新中國成立70年來我國信訪制度的發(fā)展和變遷

摘 要：信訪制度設計根源于中國共產(chǎn)黨的群眾路線。信訪制度是黨加強聯(lián)系群眾的制度設計。人民政黨——群眾社會的解釋框架可以立足于中國政治社會語境來闡釋信訪制度的歷史變遷。在新中國成立之初，人民政黨為了滿足國家建設的需要，通過信訪進行社會政治動員，發(fā)揮信訪的直接民主、政治斗爭和撥亂反正的優(yōu)勢，推動了信訪制度的建立。20世紀90年代后，群眾社會的興起促使人民政黨由國家建設轉(zhuǎn)向國家治理，信訪制度向法治化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：人民政黨;群眾社會;信訪制度;國家建設;國家治理

基金項目：國家社會科學基金項目“新生代農(nóng)民工集體行動的政治心理機制及其調(diào)適研究”（16BZZ007）。

[中圖分類號] D632.8 [文章編號] 1673-0186（2019）011-0015-011

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.011.002

我國信訪制度的建立與黨的群眾路線緊密相關(guān)。群眾路線是黨的根本工作路線，它把黨和群眾緊密聯(lián)系起來。黨和群眾共生互動、相輔相成共同推動了我國信訪制度的創(chuàng)制和演變。信訪制度一方面滿足了新中國成立之初黨對合法性建構(gòu)的需求，另一方面滿足了群眾利益救濟的訴求。無論是對于黨還是對于群眾，信訪制度都具有很高的工具價值，這是信訪制度表現(xiàn)出旺盛生命力的重要原因。以群眾路線為基礎建立起來的黨群關(guān)系不斷發(fā)生著變化，從根本上改造著我國的信訪制度，推動信訪制度進行改革。黨為了實現(xiàn)合法性的建構(gòu)和滲透，建立了從中央到地方的信訪體制，為政治動員提供合法性支撐，為政治斗爭和政治轉(zhuǎn)向注入源源不斷的動力。群眾則把信訪制度作為權(quán)利救濟的政治武器，通過對群眾路線的話語動員，試圖與最高權(quán)力建立聯(lián)系、通過利益沖突政治化，與國家科層體系進行博弈，給國家治理帶來挑戰(zhàn)。黨為了提高績效治理水平和規(guī)范治理秩序，通過建章立制實現(xiàn)黨群關(guān)系規(guī)范化，信訪制度開始向法治化轉(zhuǎn)型。

一、研究回顧和問題提出

政治制度的形成是由本國特定的歷史、社會、文化條件決定的[1]。研究信訪制度的發(fā)展和演變要回到制度的初生上來。對信訪制度的產(chǎn)生，學術(shù)界已經(jīng)進行了較多的討論。比較具有代表性的有以下幾種觀點：

（一）傳統(tǒng)文化說

有學者認為，信訪活動可以追溯到堯舜時期[2]。它是傳統(tǒng)“青天文化”潛移默化與基層治理信息不對稱相作用的結(jié)果[3]。有學者認為，古代社會的人們受到紙張和教育水平的限制，故而先有“訪”后有“信”。它是中國傳統(tǒng)的行政方式[4]，信訪這種直訴制度是中樞獲得來自龐大帝國各個角落的反映各級官員施政信息的重要渠道[5]，是古代統(tǒng)治者為了維護其統(tǒng)治秩序，廣開言路了解社情民意的一種方式[6]。

（二）革命倫理說

有學者認為，信訪制度的產(chǎn)生深受執(zhí)政黨意識形態(tài)的影響，作為誕生于革命時代的、以服務于革命需要為基本功能導向的制度安排，其基礎是與革命動員及運動式治理相契合的革命倫理。這種革命倫理以人民民主理論、群眾路線和人民內(nèi)部矛盾理論為具體內(nèi)容，帶有直接民主、無限責任和說服教育的色彩[7]。也有學者認為，信訪制度是中國共產(chǎn)黨革命時代政治制度的自然延續(xù)。信訪制度在革命時代早已有之，只是信訪的監(jiān)控功能比較弱，總體上停留在意識形態(tài)和說服教育上，信訪的制度化和科層化水平比較低[8]。

