宋肖曼 楊德蓉
[摘要]保障性安居工程是黨中央和國(guó)務(wù)院重點(diǎn)提出的以解決中低收入者問(wèn)題為目標(biāo)的一項(xiàng)改善民生的公共政策。為促進(jìn)保障性安居工程政策的全面貫徹落實(shí),研究保障性安居工程“屢審屢犯”問(wèn)題并提出對(duì)策建議顯得尤為重要。
[關(guān)鍵詞]保障性安居工程 跟蹤審計(jì) 問(wèn)責(zé)機(jī)制 防御機(jī)制
一、保障性安居工程的基本情況
(一)保障性安居工程保障實(shí)現(xiàn)情況
根據(jù)相關(guān)規(guī)定,保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目包括三類(lèi):一是保障性住房建設(shè),包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、限價(jià)商品住房;二是各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造;三是農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2014年至2016年,G市通過(guò)貨幣化安置、發(fā)放租賃補(bǔ)貼、新建安置住房等方式,累計(jì)保障中低收入住房困難家庭近10萬(wàn)戶(hù)。近三年,G市各類(lèi)保障性安居工程保障實(shí)現(xiàn)情況如表1所示。
(二)保障性安居工程資金籌集情況
為開(kāi)展好保障性安居工程建設(shè),確保這一重大民生工程的順利實(shí)施,改善城鄉(xiāng)中低收入家庭居住條件,提升居民生活水平,G市各級(jí)政府積極多渠道籌資。經(jīng)調(diào)查,保障性安居工程資金主要來(lái)源于中央、省財(cái)政補(bǔ)助安排、本級(jí)一般公共預(yù)算安排、地方政府債券收入安排、土地出讓收入安排、住房公積金增值收益安排以及建設(shè)等單位銀行貸款、住房公積金貸款和發(fā)行企業(yè)債券等社會(huì)融資方式安排等。
2014年至2016年,G市保障性安居工程共籌集資金60多億元。其中,各級(jí)財(cái)政共籌集安排資金20多億元,社會(huì)融資籌集資金30多億元、占籌資總額的57.55%,中央、省財(cái)政補(bǔ)助和本級(jí)的財(cái)政預(yù)算安排部分占23.82%,土地出讓收入安排部分占11.63%。具體各類(lèi)渠道籌集資金情況,如圖1所示。
(三)保障性安居工程資金支出情況
2014年至2016年,G市保障性安居工程建設(shè)累計(jì)支出20多億元,主要投入包括以下方面:保障性住房租賃補(bǔ)貼、公共租賃住房(含廉租住房)建設(shè)和房源籌集、公共租賃住房(含廉租住房)維護(hù)和管理、棚戶(hù)區(qū)和農(nóng)村危房改造等。其中投入棚戶(hù)區(qū)改造的資金最多,占總支出金額的49%;其次是公共租賃住房(含廉租住房)建設(shè)支出,占總支出金額的37.18%。具體各項(xiàng)支出情況,如圖2所示。
二、保障性安居工程跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題
統(tǒng)計(jì)分析G市2014-2016年度保障性安居工程跟蹤審計(jì)情況發(fā)現(xiàn),歷年來(lái)保障性安居工程跟蹤審計(jì)中存在的問(wèn)題主要集中在以下方面。
(一)資金使用中存在的問(wèn)題
保障性安居工程建設(shè)資金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在資金的籌集、管理和使用三個(gè)方面。
1.資金籌集。在審計(jì)過(guò)程中,審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)部分區(qū)縣存在財(cái)政資金支持不到位的問(wèn)題,保障性安居工程資金短缺地區(qū)未按照規(guī)定從土地出讓凈收益中安排。除此之外,個(gè)別縣區(qū)還存在套取、騙取專(zhuān)項(xiàng)資金、銀行貸款等問(wèn)題。
2.資金管理。存在資金統(tǒng)籌管理不到位問(wèn)題,個(gè)別縣區(qū)上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的保障性安居工程資金超過(guò)1年仍未分配使用。由于上級(jí)資金下達(dá)較晚、鄉(xiāng)鎮(zhèn)未及時(shí)組織驗(yàn)收等原因,未按規(guī)定及時(shí)向已完成危房改造任務(wù)的農(nóng)戶(hù)兌現(xiàn)補(bǔ)助資金;未按規(guī)定對(duì)保障性安居工程租金收入實(shí)行“收支兩條線”管理并及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)。
3.資金使用。未按規(guī)定使用專(zhuān)項(xiàng)資金,違規(guī)改變資金用途挪作他用。比如,C縣改變資金用途,以出借、還貸等方式用于其他公共項(xiàng)目支出;G縣用于路橋隧道、園區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村風(fēng)貌改造等公益性項(xiàng)目支出。同時(shí),還存在多付工程進(jìn)度款、租賃補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)等問(wèn)題。
