水電開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧風險識別及對策研究

朱運亮 徐靜 劉煥永

摘要：受社會系統(tǒng)的復雜性與人類認識的“有限理性”影響，水電開發(fā)資產(chǎn)收益扶持制度“嵌入”社會系統(tǒng)的過程也嵌入了風險。在調(diào)查研究的基礎上，基于利益相關者分析視角，圍繞移民、建檔立卡貧困人口、項目法人、地方政府及相關機構、社會系統(tǒng)等5個主要利益相關者對潛在風險進行了探討。通過分析提出應對潛在風險影響的具體措施：建立受益保障機制，確保移民收益持續(xù)穩(wěn)定;通過政策傾斜與整合資源，保障貧困移民脫貧奔小康;實施優(yōu)惠政策，減輕項目法人投資壓力;建立健全實施管理體制，降低工作組織協(xié)調(diào)難度;落實責任主體，加強社會穩(wěn)定風險控制;最大程度發(fā)揮資產(chǎn)收益扶持的脫貧效果，實現(xiàn)貧困人口共享資源開發(fā)成果。

關鍵詞：資產(chǎn)收益扶持;制度風險;風險識別;利益共享;水電開發(fā)

中圖分類號：TV213.9; D634.2

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j .issn. 1000- 13 79.2019.01.029

我國水電開發(fā)已進人大規(guī)模、高強度、全流域密集開發(fā)新階段，逐步向偏遠的高山峽谷、江河上游挺進。受區(qū)域歷史傳統(tǒng)、自然地理環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、民族宗教等因素影響，移民安置難度越來越大，貧困移民生計恢復難度大、脫貧攻堅任務艱巨。移民承擔著水電開發(fā)帶來的貧困風險，理應分享項目的部分所有權，擁有相應的控制權，以及與之相對應的項目效益索取權[1]。對此，需要創(chuàng)新資產(chǎn)收益扶持方式，探索扶貧開發(fā)、收益分配、移民安置的創(chuàng)新改革，實現(xiàn)資源開發(fā)與脫貧攻堅的有機結(jié)合，讓更多貧困人口分享資產(chǎn)開發(fā)收益。

在新形勢與新要求下，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度?！敦毨У貐^(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》（國辦發(fā)[2016] 73號）明確要求，在貧困地區(qū)選擇一批水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目，圍繞人股資產(chǎn)范圍界定、受益主體確定、股權設置辦法、收益分配制度等，通過3a左右時間開展改革試點，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準受益的資產(chǎn)收益扶貧長效機制，形成可復制、可推廣的操作模式和制度。

作為一項試圖突破傳統(tǒng)利益格局、收益機制的新制度，嵌入復雜社會的過程勢必會帶來不確定的風險因素，如移民收益無法保障、貧困人口無法脫貧、加劇水電開發(fā)投資壓力等。若處理不好風險問題，將會侵害移民與建檔立卡貧困人口的權益，影響移民安置進度與質(zhì)量以及脫貧目標的實現(xiàn)，造成資產(chǎn)收益扶持工作失敗。因此，如何精準識別潛在的風險因素，配套減緩風險對策，對順利推行資產(chǎn)收益扶持制度具有積極的現(xiàn)實意義。

1 資產(chǎn)收益扶持制度

1.1 制度內(nèi)涵

從資源價值視角分析，水電開發(fā)傳統(tǒng)的移民收益方式是基于土地對移民的效用價值，由于傳統(tǒng)生產(chǎn)方式對土地資源價值的開發(fā)程度較低，所以傳統(tǒng)效用價值呈現(xiàn)有限性：資產(chǎn)收益扶持方式則基于土地對水電站的效用價值，高于傳統(tǒng)耕種方式的土地產(chǎn)出價值[2]。資產(chǎn)收益扶持制度正是試圖將升值的土地效用價值與征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員共享，實現(xiàn)項目法人與被征地集體和成員的共贏。

1.1.1 收益模式：賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員財產(chǎn)權利，增加資產(chǎn)性收益

