保障性安居工程“屢審屢犯”問(wèn)題及對(duì)策研究

宋肖曼 楊德蓉

[摘要]保障性安居工程是黨中央和國(guó)務(wù)院重點(diǎn)提出的以解決中低收入者問(wèn)題為目標(biāo)的一項(xiàng)改善民生的公共政策。為促進(jìn)保障性安居工程政策的全面貫徹落實(shí)，研究保障性安居工程“屢審屢犯”問(wèn)題并提出對(duì)策建議顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]保障性安居工程 跟蹤審計(jì) 問(wèn)責(zé)機(jī)制 防御機(jī)制

一、保障性安居工程的基本情況

（一）保障性安居工程保障實(shí)現(xiàn)情況

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目包括三類(lèi)：一是保障性住房建設(shè)，包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、限價(jià)商品住房；二是各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造；三是農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年至2016年，G市通過(guò)貨幣化安置、發(fā)放租賃補(bǔ)貼、新建安置住房等方式，累計(jì)保障中低收入住房困難家庭近10萬(wàn)戶(hù)。近三年，G市各類(lèi)保障性安居工程保障實(shí)現(xiàn)情況如表1所示。

（二）保障性安居工程資金籌集情況

為開(kāi)展好保障性安居工程建設(shè)，確保這一重大民生工程的順利實(shí)施，改善城鄉(xiāng)中低收入家庭居住條件，提升居民生活水平，G市各級(jí)政府積極多渠道籌資。經(jīng)調(diào)查，保障性安居工程資金主要來(lái)源于中央、省財(cái)政補(bǔ)助安排、本級(jí)一般公共預(yù)算安排、地方政府債券收入安排、土地出讓收入安排、住房公積金增值收益安排以及建設(shè)等單位銀行貸款、住房公積金貸款和發(fā)行企業(yè)債券等社會(huì)融資方式安排等。

2014年至2016年，G市保障性安居工程共籌集資金60多億元。其中，各級(jí)財(cái)政共籌集安排資金20多億元，社會(huì)融資籌集資金30多億元、占籌資總額的57.55%，中央、省財(cái)政補(bǔ)助和本級(jí)的財(cái)政預(yù)算安排部分占23.82%，土地出讓收入安排部分占11.63%。具體各類(lèi)渠道籌集資金情況，如圖1所示。

（三）保障性安居工程資金支出情況

2014年至2016年，G市保障性安居工程建設(shè)累計(jì)支出20多億元，主要投入包括以下方面：保障性住房租賃補(bǔ)貼、公共租賃住房（含廉租住房）建設(shè)和房源籌集、公共租賃住房（含廉租住房）維護(hù)和管理、棚戶(hù)區(qū)和農(nóng)村危房改造等。其中投入棚戶(hù)區(qū)改造的資金最多，占總支出金額的49%；其次是公共租賃住房（含廉租住房）建設(shè)支出，占總支出金額的37.18%。具體各項(xiàng)支出情況，如圖2所示。

二、保障性安居工程跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

統(tǒng)計(jì)分析G市2014-2016年度保障性安居工程跟蹤審計(jì)情況發(fā)現(xiàn)，歷年來(lái)保障性安居工程跟蹤審計(jì)中存在的問(wèn)題主要集中在以下方面。

（一）資金使用中存在的問(wèn)題

保障性安居工程建設(shè)資金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在資金的籌集、管理和使用三個(gè)方面。

1.資金籌集。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)部分區(qū)縣存在財(cái)政資金支持不到位的問(wèn)題，保障性安居工程資金短缺地區(qū)未按照規(guī)定從土地出讓凈收益中安排。除此之外，個(gè)別縣區(qū)還存在套取、騙取專(zhuān)項(xiàng)資金、銀行貸款等問(wèn)題。

2.資金管理。存在資金統(tǒng)籌管理不到位問(wèn)題，個(gè)別縣區(qū)上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的保障性安居工程資金超過(guò)1年仍未分配使用。由于上級(jí)資金下達(dá)較晚、鄉(xiāng)鎮(zhèn)未及時(shí)組織驗(yàn)收等原因，未按規(guī)定及時(shí)向已完成危房改造任務(wù)的農(nóng)戶(hù)兌現(xiàn)補(bǔ)助資金；未按規(guī)定對(duì)保障性安居工程租金收入實(shí)行“收支兩條線”管理并及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)。