(二)建設(shè)管理中存在的問(wèn)題
一是建設(shè)手續(xù)不完善。部分工程項(xiàng)目在未完全取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、正式供地手續(xù)、建筑工程規(guī)劃許可證、施工許可證等前期基本建設(shè)批準(zhǔn)手續(xù)的情況下開(kāi)工建設(shè)。二是竣工手續(xù)不完善。存在已交付使用的工程竣工驗(yàn)收未完成或不合格的問(wèn)題。
(三)分配使用中存在的問(wèn)題
一是保障性住房存在閑置現(xiàn)象。主要原因是通過(guò)審核、具備保障資格的對(duì)象已全部享有保障房,房源過(guò)剩以及個(gè)別單位未交清投資建設(shè)的資金,導(dǎo)致房屋竣工后無(wú)法辦理移交,再加上經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)人口少、外出務(wù)工人員比例高、保障房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、保障對(duì)象范圍狹窄等原因,導(dǎo)致出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。
二是住房保障未實(shí)現(xiàn)信息共享。部分地區(qū)尚未建立健全住房保障與社會(huì)保障、人力資源、房管、公安、稅務(wù)、工商等其他部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制,個(gè)別地區(qū)保障性住房也存在信息檔案不完整,未對(duì)享受保障性住房的家庭進(jìn)行定期審核和動(dòng)態(tài)管理。想要全面、準(zhǔn)確地掌握保障對(duì)象和保障性住房情況,對(duì)于相關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō)相對(duì)困難,導(dǎo)致無(wú)法合理、高效分配保障性住房。
三是審核把關(guān)不嚴(yán)。審計(jì)發(fā)現(xiàn),由于審核把關(guān)不嚴(yán)、委托辦理手續(xù)審查不細(xì)致,導(dǎo)致存在違規(guī)分配問(wèn)題。入住家庭收入、住房條件不符合要求的申請(qǐng)者依然能夠通過(guò)審批獲得廉租住房、住房補(bǔ)貼等,部分申請(qǐng)者通過(guò)瞞報(bào)、虛報(bào)收入和住房資料,不及時(shí)申報(bào)收入及住房條件變化,已享受住房保障家庭多重申報(bào)、違規(guī)重復(fù)申領(lǐng)等手段,騙取享受保障性住房待遇。
四是退出機(jī)制不完善。由于公租房管理力度不夠、政策宣傳不夠、清退執(zhí)法力度不強(qiáng),導(dǎo)致部分保障對(duì)象通過(guò)出租保障房牟取利益。
三、保障性安居工程問(wèn)題產(chǎn)生的原因
(一)法律法規(guī)不健全
關(guān)于保障性安居工程,我國(guó)目前還未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī),而是以規(guī)范性文件的形式加以約束,相對(duì)于法律的權(quán)威性,其約束力大打折扣。因此,各地方在實(shí)際操作中,某些部門(mén)重視不夠、積極性不高。保障性安居工程法律法規(guī)的健全與否,直接影響保障性安居工程能否科學(xué)、合理地推進(jìn)。
(二)相關(guān)部門(mén)管理不規(guī)范
一是主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)主體監(jiān)管責(zé)任缺失,在履行職責(zé)過(guò)程中未充分發(fā)揮自身作用。比如,在保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金管理過(guò)程中,存在資金統(tǒng)籌管理不到位、未按規(guī)定使用專(zhuān)項(xiàng)資金、違規(guī)改變資金用途挪作他用等問(wèn)題;在享受政策對(duì)象的審核審查中,通常只重視形式審核,不注重實(shí)地走訪調(diào)查,再加上信息公示公開(kāi)范圍受限,導(dǎo)致保障性住房閑置、違規(guī)分配使用等。再如,部分縣區(qū)對(duì)自己的家底不清、情況不明,對(duì)保障房實(shí)有數(shù)量、性質(zhì)不明,對(duì)應(yīng)享受未享受待遇家庭情況不明,對(duì)公租房租金的應(yīng)收金額不明,造成管理難度加大。
二是部門(mén)之間協(xié)調(diào)難度大。保障性安居工程通常涉及住建部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、發(fā)改委、規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、住房公積金中心等多個(gè)部門(mén),各個(gè)部門(mén)獨(dú)立運(yùn)作,協(xié)調(diào)難度較大。比如,涉及各個(gè)部門(mén)的審批手續(xù)繁瑣,走完一個(gè)完整的流程需要大量時(shí)間,制約了保障性安居工程的建設(shè)進(jìn)度,同時(shí)也是導(dǎo)致建設(shè)手續(xù)不完善等問(wèn)題的原因之一。
(三)審計(jì)威懾力度不足