現(xiàn)有資源開發(fā)收益分配機制基于土地對移民的效用價值，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展與貧困人口脫貧的帶動作用有限。資產(chǎn)收益扶持機制將核定的土地補償費作為資產(chǎn)人股形成集體股權，按股權比例逐年分配收益，這種方式將資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)、土地補償費轉(zhuǎn)變?yōu)楣山稹⒁泼褶D(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|，土地資源所擁有的財產(chǎn)性權利在新收益模式中得以體現(xiàn)，為移民提供了長期穩(wěn)定的資產(chǎn)性收益，為建檔立卡貧困人口脫貧創(chuàng)造了條件。

1.1.2 扶持對象：精準扶貧，建檔立卡貧困戶優(yōu)先受益

試點范圍選擇在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，優(yōu)先選擇革命老區(qū)和民族地區(qū)貧困縣，在征地及影響范圍內(nèi)原住居民中包括一定比例建檔立卡貧困戶，建檔立卡貧困戶享有優(yōu)先分配權益。以“精準扶貧、精準脫貧”為主線，在股權設置、收益分配等方面體現(xiàn)對建檔立卡貧困人口的傾斜照顧，確保資產(chǎn)收益“精準滴灌”每一個貧困人口。

1.1.3 政策支持：放權讓利，為項目法人參與改革配套支持政策

資產(chǎn)收益扶持制度將觸及項目法人現(xiàn)有的利益格局，勢必影響其參與試點的積極性，只有各相關方實現(xiàn)互利共贏才能確保改革試點順利推進。資產(chǎn)收益扶持制度明確規(guī)定，可以依法依規(guī)簡化試點項目前期工作程序，加快項目核準進度，優(yōu)先保障其所發(fā)電量全額上網(wǎng)。這將有助于降低融資成本與征地難度，加快項目建設進度，為項目法人創(chuàng)造有利的經(jīng)營環(huán)境。

1.2 “嵌入性”與制度風險

“嵌人性”源于波蘭尼提出的“經(jīng)濟的社會嵌入”觀點，強調(diào)經(jīng)濟行為“嵌入”社會活動之中。格蘭諾維特則認為經(jīng)濟行為嵌入一定的社會網(wǎng)絡與社會關系之中，受社會結(jié)構的影響和制約[3]。嵌人性內(nèi)涵可應用于分析各類復雜的社會現(xiàn)象，筆者擬借此認識制度安排與社會系統(tǒng)相互之間的互動性以及互動過程中存在的風險。

從制度風險來源看，資產(chǎn)收益扶持制度是對目前扶貧開發(fā)方式、移民安置方式、收益分配方式的創(chuàng)新，而社會環(huán)境、社會需求呈現(xiàn)即時變化特征，制度一經(jīng)產(chǎn)生就具有滯后性、局限性，存在無法應對與匹配社會環(huán)境、社會需求的可能，制度風險客觀根源在于復雜社會系統(tǒng)的變遷性。此外，從客觀性風險根源到風險的發(fā)生需要“人類認識”這一主觀中介，如果無法認識到潛在的風險，潛在的風險因素將極易轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實風險[4]。因此，需要加強潛在風險因素的識別與分析，最大限度降低理性的有限性。

從制度變遷動力角度來看，廣東南海、安徽蕪湖、浙江瑞安等地針對土地人股安置相繼開展了探索實踐，但尚未形成國家層面統(tǒng)一的配套政策，說明自下而上的實踐促進政策出臺的動力仍舊不足。自下而上的制度變遷動力不足，會導致制度供給存在缺口，自上而下制度變遷的強制性則容易引起制度的“水土不服”[5]?，F(xiàn)階段，關于水電開發(fā)資產(chǎn)收益扶持的制度供給仍然不足，各地在接受國家制度安排的同時，需要時刻進行自我形塑，根據(jù)實際情況制定適宜的實施方案。