3.資金使用。未按規(guī)定使用專(zhuān)項(xiàng)資金，違規(guī)改變資金用途挪作他用。比如，C縣改變資金用途，以出借、還貸等方式用于其他公共項(xiàng)目支出；G縣用于路橋隧道、園區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村風(fēng)貌改造等公益性項(xiàng)目支出。同時(shí)，還存在多付工程進(jìn)度款、租賃補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)等問(wèn)題。

（二）建設(shè)管理中存在的問(wèn)題

一是建設(shè)手續(xù)不完善。部分工程項(xiàng)目在未完全取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、正式供地手續(xù)、建筑工程規(guī)劃許可證、施工許可證等前期基本建設(shè)批準(zhǔn)手續(xù)的情況下開(kāi)工建設(shè)。二是竣工手續(xù)不完善。存在已交付使用的工程竣工驗(yàn)收未完成或不合格的問(wèn)題。

（三）分配使用中存在的問(wèn)題

一是保障性住房存在閑置現(xiàn)象。主要原因是通過(guò)審核、具備保障資格的對(duì)象已全部享有保障房，房源過(guò)剩以及個(gè)別單位未交清投資建設(shè)的資金，導(dǎo)致房屋竣工后無(wú)法辦理移交，再加上經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)人口少、外出務(wù)工人員比例高、保障房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、保障對(duì)象范圍狹窄等原因，導(dǎo)致出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。

二是住房保障未實(shí)現(xiàn)信息共享。部分地區(qū)尚未建立健全住房保障與社會(huì)保障、人力資源、房管、公安、稅務(wù)、工商等其他部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，個(gè)別地區(qū)保障性住房也存在信息檔案不完整，未對(duì)享受保障性住房的家庭進(jìn)行定期審核和動(dòng)態(tài)管理。想要全面、準(zhǔn)確地掌握保障對(duì)象和保障性住房情況，對(duì)于相關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō)相對(duì)困難，導(dǎo)致無(wú)法合理、高效分配保障性住房。

三是審核把關(guān)不嚴(yán)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于審核把關(guān)不嚴(yán)、委托辦理手續(xù)審查不細(xì)致，導(dǎo)致存在違規(guī)分配問(wèn)題。入住家庭收入、住房條件不符合要求的申請(qǐng)者依然能夠通過(guò)審批獲得廉租住房、住房補(bǔ)貼等，部分申請(qǐng)者通過(guò)瞞報(bào)、虛報(bào)收入和住房資料，不及時(shí)申報(bào)收入及住房條件變化，已享受住房保障家庭多重申報(bào)、違規(guī)重復(fù)申領(lǐng)等手段，騙取享受保障性住房待遇。

四是退出機(jī)制不完善。由于公租房管理力度不夠、政策宣傳不夠、清退執(zhí)法力度不強(qiáng)，導(dǎo)致部分保障對(duì)象通過(guò)出租保障房牟取利益。

三、保障性安居工程問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）法律法規(guī)不健全

關(guān)于保障性安居工程，我國(guó)目前還未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，而是以規(guī)范性文件的形式加以約束，相對(duì)于法律的權(quán)威性，其約束力大打折扣。因此，各地方在實(shí)際操作中，某些部門(mén)重視不夠、積極性不高。保障性安居工程法律法規(guī)的健全與否，直接影響保障性安居工程能否科學(xué)、合理地推進(jìn)。

（二）相關(guān)部門(mén)管理不規(guī)范

一是主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)主體監(jiān)管責(zé)任缺失，在履行職責(zé)過(guò)程中未充分發(fā)揮自身作用。比如，在保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金管理過(guò)程中，存在資金統(tǒng)籌管理不到位、未按規(guī)定使用專(zhuān)項(xiàng)資金、違規(guī)改變資金用途挪作他用等問(wèn)題；在享受政策對(duì)象的審核審查中，通常只重視形式審核，不注重實(shí)地走訪調(diào)查，再加上信息公示公開(kāi)范圍受限，導(dǎo)致保障性住房閑置、違規(guī)分配使用等。再如，部分縣區(qū)對(duì)自己的家底不清、情況不明，對(duì)保障房實(shí)有數(shù)量、性質(zhì)不明，對(duì)應(yīng)享受未享受待遇家庭情況不明，對(duì)公租房租金的應(yīng)收金額不明，造成管理難度加大。