從近幾年保障性安居工程跟蹤審計(jì)“屢審屢犯”的現(xiàn)象來(lái)看,審計(jì)工作的威懾作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮,審計(jì)查出問(wèn)題未得到足夠力度的處理處罰,違法成本較低,容易造成被審計(jì)單位在小風(fēng)險(xiǎn)與大收益的權(quán)衡下,選擇冒險(xiǎn),使得審計(jì)對(duì)象傾向于通過(guò)違法違規(guī)獲得收益。
(四)審計(jì)防御機(jī)制不完善
審計(jì)整改建議得不到有效實(shí)施,缺乏防范相關(guān)問(wèn)題的機(jī)制性建議,即審計(jì)的防御功能未能有效發(fā)揮。對(duì)于防御機(jī)制來(lái)說(shuō),審計(jì)整改建議的有效實(shí)施是關(guān)鍵的一環(huán)。查出問(wèn)題不是審計(jì)的最終目的,糾正改錯(cuò)、找出治理流程中的缺陷漏洞、幫助被審計(jì)單位不斷完善治理結(jié)構(gòu)、減少違法亂紀(jì)才能真正發(fā)揮審計(jì)的最大效能。
四、破解“屢審屢犯”問(wèn)題的對(duì)策建議
保障性安居工程跟蹤審計(jì)中的“屢審屢犯”問(wèn)題嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力以及財(cái)經(jīng)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,制約了審計(jì)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出,根治“屢審屢犯”頑癥要靠建立長(zhǎng)效機(jī)制,在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題,不光要對(duì)這些問(wèn)題堅(jiān)決整改,更要認(rèn)真研究,建立一個(gè)“長(zhǎng)效機(jī)制”,就此提出以下建議。
(一)健全法律體系,提高法律權(quán)威
權(quán)威、健全的法律體系是保障性安居工程得以順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。為維護(hù)保障性安居工程政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,國(guó)外許多國(guó)家出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的法律。比如,美國(guó)的《國(guó)民住宅法》《合眾國(guó)住房法》、日本的《公營(yíng)住宅法》等。完善的法律一方面可以保證安居工程政策的貫徹實(shí)施,另一方面可以提高保障性安居工程的權(quán)威性。從保障性安居工程的計(jì)劃實(shí)施、資金籌集、管理使用、工程建設(shè)、后期分配使用等方面入手,制定科學(xué)、完善的法律法規(guī)很有必要。
(二)完善相關(guān)制度,強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任
一是加大對(duì)資金的績(jī)效管理。促進(jìn)保障性安居工程資金及時(shí)高效使用,杜絕資金被挪用濫用、貪污侵占、閑置等情況的發(fā)生,揭露作風(fēng)不實(shí)、形式主義、弄虛作假甚至失職瀆職等問(wèn)題,加快農(nóng)村危房改造資金撥付進(jìn)度,積極組織項(xiàng)目驗(yàn)收,及時(shí)到位補(bǔ)助資金。對(duì)于結(jié)余閑置的資金,要加強(qiáng)統(tǒng)籌管理,提高資金使用效益,助力保障性安居工程發(fā)揮“精準(zhǔn)”效益。
二是建立行政審批快速通道。簡(jiǎn)化保障性安居工程審批程序,多部門(mén)聯(lián)動(dòng),在保證不降低審批質(zhì)量的前提下,提高工作效率,促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃、用地、建設(shè)等手續(xù)的及時(shí)辦理,減少規(guī)劃調(diào)整、未批先建等情況,確保保障房項(xiàng)目按計(jì)劃順利實(shí)施。
三是建立臺(tái)賬,規(guī)范管理。住房保障部門(mén)應(yīng)摸清家底,建立臺(tái)賬,對(duì)保障房享受對(duì)象、租金等進(jìn)行全面清理,厘清和物業(yè)公司的各種關(guān)系,維護(hù)公租房運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。項(xiàng)目建設(shè)竣工決算后及時(shí)辦理各類(lèi)產(chǎn)權(quán),確保資產(chǎn)完全、真實(shí)、準(zhǔn)確。
四是建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。建立健全并按規(guī)定及時(shí)調(diào)整保障房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn),各級(jí)政府要建立完善公安、社保、房管、工商、稅務(wù)等保障性住房相關(guān)單位的信息共享機(jī)制,準(zhǔn)確、全面地審核保障對(duì)象的準(zhǔn)入條件。建立并強(qiáng)化保障性住房信息共享、分配和營(yíng)運(yùn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,各部門(mén)盡職履責(zé),嚴(yán)把審核關(guān),建好一戶(hù)一檔,并根據(jù)享受對(duì)象家庭收入變動(dòng)情況實(shí)時(shí)調(diào)整,及時(shí)更新和公開(kāi)保障住房享受信息,嚴(yán)格執(zhí)行退出機(jī)制等。