資產(chǎn)收益扶持制度嵌入社會后，在復雜社會系統(tǒng)提供的平臺上進行自發(fā)地形塑，這是制度嵌入由理性行動還原為客觀存在和自組織的過程，結(jié)果是形成制度實施的范式[6]。資產(chǎn)收益扶持制度自組織的過程將經(jīng)歷從失范到規(guī)范、從風險發(fā)育到風險規(guī)避的過程，不同的社會政策環(huán)境將為其提供差別化的發(fā)育平臺，能夠最大限度地縮短失范時間，降低風險發(fā)育的可能性。同時，嵌人性還表現(xiàn)出“反嵌入”特性，現(xiàn)實社會系統(tǒng)的復雜性對資產(chǎn)收益扶持制度提出新的要求，需要制定相關支持政策以適應現(xiàn)實社會。

2 風險識別與分析

水電開發(fā)資產(chǎn)收益扶持涉及的風險，本質(zhì)上是由社會各個領域的不確定性因素引發(fā)社會矛盾、社會沖突抑或是社會損失的一種“潛在的可能性關系狀態(tài)”，源于事件發(fā)生的不確定性[7]。分析研究“誰”將以“何種方式”參與“不確定事件”的關鍵是識別制度安排過程中的利益相關群體，利益相關者分析視角能夠完整概括制度安排涉及的各參與方，為識別風險因素提供了合適的切入點。

經(jīng)識別，資產(chǎn)收益扶持制度涉及的主要利益相關者包括受征地影響的移民、建檔立卡貧困人口、項目法人、地方政府及相關機構，以及整個社會系統(tǒng)結(jié)構等。

2.1 移民：收益無法保障，缺乏動態(tài)調(diào)整，影響入股積極性

收益方式與電站經(jīng)濟指標、盈利能力、企業(yè)經(jīng)營環(huán)境密切相關，決定了收益水平的高低。按照規(guī)定，集體股權保障收益水平由項目法人和被占地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)項目實際情況共同協(xié)商確定。征地后，移民收入來源減少，若協(xié)商確定的資產(chǎn)收益方式受電站盈利能力制約，無法保障獲得連續(xù)穩(wěn)定收益，則將對其生產(chǎn)生計恢復造成重大影響。此外，若協(xié)商確定的資產(chǎn)收益水平低于現(xiàn)有農(nóng)業(yè)安置、養(yǎng)老保障安置、自主安置、逐年貨幣補償安置等安置方式的補償標準，則會導致資產(chǎn)貶值，無法妥善完成生產(chǎn)安置。

這里選擇B水電站作為案例，分別根據(jù)優(yōu)先股、普通股、建設期優(yōu)先股、運營期普通股收益方式對建設征地涉及的資產(chǎn)收益進行測算。測算結(jié)果顯示，普通股收益方式在建設期無收益，建設期優(yōu)先股、運營期普通股收益方式在運營期的部分年份（第7～23 a）也無收益，只有優(yōu)先股收益方式能夠確保在建設期和運營期均有收益，具有持續(xù)性與穩(wěn)定性。當優(yōu)先股收益率為6%時，建設期資產(chǎn)收益高于現(xiàn)行的逐年貨幣補償安置方式，運營期則低;當優(yōu)先股收益率為8%時，建設期與運營期資產(chǎn)收益高于逐年貨幣補償安置方式（見圖1）。由此可知，資產(chǎn)收益方式差別影響收益的持續(xù)性，而收益率的差別直接決定了收益水平的高低。

優(yōu)先股收益具有長期、持續(xù)、穩(wěn)定的特征，人股期限內(nèi)每年都有固定的收益，與逐年貨幣補償安置方式相比，缺少動態(tài)調(diào)整的特性。根據(jù)測算分析，在入股的第45 a及以后，優(yōu)先股的年度收益將低于逐年貨幣補償收益水平，影響各人股主體繼續(xù)參與人股的積極性。

2.2 建檔立卡貧困人口：無法脫貧與返貧風險

根據(jù)國務院印發(fā)的“十三五”期間脫貧攻堅規(guī)劃，到2020年要確?，F(xiàn)行標準下農(nóng)村建檔立卡貧困人口實現(xiàn)脫貧。資產(chǎn)收益扶持制度旨在推動水電開發(fā)成果更多惠及貧困人口，確保建檔立卡貧困人口在2020年前實現(xiàn)脫貧，防止返貧。目前，水電開發(fā)集中于上游高山峽谷地帶，土壤較為貧瘠，土地年產(chǎn)值標準較低;而貧困家庭通常人口較多，人均土地面積較少，土地資源儲量與價值分別表現(xiàn)出匱乏性、有限性特征。因此，資產(chǎn)收益扶持制度存在無法幫助建檔立卡貧困人口實現(xiàn)脫貧的風險，即便能夠幫助其在2020年前實現(xiàn)脫貧，也可能在貧困標準提高后，貧困人口脆弱性使其再次陷入貧困。