（三）國家政權(quán)建設說

有學者認為，信訪制度是中國共產(chǎn)黨基于群眾路線傳統(tǒng)建立的。信訪制度設計是社會動員和沖突化解的有機統(tǒng)一。在改革開放之前，社會動員導致信訪制度的革命化，造成了國家社會動員與民眾利益訴求之間的對立。改革開放之后，信訪制度開始向沖突解決方向調(diào)整，從而促進了信訪制度的科層化。國家對信訪制度社會動員與沖突化解兩種取向矛盾的回應，在很大程度上決定了信訪制度的走向[9]。

根據(jù)當前的研究，人們一般都認為我國信訪制度的形成與我國的某些傳統(tǒng)文化有關(guān)，譬如纏訟文化[10]、京控制度[11]等。在信訪制度的實際運轉(zhuǎn)中，無論是國家還是民眾，也的確體現(xiàn)出受這些傳統(tǒng)文化影響的特點：中央機構(gòu)利用信訪制度來收集社情民意，對官僚體系進行監(jiān)控以防范官僚主義;民眾的“青天”意識、信上不信下、信訪不信法等。而且，費孝通提出的父愛式教化權(quán)力和裴宜理所言的“生存權(quán)利”似乎也可以為信訪制度提供有力的解釋[12]。但是，筆者查閱大量信訪研究資料，始終無法找到信訪制度與傳統(tǒng)中國政治制度直接相關(guān)的證據(jù)。所以，我們只能把信訪制度看作傳統(tǒng)文化的繼替，即在文化上的延續(xù)和在制度上的創(chuàng)新。

當然，與信訪制度有著更加直接淵源的是中國共產(chǎn)黨的革命傳統(tǒng)和意識形態(tài)。革命倫理說解釋了信訪制度形成的意識形態(tài)基礎，也證明了革命時期信訪行為的存在。蘇聯(lián)和羅馬尼亞同樣的信訪制度設計表明，馬克思主義意識形態(tài)對信訪制度具有同塑性。但是，它只能解釋信訪制度的產(chǎn)生，卻無法解釋我國信訪制度在20世紀90年代之后的重要轉(zhuǎn)向。

國家政權(quán)建設說以國家和社會關(guān)系的二元分析框架來對信訪制度的產(chǎn)生演變進行解釋，仍然沒有擺脫西方中心論的窠臼。國家政權(quán)說帶有強烈的國家主義的色彩。信訪制度的建立和轉(zhuǎn)型，一方面是黨的建設的需要，另一方面是民眾利益表達和救濟的需要。國家政權(quán)建設說更多地考慮了國家對信訪制度的影響，而忽略了社會和民眾對信訪制度改革的倒逼機制。

以上三種代表性的觀點都存在一些相同的問題。第一，對信訪制度的產(chǎn)生提供的是間接解釋和宏觀解釋。它們是從制度之外來管窺制度的產(chǎn)生，提出的是信訪制度產(chǎn)生的學理依據(jù)，而不是事實依據(jù)。第二，它們提供的理論框架諸如臣民—青天框架、人民革命—人民民主框架和國家—社會框架，都是基于自身的話語體系建立的，它們與信訪制度的話語體系有著較大的差異。這些理論框架的優(yōu)勢是打通了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、革命與執(zhí)政、東方與西方的隔閡，但是因為話語體系的不對稱性，使得它們在解釋我國信訪制度時存在缺陷。對信訪制度產(chǎn)生的解釋還是要回歸到信訪話語體系中來。

二、政黨、國家與群眾：信訪制度研究的一個分析框架

群眾路線是中國共產(chǎn)黨對馬克思主義的重要理論貢獻[13]。中國共產(chǎn)黨以馬克思的群眾史觀為基礎結(jié)合革命時代的成功經(jīng)驗建立了一套系統(tǒng)的工作方法和領(lǐng)導決策模式[14]。這一路線確立了中國共產(chǎn)黨與人民群眾之間的政治關(guān)系和動態(tài)互動過程。其目的是要在黨和群眾之間建立類似于魚水關(guān)系、種土關(guān)系的親密黨群關(guān)系。群眾路線雖然脫胎于馬克思的群眾史觀，但是它的具體表述形成了獨具中國特色的話語體系。

毛澤東對黨群關(guān)系有兩個形象的比喻：“我們共產(chǎn)黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個地方，就要同那里的人民結(jié)合起來，在人民中間生根、開花?！盵15]中國共產(chǎn)黨認為，黨對人民群眾具有依賴性，人民群眾是黨發(fā)展壯大的社會基礎?！包h群關(guān)系好比魚水關(guān)系。如果黨群關(guān)系搞不好，社會主義制度就不可能建成;社會主義制度建成了，也不可能鞏固。”[16]毛澤東把良好的黨群關(guān)系看作社會主義建設的前提要件，是社會主義制度的重要特征。種子和土地的關(guān)系和魚水關(guān)系都說明，人民群眾是中國共產(chǎn)黨的生存基礎，中國共產(chǎn)黨需要從群眾中獲得營養(yǎng)，要緊密聯(lián)系群眾。

