三天才能跑下來”。社會治理要創(chuàng)新很難，但社區(qū)治理創(chuàng)新是可以做的。既然全國全省的社區(qū)各方面的差異太大，很難統(tǒng)一，就可以各自去管?，F(xiàn)實社會中，作為中層干部的公務(wù)員其實最沒有創(chuàng)新動力，他們頭上有兩頂“緊箍咒”，第一頂是依法行政、照章辦事，第二頂是下級服從上級，所以很難創(chuàng)新。有三種人最會創(chuàng)新，第一是被逼到戰(zhàn)場的軍事指揮官，因為你死我活;第二是被逼到市場的企業(yè)家，因為優(yōu)勝劣汰;第三是出于興趣愛好癡迷狀態(tài)的科學家，我們現(xiàn)在卻經(jīng)常用管碼頭工人的方法去管科學家，這是不行的。創(chuàng)新需要做到三點，第一是前人從來沒有說過做過的，第二是同時代其他人從來沒有說過做過的，第三是你的領(lǐng)導、老師、長輩從來沒有說過做過的，現(xiàn)在你說了做了就是創(chuàng)新。在中國的社會環(huán)境和文化背景下，“創(chuàng)新”和“闖禍”有時可能是一個意思。所以現(xiàn)在真正的創(chuàng)新都跟互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)，或是跟基層有關(guān)?；鶎由鐓^(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展，必然會迎來自治社會的到來。

三、聚焦重點：社會治理當務(wù)之急

首先，消弭鄰避沖突。鄰避沖突最早來源于美國，英文是NOT IN MY BACK YARD，簡稱NIMBY，翻譯成“鄰避”。目前社會上有股“反智”傾向，且有強化趨勢，鄰避沖突目前是個難題，還沒有成功化解的好辦法。所以，在鄰避設(shè)施的建設(shè)上，如果速度快，很快建起來了，周圍居民反應(yīng)就會小一些;如果速度慢，在建設(shè)過程中發(fā)生鄰避沖突，項目就會無限期地推遲或取消項目。這就給公眾造成另一個印象，覺得政府在偷偷摸摸“干壞事”，老百姓一知道就不干了。這里還存在不斷強化的正反饋機制，已經(jīng)陷入死胡同，非常難辦，嚴重影響了經(jīng)濟社會的發(fā)展，必須找到破解之道。

其次，做實決策風險評估。綜合來看，按照項目內(nèi)外、影響因素是自然還是社會這兩個維度來分析，決策風險評估可分為四類：分別是技術(shù)安全風險評估（內(nèi)向/自然）、經(jīng)濟效益風險評估（內(nèi)向/社會）、環(huán)境影響風險評估（外向/自然）、社會穩(wěn)定風險評估（外向/社會）[3]。技術(shù)安全風險評估在計劃經(jīng)濟年代幾乎是唯一的風險評估類型，沒有其他因素的制約，評估主力軍是工程技術(shù)專家，確保了項目的安全性。改革開放以后，增加了經(jīng)濟效益風險評估，其主力軍是經(jīng)濟學家，以確保項目不虧損。一旦技術(shù)安全與經(jīng)濟效益發(fā)生沖突，往往是經(jīng)濟學家說了算，工程技術(shù)專家的地位下降，這也是技術(shù)事故頻發(fā)的原因之一。上世紀90年代中期，開始了環(huán)境影響風險評估，其主力軍是地學和環(huán)境科學專家，一開始有些形式主義“走過場”，慢慢變得嚴格起來?，F(xiàn)在環(huán)境治理中被強行關(guān)停的項目，基本上都是在沒有要求做“環(huán)評”時期立項或是后來“環(huán)評”“走過場”的項目。最后在鄰避沖突的刺激下，才有了社會穩(wěn)定風險評估，開始于四川遂寧，發(fā)展于江蘇海安，推廣到全國各地，其主力軍是社會科學專家和基層干部群眾。但是，現(xiàn)在技術(shù)安全、經(jīng)濟效益、環(huán)境影響和社會穩(wěn)定四類風險評估各做各的，主管部門不同，評估主力軍不同，相互之間缺乏互通和協(xié)調(diào)。這種狀況應(yīng)當堅決克服。

再次，改革信訪制度。在不同的歷史階段，信訪制度在密切黨和政府與群眾的關(guān)系、服務(wù)改革開放大局、化解社會矛盾等方面都發(fā)揮了重要作用。當前信訪制度在運行中存在一些突出問題，亟待重視和解決。一是要全面看待信訪和信訪工作，通過維護群眾合法權(quán)益來實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。二是推行主要領(lǐng)導“接訪”和人大代表“下訪”相結(jié)合的制度，提高信訪制度化解社會矛盾的效率。三是構(gòu)建“橢圓型”的信訪部門結(jié)構(gòu)，精簡中央一級，加強省市兩級，弱化乃至取消縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的信訪機構(gòu)。四是建立疑難信訪事項專案制度，引入第三方裁決和公示機制。五是拓寬司法和調(diào)解渠道，分流社會矛盾。[4]

最后，優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)。原來都講管理，現(xiàn)在講治理。管理是一個機構(gòu)一個人管其他機構(gòu)其他人;治理則是所有利益相關(guān)者共同參與，協(xié)商決策，合作共贏。在管理的時代，如果管理對象有限、任務(wù)簡單、規(guī)模較小，就用家長制;如果管理對象眾多、任務(wù)復雜、規(guī)模較大，就要用科層制，即橫向上按照職能的不同分設(shè)各種各樣的科室，縱向上設(shè)計適度的層級，條塊結(jié)合。目前我們的政府和規(guī)模較大的企事業(yè)單位都是用的科層制。可是治理依賴于有橫向信息交換的網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)，而互聯(lián)網(wǎng)正好為網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)提供了技術(shù)平臺。怎么利用好“互聯(lián)網(wǎng)+”，這很重要，既是高層領(lǐng)導“頂層設(shè)計”網(wǎng)絡(luò)型治理組織結(jié)構(gòu)必須面對和借鑒的問題，也是各部門及廣大公務(wù)員在數(shù)字時代必須予以深入研究、加以熟練駕馭的技術(shù)技能。

注釋：

①在這些文獻之前，也有人使用“社會建設(shè)”的概念，比如，社會學講社會建設(shè)，民政部門搞社會管理。

參考文獻：

[1]張海波，童星.中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會科學，2015，（3）.

[2]童星.中國轉(zhuǎn)型期社會風險與治理[J]. 中國黨政干部論壇，2017，（5）.

[3]童星，張樂.重大鄰避設(shè)施決策風險評價的關(guān)系譜系與價值演進[J]. 河海大學學報（哲學社會科學版），2016，（3）.

[4]童星. 完善信訪制度推進政務(wù)公開[J]. 南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2012，（2）.

（責任編輯：安 然）

[收稿日期]2019-01-02

[作者簡介]童星（1948-），男，江蘇南京人，南京大學政府管理學院教授、博士生導師，南京大學社會風險和公共危機管理研究中心主任。主要研究方向：社會學理論、社會問題和社會發(fā)展、社會保障理論與制度、社會風險與公共危機管理。