根據(jù)建檔立卡貧困戶系統(tǒng)識別，在B水電站征地受影響戶中，有建檔立卡貧困戶10戶44人。經(jīng)測算分析，優(yōu)先股6%收益方式能幫助3戶15人實現(xiàn)脫貧，脫貧率僅為34.09%：優(yōu)先股8%收益方式能幫助5戶23人實現(xiàn)脫貧，脫貧率為52，27%。分析得知，未脫貧戶的人均純收入較低，介于1 072.0～1 598.8元/人之間，距2017年脫貧目標（3 300元/人）差距較大;人均被征收土地面積較少，在0.009～ 0.024 hm2之間，其中1戶征收土地類型為林地，補償補助標準較低，人股資金有限使得資產(chǎn)收益較低，不能僅憑資產(chǎn)收益扶持實現(xiàn)脫貧，需要配套其他扶貧措施。

2.3 項目法人：盈收困難與項目無法按時核準風險

資產(chǎn)收益扶持有助于降低項目法人的融資成本與征地難度，但會不同程度增加電站開發(fā)總投資、固定資產(chǎn)投資，對上網(wǎng)電價也會有一定影響。J水電站當收益方式為優(yōu)先股6%、8%時，電站總投資分別增加360萬元、2 292萬元，增加幅度分別為0.029%、0.182%，投資利潤率均為0，表明企業(yè)不具備盈利能力，無法支付資產(chǎn)收益資金。

與此同時，實施資產(chǎn)收益扶持制度后，移民生產(chǎn)安置方式發(fā)生變化，則會帶來移民意愿及相應方案的調(diào)整，需要重新編制移民安置規(guī)劃大綱與移民安置規(guī)劃報告。根據(jù)《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》（2016年）規(guī)定：移民安置規(guī)劃審核批復后，大型水利水電工程項目兩年內(nèi)、中型水利水電工程項目一年內(nèi)未核準的，在項目核準啟動實施移民安置工作前，項目法人或者項目主管部門應當組織重新編制移民安置規(guī)劃，按照程序報批。B水電站移民安置規(guī)劃已于2012年完成并取得四川省扶貧移民局批復，按照最新政策規(guī)定需要重新編制報告進行報批，而這需要一定的工作時間，存在無法在2017年完成核準的風險。

2.4 地方政府及相關機構：潛在工作組織協(xié)調(diào)與資金管理的風險

從工作內(nèi)容上看，資產(chǎn)收益扶持兼顧扶貧與移民，主要包括項目選擇、實施方案編制、組織實施、監(jiān)督評價及總結(jié)驗收等工作內(nèi)容，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、扶貧規(guī)劃等存在一定范圍的交叉，是一個復雜的人口一資源一社會一經(jīng)濟一環(huán)境系統(tǒng)重新調(diào)整與完善的系統(tǒng)工程[8]，涉及內(nèi)容廣泛，影響深遠，時間緊、任務重，需統(tǒng)籌銜接移民、扶貧、稅務、能源等各行業(yè)政策，兼顧國家、集體、移民、建檔立卡貧困人口、項目法人的利益，實際操作難度大。

從工作組織上看，資產(chǎn)收益扶持涉及省、市、縣各級發(fā)改、國土、扶貧、移民、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、稅務、能源等多個部門，對實施組織管理的要求高，需要各部門相互之間高效有序合作，工作組織協(xié)調(diào)難度大。此外，實施資產(chǎn)收益扶持制度后，相關部門尤其是移民、項目法人、地方政府之間的關系不會因移民搬遷安置完成而結(jié)束，每年都會發(fā)生收益分配等聯(lián)系，這無疑將增加地方政府與項目法人的協(xié)調(diào)管理負擔。