（一）黨和群是我國社會主義社會的兩個組成部分

黨群關(guān)系是一種具有張力的二元結(jié)構(gòu)。在黨的話語體系中，中國共產(chǎn)黨是由社會中的優(yōu)秀分子組成的，是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊。群眾是指普通民眾，是“占人口百分之九十以上的廣大勞動群眾”[17]。第一，從規(guī)模來看，黨群關(guān)系是少數(shù)的先進分子與多數(shù)的普通大眾之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨是中華民族的先鋒隊。人民群眾是指全體社會主義勞動者，擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者。第二，從行為關(guān)系來看，黨是群眾的領(lǐng)導者、動員者和教育者。“我們是革命戰(zhàn)爭的領(lǐng)導者、組織者，我們又是群眾生活的領(lǐng)導者、組織者?！盵18]普通民眾需要黨的領(lǐng)導、組織、動員和教育。黨固然要向群眾學習，但是黨同時要對群眾的觀點進行理性判斷，要對群眾進行教育?！耙谌嗣袢罕娔抢飳W得知識、制定政策，然后再去教育人民群眾。”“黨和群眾的關(guān)系的問題，應當是：凡屬人民群眾的正確的意見，黨必須依據(jù)情況，領(lǐng)導群眾，加以實現(xiàn);而對于人民群眾中發(fā)生的不正確的意見，則必須教育群眾，加以改正?！盵15]1310第三，在行為方式上，普通民眾是消極的，所以他們需要黨來宣傳、動員和組織?！盁o產(chǎn)階級、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級的廣大群眾，有待于我們宣傳、鼓動和組織的工作?！盵19]278-279“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質(zhì)福利。……我們的第一個方面的工作并不是向人民要東西，而是給人民以東西。我們有什么東西可以給予人民呢？就目前陜甘寧邊區(qū)的條件說來，就是組織人民、領(lǐng)導人民、幫助人民發(fā)展生產(chǎn)，增加他們的物質(zhì)福利，并在這個基礎上一步一步地提高他們的政治覺悟與文化程度?！盵20]第四，與黨相比，群眾處于一種無組織的狀態(tài)，所以黨的群眾工作的重要內(nèi)容就是要把群眾組織起來?！拔覀儜攲⑷袊^大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)，用偉大的人民群眾的集體力量，擁護人民政府和人民解放軍，建設獨立民主和平統(tǒng)一富強的新中國。”[20]11-12

（二）信訪制度的兩種功能影響著信訪制度的變遷

群眾路線是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭中形成的優(yōu)良政治經(jīng)驗。黨通過與群眾建立親密聯(lián)系來擊敗政治對手。在取得革命勝利以后，群眾路線又被用來消滅敵對勢力，預防和反對官僚主義，完成國家合法性建構(gòu)。通過建立信訪制度，中國共產(chǎn)黨一方面延續(xù)了革命傳統(tǒng)，另一方面通過制度把群眾路線確立起來，為中國共產(chǎn)黨提供了合法性的支撐和滲透。當然，信訪制度的初衷設計也在群眾中產(chǎn)生了溢出效應[21]。對于群眾而言，信訪制度不僅可以實現(xiàn)民主政治權(quán)利，而且可以把它當作政治武器，與基層官員進行利益博弈。信訪制度的政黨合法性建構(gòu)功能與群眾利益訴求功能形成對立統(tǒng)一的關(guān)系，這兩種功能對信訪制度的影響時重時輕，推動了國家信訪制度的演變和調(diào)整。在新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨面臨著國家建設的重任，信訪制度的政黨合法性建構(gòu)功能被充分動員起來，在革命斗爭和撥亂反正中發(fā)揮了重要作用。20世紀90年代之后，群眾社會的興起使得信訪制度成為群眾利益訴求和表達的工具，政黨被迫對信訪制度進行改造，推動信訪制度向法治化轉(zhuǎn)型。