二是部門(mén)之間協(xié)調(diào)難度大。保障性安居工程通常涉及住建部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、發(fā)改委、規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、住房公積金中心等多個(gè)部門(mén)，各個(gè)部門(mén)獨(dú)立運(yùn)作，協(xié)調(diào)難度較大。比如，涉及各個(gè)部門(mén)的審批手續(xù)繁瑣，走完一個(gè)完整的流程需要大量時(shí)間，制約了保障性安居工程的建設(shè)進(jìn)度，同時(shí)也是導(dǎo)致建設(shè)手續(xù)不完善等問(wèn)題的原因之一。

（三）審計(jì)威懾力度不足

從近幾年保障性安居工程跟蹤審計(jì)“屢審屢犯”的現(xiàn)象來(lái)看，審計(jì)工作的威懾作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，審計(jì)查出問(wèn)題未得到足夠力度的處理處罰，違法成本較低，容易造成被審計(jì)單位在小風(fēng)險(xiǎn)與大收益的權(quán)衡下，選擇冒險(xiǎn)，使得審計(jì)對(duì)象傾向于通過(guò)違法違規(guī)獲得收益。

（四）審計(jì)防御機(jī)制不完善

審計(jì)整改建議得不到有效實(shí)施，缺乏防范相關(guān)問(wèn)題的機(jī)制性建議，即審計(jì)的防御功能未能有效發(fā)揮。對(duì)于防御機(jī)制來(lái)說(shuō)，審計(jì)整改建議的有效實(shí)施是關(guān)鍵的一環(huán)。查出問(wèn)題不是審計(jì)的最終目的，糾正改錯(cuò)、找出治理流程中的缺陷漏洞、幫助被審計(jì)單位不斷完善治理結(jié)構(gòu)、減少違法亂紀(jì)才能真正發(fā)揮審計(jì)的最大效能。

四、破解“屢審屢犯”問(wèn)題的對(duì)策建議

保障性安居工程跟蹤審計(jì)中的“屢審屢犯”問(wèn)題嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力以及財(cái)經(jīng)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，制約了審計(jì)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，根治“屢審屢犯”頑癥要靠建立長(zhǎng)效機(jī)制，在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，不光要對(duì)這些問(wèn)題堅(jiān)決整改，更要認(rèn)真研究，建立一個(gè)“長(zhǎng)效機(jī)制”，就此提出以下建議。

（一）健全法律體系，提高法律權(quán)威

權(quán)威、健全的法律體系是保障性安居工程得以順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。為維護(hù)保障性安居工程政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，國(guó)外許多國(guó)家出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的法律。比如，美國(guó)的《國(guó)民住宅法》《合眾國(guó)住房法》、日本的《公營(yíng)住宅法》等。完善的法律一方面可以保證安居工程政策的貫徹實(shí)施，另一方面可以提高保障性安居工程的權(quán)威性。從保障性安居工程的計(jì)劃實(shí)施、資金籌集、管理使用、工程建設(shè)、后期分配使用等方面入手，制定科學(xué)、完善的法律法規(guī)很有必要。

（二）完善相關(guān)制度，強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任

一是加大對(duì)資金的績(jī)效管理。促進(jìn)保障性安居工程資金及時(shí)高效使用，杜絕資金被挪用濫用、貪污侵占、閑置等情況的發(fā)生，揭露作風(fēng)不實(shí)、形式主義、弄虛作假甚至失職瀆職等問(wèn)題，加快農(nóng)村危房改造資金撥付進(jìn)度，積極組織項(xiàng)目驗(yàn)收，及時(shí)到位補(bǔ)助資金。對(duì)于結(jié)余閑置的資金，要加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，提高資金使用效益，助力保障性安居工程發(fā)揮“精準(zhǔn)”效益。

二是建立行政審批快速通道。簡(jiǎn)化保障性安居工程審批程序，多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，在保證不降低審批質(zhì)量的前提下，提高工作效率，促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃、用地、建設(shè)等手續(xù)的及時(shí)辦理，減少規(guī)劃調(diào)整、未批先建等情況，確保保障房項(xiàng)目按計(jì)劃順利實(shí)施。

三是建立臺(tái)賬，規(guī)范管理。住房保障部門(mén)應(yīng)摸清家底，建立臺(tái)賬，對(duì)保障房享受對(duì)象、租金等進(jìn)行全面清理，厘清和物業(yè)公司的各種關(guān)系，維護(hù)公租房運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。項(xiàng)目建設(shè)竣工決算后及時(shí)辦理各類(lèi)產(chǎn)權(quán)，確保資產(chǎn)完全、真實(shí)、準(zhǔn)確。