在資金管理方面，由于移民人股安置方式還處于初步應用階段，目前還沒有提出較為完善、合理的管理措施和管理機制，而移民人股應得的收益如何管理直接關系到這種安置方式能否正常、合理、有效的運行，因此如何科學有效地管理移民的權益資產(chǎn)，采取何種措施兌現(xiàn)移民的收益，是該種安置方式需要解決的重要問題。

2.5 社會系統(tǒng)：制度安排無法有序嵌入社會系統(tǒng)導致的失穩(wěn)風險

（1）容易引發(fā)相鄰電站移民攀比，造成社會失穩(wěn)風險。目前大規(guī)模的水電開發(fā)基本采用流域梯級開發(fā)方式，上下游梯級電站的建設征地補償和移民政策基本銜接。實行資產(chǎn)收益扶持制度后，移民安置方式與收益方式將發(fā)生較大變化，向移民與建檔立卡貧困戶的政策傾斜與照顧將更為顯著，勢必引起相鄰電站移民的攀比，容易引發(fā)社會失穩(wěn)風險。相關各方要高度重視社會穩(wěn)定風險控制工作，確保試點工作的順利推進。

（2）尚未出臺具體優(yōu)惠政策，執(zhí)行落實困難較大。根據(jù)《關于組織開展貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點工作的通知》（發(fā)改地區(qū)[2016]2362號），各地要進一步細化實化相關扶持政策，積極拓展政策空間，加大支持力度。然而，具體優(yōu)惠政策制定和執(zhí)行存在以下問題：一方面，國家層面尚未出臺具體的支持政策，支持力度不足;另一方面，省級層面無權出臺部分支持政策，如耕地占用稅、森林植被恢復費、水資源費等有關稅費的減免權限在國家;此外，省級層面的支持政策落實難度大，目前提出所發(fā)電量全額上網(wǎng)、享受增值稅即征即退政策、減免企業(yè)所得稅等支持政策，執(zhí)行過程中存在較大困難。

（3）邊界條件約束性強，試點項目選擇困難。根據(jù)政策要求.選擇的試點項目應建設周期較短、經(jīng)濟性較好;征地范圍不跨?。▍^(qū)、市），移民人數(shù)適量并包含一定比例的建檔立卡貧困戶;涉及的地方政府、項目業(yè)主、移民都同意，需要相關行業(yè)單位的支持配合;需要相關的政策支持。邊界條件數(shù)量多、約束性強，使得項目選擇困難。

通過梳理，四川省2017年具備核準開工條件的水電站為大型的J水電站、B水電站、K水電站，以及中型的G水電站。經(jīng)測算分析，其中G水電站土地尚未落實到村組及農(nóng)戶，無法具體測算集體經(jīng)濟組織的收益，也無法分析貧困戶收益能否實現(xiàn)脫貧目標要求：J水電站與B水電站的經(jīng)濟指標較差，移民人數(shù)較多，與上下游梯級電站的關聯(lián)度較大：僅有K水電站能夠基本保障建設征地涉及移民和貧困戶的收益，且對電站的經(jīng)濟效益影響不大，但也存在電力輸出方案尚未落實的問題。由此可知，由于資產(chǎn)收益扶持制度制定的邊界條件較多，對項目選擇的約束性強，因此存在無法選出完全符合篩選條件項目的風險。

3 風險應對措施

3.1 建立收益保障機制，確保移民收益持續(xù)穩(wěn)定

3.1.1 保障優(yōu)先股收益水平，創(chuàng)新收益分配方式

根據(jù)收益方式測算分析，普通股與建設期優(yōu)先股、運營期普通股方案都無法保障移民每年獲得穩(wěn)定收益，只有優(yōu)先股收益模式能夠確保移民收益的持續(xù)性、穩(wěn)定性。采用優(yōu)先股收益模式，避免了高風險，也有利于水電項目開發(fā)所需要的穩(wěn)健性[9]。從收益結(jié)果分析，資產(chǎn)收益扶持方案的收益不能低于現(xiàn)有安置方式的補償補助標準，收益率不能低于計劃實施的逐年貨幣補償?shù)氖找嫠?，具體采用何種水平需由項目法人和被占地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)項目實際情況共同協(xié)商確定。