（三）信訪制度變遷類型

根據(jù)推動力量不同，我們可以把信訪制度變遷分為兩種類型（表 1）。

第一種類型是政黨推動型。在這種類型下，信訪制度的建立和發(fā)展是由政黨主導，信訪的制度取向是為了完成國家建設的任務，通過信訪制度設計來獲得政治合法性。政黨通過信訪來對群眾進行政治動員，群眾則通過信訪實現(xiàn)民主參與的政治權(quán)利。第二種類型是群眾倒逼型。在這種類型下，革命黨已經(jīng)實現(xiàn)向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，被市場經(jīng)濟喚醒的群眾社會試圖利用信訪來達到維權(quán)謀利的目的。執(zhí)政黨為了維護社會秩序只能被動地對信訪制度進行改革，來規(guī)范控制群眾的信訪行為。信訪制度的功能從國家建設轉(zhuǎn)向國家治理。

三、政黨推動、國家建設與信訪制度的發(fā)展

在信訪制度的尋根溯源中，人們關(guān)注到兩個歷史傳統(tǒng)。一是中國古代歷史傳統(tǒng)，認為信訪制度是我國古代京控制度的延續(xù)。我國古代的直訴制度和京控制度確實與信訪制度有很強的相似性，但是迄今為止尚未有研究成果能夠提供二者之間有直接聯(lián)系的關(guān)鍵證據(jù)。二是中國共產(chǎn)黨的革命傳統(tǒng)。我們可以發(fā)現(xiàn)信訪制度建立的歷史依據(jù)。

（一）社會主義革命傳統(tǒng)與信訪制度的建立

在巴黎公社時期，許多人民群眾通過向公社寫信反映意見、提出批評，并檢舉反革命分子。公社執(zhí)行委員會秘書長說：“我們每天收到大批口頭和書面的建議，其中有些是個人提出的，有些是在俱樂部或在國際支部通過的。這往往是一些很好的建議，應該提交公社審查?！盵22]報紙也刊登人民群眾的來信，發(fā)表他們的意見。第44號《杜歇老爹報》上寫道：“每天早晨和晚上，當杜歇老爹打開那只并非為便利愛國者投書而釘在他的索爾印刷廠墻壁上的信箱時，他總是發(fā)現(xiàn)一大堆讀者來信……這使他非常滿意。”[23]在巴黎公社革命時期，社會主義政府已經(jīng)存在信訪的實踐。

在我國革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東就談到信訪制度的一些理念和做法：“我們十分注意傾聽人民的意見。我們通過村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、縣的群眾大會，也就是我們區(qū)域內(nèi)任何地方的群眾大會，通過黨員同各階層人士的交談，通過各種會議、報紙和群眾的來電來信等等一切能聽到人民呼聲的渠道，總是能發(fā)現(xiàn)群眾的真正的意見?！盵24]人們發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導工人運動時期和瑞金蘇維埃政權(quán)時期都采用了信訪的方式來發(fā)現(xiàn)和解決問題。在革命時期，安源煤礦的工人就曾給毛澤東寫信反映問題。中國共產(chǎn)黨在江西興國縣高興區(qū)蘇維埃政府設置了控告箱。1938年毛澤東還曾經(jīng)親自處理過傷員集體上訪事件[8]21。

通過比較社會主義國家的憲法條文，我們也發(fā)現(xiàn)了有關(guān)信訪制度的表述。一般認為，《中華人民共和國憲法》第二十七條和第四十一條是我國信訪制度的憲法基礎。其他社會主義國家也有類似的憲法條文?！短K維埃機關(guān)行政條例草案》明確規(guī)定：每個蘇維埃機關(guān)都必須認真處理人民來信和接待人民來訪。老撾憲法規(guī)定：老撾公民有權(quán)就涉及公共及自身的權(quán)利和利益的問題向國家有關(guān)部門提出申訴、控告和表達自己的意見。羅馬尼亞專門設立了信訪部，明確規(guī)定領(lǐng)導干部都要親自做信訪工作，還把它作為干部考察的一個條件[25]。社會主義國家憲法的信訪制度條文表明，信訪制度與社會主義意識形態(tài)高度相關(guān)。