四是建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。建立健全并按規(guī)定及時(shí)調(diào)整保障房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府要建立完善公安、社保、房管、工商、稅務(wù)等保障性住房相關(guān)單位的信息共享機(jī)制，準(zhǔn)確、全面地審核保障對(duì)象的準(zhǔn)入條件。建立并強(qiáng)化保障性住房信息共享、分配和營(yíng)運(yùn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，各部門(mén)盡職履責(zé)，嚴(yán)把審核關(guān)，建好一戶(hù)一檔，并根據(jù)享受對(duì)象家庭收入變動(dòng)情況實(shí)時(shí)調(diào)整，及時(shí)更新和公開(kāi)保障住房享受信息，嚴(yán)格執(zhí)行退出機(jī)制等。

（三）健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化震懾作用

對(duì)于審計(jì)部門(mén)來(lái)說(shuō)，要最大限度地運(yùn)用好大數(shù)據(jù)這一先進(jìn)審計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋；對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，要充分利用好審計(jì)部門(mén)提供的審計(jì)線索、審計(jì)結(jié)果及相關(guān)問(wèn)題的整改情況，如對(duì)于套取、騙取保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金等違法違紀(jì)行為，要加強(qiáng)懲戒，提升審計(jì)的權(quán)威性和震懾力。

從法律制度建設(shè)層面來(lái)看，我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)法律，這就要求審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)定性和審計(jì)處理時(shí)，充分利用自身的職業(yè)判斷，針對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題的處理處罰與違法收益不對(duì)等，特別是違規(guī)收益大、處罰力度小的情況，要積極主動(dòng)地向法規(guī)制定部門(mén)提出建議，加大處理處罰力度，將責(zé)任追究到底，提高違法違紀(jì)成本。同時(shí)，在相關(guān)單位部門(mén)宣傳法律法規(guī)和違法違規(guī)處罰決定，建立健全威懾機(jī)制。除審計(jì)部門(mén)之外，強(qiáng)化政府、主管單位、黨政、司法等各方監(jiān)督力度，減少問(wèn)題的發(fā)生。

（四）健全防御機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)職責(zé)

審計(jì)部門(mén)提出的審計(jì)建議是防御機(jī)制的重要部分。這就要求審計(jì)人員要有敏銳的洞察力，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提出行之有效、高質(zhì)量的審計(jì)建議。主管部門(mén)要強(qiáng)化自身職責(zé)，積極主動(dòng)配合工作，確保審計(jì)建議在本部門(mén)、本單位的采納和實(shí)施。除此之外，強(qiáng)化主管部門(mén)監(jiān)督責(zé)任，落實(shí)“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)資金和項(xiàng)目的有效監(jiān)管，落實(shí)單位領(lǐng)導(dǎo)和具體經(jīng)管人員的責(zé)任。

對(duì)違法亂紀(jì)行為的問(wèn)責(zé)和整改，要建立健全問(wèn)責(zé)和整改機(jī)制，逐漸形成“審計(jì)部門(mén)揭示問(wèn)題并提出行之有效的整改建議、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)問(wèn)效追責(zé)、被審計(jì)相關(guān)部門(mén)牽頭整改規(guī)范”的審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。審計(jì)部門(mén)不僅要揭示問(wèn)題，還要提出可行性審計(jì)建議，實(shí)現(xiàn)威懾機(jī)制與防御機(jī)制相結(jié)合，幫助被審計(jì)單位避免“屢審屢犯”。

（五）強(qiáng)化教育培訓(xùn)，增強(qiáng)守法意識(shí)

在查出違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí)，不排除一些人員是因?yàn)榉梢庾R(shí)淡薄，受不良風(fēng)氣影響，以及政策具體落實(shí)過(guò)程中，對(duì)政策把握的準(zhǔn)確性不夠。因此，組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)有力的措施加強(qiáng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)人員的法律法制觀念、強(qiáng)化教育培訓(xùn)?？梢远ㄆ诮M織黨紀(jì)國(guó)法和專(zhuān)業(yè)性的培訓(xùn)教育，增強(qiáng)干部的遵紀(jì)守法意識(shí)，提高政策執(zhí)行能力，做到有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)，確保各項(xiàng)制度得到有效執(zhí)行，財(cái)政資金得以規(guī)范管理。

（作者單位：四川省廣元市審計(jì)局，郵政編碼：628017，電子郵箱：1509192339@qq.com）