針對優(yōu)先股收益分配缺乏動態(tài)性的問題，建議參照逐年貨幣補償?shù)氖找娣峙浞绞?，在人股當年收益分配額度與貨幣補償安置方式的收益一致，而后按照一定增長率逐年遞增。增長率根據(jù)收益水平、人股時限、人股當年的分配額度進行反算，確保不低于3a存款利率與當年物價指數(shù)。

3.1.2 建立自下而上暢通的利益申訴機制

為保障移民的知情權，各級地方政府應出臺資產(chǎn)收益扶持利益申訴管理辦法，完善利益訴求表達路徑。可在各級地方政府或扶貧移民管理機構設置專門的申訴部門，配備專門人員，公開辦公電話、電子郵箱、地址等聯(lián)系方式，方便受益主體的利益申訴。

第一，通過書面或口頭形式向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織反映，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做書面記錄，并在一周內(nèi)予以答復并解決。

第二，對集體經(jīng)濟組織處理結(jié)果不滿意，可以向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市（州）、省級扶貧和移民管理機構逐級提出申訴，各單位在收到申訴意見后一周內(nèi)做出處理決定。

第三，對上述處理結(jié)果仍不滿意的，可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾岢錾暝V。

3.2 通過政策傾斜與資源整合，保障貧困移民脫貧奔小康

3.2.1 集體收益向建檔立卡貧困人口傾斜與照顧

為保障建檔立卡貧困戶實現(xiàn)脫貧目標，可將尚未承包到戶的集體土地資產(chǎn)收益按照一定比例留作集體股權，在收益分配時獨立劃撥給建檔立卡貧困人口。經(jīng)測算分析.B水電站在采用優(yōu)先股6%收益方式時，需將全部集體收益劃撥給貧困人口，才能實現(xiàn)基本脫貧;在采用優(yōu)先股8%方式時，劃撥集體收益的32.36%可實現(xiàn)全部脫貧（見表1）。具體劃撥比例需根據(jù)貧困程度與收益方式確定，并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員討論公示后方可生效。待建檔立卡貧困人口脫貧后要有序退出，不再享有集體股權收益額外的分配權益，與該集體經(jīng)濟組織其他成員享有平等的收益分配權。

3.2.2 推進資產(chǎn)收益扶持政策與扶貧政策統(tǒng)籌，整合資源擴大脫貧效果

考慮到建設征地涉及的集體未承包到戶土地的規(guī)?？赡苡邢?，無法通過單獨的集體收益傾斜幫助建檔立卡貧困人口實現(xiàn)全面脫貧，需進一步統(tǒng)籌扶貧資金、優(yōu)惠政策、幫扶項目，發(fā)揮各類惠民政策的綜合疊加效應，以實現(xiàn)脫貧目標。對于B水電站建設征地涉及的貧困戶，針對性的幫扶措施與項目主要包括申請金融扶貧貸款優(yōu)惠政策發(fā)展牦牛等養(yǎng)殖業(yè)，通過致富能人帶頭種植青崗黑木耳等經(jīng)濟作物，加強種植、養(yǎng)殖業(yè)技術培訓等。

3.3 實施優(yōu)惠政策，減輕項目法人投資壓力

（1）優(yōu)先保障試點項目所發(fā)電量全額上網(wǎng)，保障電力輸出通道建設。受經(jīng)濟增速下降影響，電力消費增速下降較快，電力供給整體過剩，所發(fā)電量無法全額上網(wǎng)，水電開發(fā)棄水電量較為嚴重，僅四川省2015年棄水電量就達到102億kW·h。在整體形勢不容樂觀的情況下，為調(diào)動項目法人參與資產(chǎn)收益扶持項目的積極性，建議由國家相關部門出臺政策，優(yōu)先保障試點項目所發(fā)電量全額上網(wǎng)，由省級政府協(xié)調(diào)電網(wǎng)公司優(yōu)先落實試點項目的電力輸出通道建設。