(三)健全問(wèn)責(zé)機(jī)制,強(qiáng)化震懾作用
對(duì)于審計(jì)部門(mén)來(lái)說(shuō),要最大限度地運(yùn)用好大數(shù)據(jù)這一先進(jìn)審計(jì)方式,實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋;對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),要充分利用好審計(jì)部門(mén)提供的審計(jì)線索、審計(jì)結(jié)果及相關(guān)問(wèn)題的整改情況,如對(duì)于套取、騙取保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金等違法違紀(jì)行為,要加強(qiáng)懲戒,提升審計(jì)的權(quán)威性和震懾力。
從法律制度建設(shè)層面來(lái)看,我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)法律,這就要求審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)定性和審計(jì)處理時(shí),充分利用自身的職業(yè)判斷,針對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題的處理處罰與違法收益不對(duì)等,特別是違規(guī)收益大、處罰力度小的情況,要積極主動(dòng)地向法規(guī)制定部門(mén)提出建議,加大處理處罰力度,將責(zé)任追究到底,提高違法違紀(jì)成本。同時(shí),在相關(guān)單位部門(mén)宣傳法律法規(guī)和違法違規(guī)處罰決定,建立健全威懾機(jī)制。除審計(jì)部門(mén)之外,強(qiáng)化政府、主管單位、黨政、司法等各方監(jiān)督力度,減少問(wèn)題的發(fā)生。
(四)健全防御機(jī)制,加強(qiáng)部門(mén)職責(zé)
審計(jì)部門(mén)提出的審計(jì)建議是防御機(jī)制的重要部分。這就要求審計(jì)人員要有敏銳的洞察力,能及時(shí)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提出行之有效、高質(zhì)量的審計(jì)建議。主管部門(mén)要強(qiáng)化自身職責(zé),積極主動(dòng)配合工作,確保審計(jì)建議在本部門(mén)、本單位的采納和實(shí)施。除此之外,強(qiáng)化主管部門(mén)監(jiān)督責(zé)任,落實(shí)“誰(shuí)主管,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任制,加強(qiáng)對(duì)資金和項(xiàng)目的有效監(jiān)管,落實(shí)單位領(lǐng)導(dǎo)和具體經(jīng)管人員的責(zé)任。
對(duì)違法亂紀(jì)行為的問(wèn)責(zé)和整改,要建立健全問(wèn)責(zé)和整改機(jī)制,逐漸形成“審計(jì)部門(mén)揭示問(wèn)題并提出行之有效的整改建議、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)問(wèn)效追責(zé)、被審計(jì)相關(guān)部門(mén)牽頭整改規(guī)范”的審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。審計(jì)部門(mén)不僅要揭示問(wèn)題,還要提出可行性審計(jì)建議,實(shí)現(xiàn)威懾機(jī)制與防御機(jī)制相結(jié)合,幫助被審計(jì)單位避免“屢審屢犯”。
(五)強(qiáng)化教育培訓(xùn),增強(qiáng)守法意識(shí)
在查出違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí),不排除一些人員是因?yàn)榉梢庾R(shí)淡薄,受不良風(fēng)氣影響,以及政策具體落實(shí)過(guò)程中,對(duì)政策把握的準(zhǔn)確性不夠。因此,組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)有力的措施加強(qiáng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)人員的法律法制觀念、強(qiáng)化教育培訓(xùn)??梢远ㄆ诮M織黨紀(jì)國(guó)法和專(zhuān)業(yè)性的培訓(xùn)教育,增強(qiáng)干部的遵紀(jì)守法意識(shí),提高政策執(zhí)行能力,做到有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng),確保各項(xiàng)制度得到有效執(zhí)行,財(cái)政資金得以規(guī)范管理。
(作者單位:四川省廣元市審計(jì)局,郵政編碼:628017,電子郵箱:1509192339@qq.com)