（2）簡化項目前期審批流程，保證項目核準。為加快項目核準立項和建設進度，建議對于試點項目前期已獲審查、審批的核準要件不再進行調(diào)整，因政策實施導致移民安置方案調(diào)整變化的，項目核準后編制移民安置規(guī)劃調(diào)整報告，與試點項目工作方案一并報省級主管部門審批。涉及試點項目的各行業(yè)部門應制定相應的支持政策，簡化審批流程，全力配合項目試點工作。針對移民工程中等級公路、輸變電通信工程等專題報告審批程序不清、審批周期過長現(xiàn)狀，建議在試點過程中采取省級移民局牽頭組織，其他行業(yè)單位參與審批的工作機制。

3.4 建立健全實施管理體制，降低工作組織協(xié)調(diào)難度

資產(chǎn)收益扶持工作需要統(tǒng)一領導、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃，建立完善的實施組織管理體制，避免“政出多門”、移民相互攀比的現(xiàn)象[10]，以最大限度降低潛在的社會穩(wěn)定風險。

鑒于試點工作涉及省、市、縣各級多個部門，建議實行省級人民政府組織領導、市級人民政府督促協(xié)調(diào)、縣級人民政府組織實施、項目法人具體承擔的工作機制，明確各級人民政府、有關部門、項目法人等的責任分工，層層落實，確保試點工作穩(wěn)妥有序推進。

3.5 落實責任主體，加強社會穩(wěn)定風險控制

針對潛在的相鄰電站移民攀比問題，一方面建議選擇建設征地涉及行政區(qū)不跨市（州）、不與相鄰電站在同一縣域內(nèi)交叉的水電項目：另一方面若無法避免少數(shù)移民攀比現(xiàn)象的發(fā)生，建議由縣級人民政府負責組織政策宣貫，通過全面、深入的宣傳解釋工作，確保移民的知情權、參與權。

針對優(yōu)惠政策執(zhí)行落實困難的問題，對于需國家層面落實的政策，可由省級政府協(xié)調(diào)各相關部門向國家相關部委積極爭取，協(xié)調(diào)落實目前提出的支持政策;對于需省級層面落實的政策，可由省政府負責協(xié)調(diào)有關部門優(yōu)先落實支持政策。

針對試點項目選擇困難的問題，需在各優(yōu)惠政策的支持下，選擇最大程度滿足條件的項目。在實施過程中，由各級相關部門協(xié)同配合，采取相關措施彌補未滿足條件所帶來的問題與風險。

4 結(jié)語

作為一項創(chuàng)新制度安排，資產(chǎn)收益扶持制度將水電開發(fā)與脫貧攻堅有機結(jié)合，將移民與扶貧相結(jié)合，所涉及的移民、扶貧已不僅是現(xiàn)有的補償補助、搬遷安置過程，而是以一定方式構成的一個由資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)、土地補償費轉(zhuǎn)變?yōu)楣山?、移民轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|的復雜系統(tǒng)工程，是具有創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式、移民安置方式、收益分配方式等功能的有機整體。制度安排嵌入復雜社會系統(tǒng)的過程也嵌入了風險，呈現(xiàn)復雜性、不確定性、可變性的特征。精準識別、規(guī)避潛在的風險能夠為資產(chǎn)收益扶持制度披上“保護傘”，助其“平穩(wěn)落地”“開花結(jié)果”。

遵循利益相關者理論，筆者圍繞移民、建檔立卡貧困人口、項目法人、地方政府與相關機構以及社會系統(tǒng)，對潛在的風險因素進行識別，提出應對風險的對策措施。目前，水電開發(fā)資產(chǎn)收益扶持制度安排尚未在工程實踐中得以應用，風險識別與對策制定需要依據(jù)水電移民工程實踐經(jīng)驗。社會系統(tǒng)的復雜性決定了無法窮盡潛在的風險因素，需要在實施過程中加強風險識別預判、總結(jié)積累經(jīng)驗、細化完善對策，最大程度發(fā)揮資產(chǎn)收益扶持的脫貧效果，實現(xiàn)貧困人口共享資源開發(fā)成果。

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