（二）政治革命斗爭與信訪制度的動員

馮仕政認為，信訪制度建立之初在多次政治運動中發(fā)揮著重要作用。在“三反”“五反”運動中，為了動員人民群眾參與，《人民日報》先后發(fā)表多次社論，動員群眾檢舉反革命分子和政府工作人員。在“新三反”運動中，毛澤東特別要求“從處理人民來信入手，檢查一次官僚主義、命令主義和違法亂紀分子的情況，并向他們展開堅決的斗爭?！盵9]1953年1月5日，毛澤東同志在《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》一文中提出：“這些人民來信大都是有問題要求我們給他們解決的，其中許多是控告干部無法無天的罪行而應當迅速處理的?！本o接著，1月19日和23日，《人民日報》又連續(xù)發(fā)表兩篇社論，《認真處理人民群眾來信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡》和《壓制批評的人是黨的死敵》，動員人民群眾堅決舉報?！叭础薄拔宸础边\動一方面為信訪制度提供發(fā)揮作用的舞臺，另一方面又促進了信訪制度的發(fā)展[26]。更多的人被動員起來加入“三反”運動中;而一旦越來越多的人民群眾被動員起來，他們就會越來越多地使用信訪方式參與運動，導致來信來訪數(shù)量猛增，進一步推動運動的深入開展。正是基于信訪制度在政治運動中所起到的重要作用，因此信訪制度的發(fā)展與政治運動緊密相關(guān)。在此意義上，有學者將改革開放前的信訪稱為“大眾動員型信訪”[27]。在后來的“文化大革命”運動中，信訪制度更是被運用于階級斗爭。1968年，《人民日報》報道《接待來訪處理來信不忘階級斗爭》強調(diào)：“無數(shù)階級斗爭事實，深刻地教育了他們，他們反復學習了毛主席關(guān)于階級斗爭的最新指示，提高了階級斗爭和路線斗爭的覺悟，決心以階級斗爭觀點處理來信來訪，把信訪接待室當成階級斗爭的前哨陣地?！?974年，《人民日報》又發(fā)表《正確對待群眾意見 保護群眾革命積極性》，文章要求：“滿腔熱情地保護群眾的革命積極性，推動了批林批孔運動發(fā)展?！?/p>

（三）撥亂反正與信訪制度的發(fā)展

在新中國成立初期，信訪制度也被黨中央用來修改政策和撥亂反正。毛澤東在一次信訪中對一些工作作風進行了批示：“這種違反政策及命令主義的工作作風，是不能忍耐的，必須實事求是，徹底檢查，切實糾正， 并以結(jié)果報告中央。各省各縣有同樣情形的，必須檢查糾正，并厲行整黨整干，徹底糾偏。”[20]335粉碎“四人幫”以后，人們?yōu)榱私野l(fā)“四人幫”及其爪牙的罪惡勾當，迫切要求平反冤假錯案、撥亂反正，來信來訪人數(shù)大增，出現(xiàn)了全國性的信訪高潮。1978年9月18日第二次全國信訪工作會議在北京開幕。這次會議研究了信訪中反映出來的新問題、重大問題，推動有關(guān)部門研究和制定政策，加快落實政策和撥亂反正。其中，關(guān)于“文化大革命”期間錯開除、錯關(guān)押、錯判刑的干部、工人平反后，工資、工齡處理問題和關(guān)于錯劃成分和家庭出身問題成為會議討論的主要內(nèi)容[8]225。1978年8月，中共中央辦公廳、國務院有關(guān)負責同志連續(xù)召開三次會議，研究處理平反冤假錯案和落實政策工作[28]。信訪制度在撥亂反正中發(fā)揮了重要作用，重新建立了黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。

四、群眾推動、國家治理與信訪制度的轉(zhuǎn)型

1993年至今，中國社會出現(xiàn)了新中國成立以來的第三次信訪洪峰，信訪量連續(xù)11年呈持續(xù)上升趨勢，信訪總量至今高居不下[29]。前面兩次信訪高峰，無論是“三反”“五反”信訪高峰還是“撥亂反正”信訪高峰，都與政治運動密切相關(guān)，是在黨和政府的社會動員下形成的，持續(xù)時間比較短，都是服務于黨和國家的路線方針政策。第三次信訪高峰則是人民群眾主動而為，人數(shù)眾多、方式多樣、力度激烈、持續(xù)時間長，對黨和政府帶來了很大的挑戰(zhàn)。信訪高峰的持續(xù)倒逼黨和政府對信訪制度進行法治化改革。

（一）從歸口管理到屬地管理

新中國成立初期，信訪制度逐步形成了“歸口管理、統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)籌全局”的原則。歸口管理原則的確立主要有三個方面原因：第一，是為了實現(xiàn)信訪制度“能辦則辦”的精神。歸口管理可以提高辦理效率，可以有效處理群眾反映的問題。第二，與新中國成立初期的政府機構(gòu)設置和經(jīng)濟體制有關(guān)。新中國成立初期，我國實行計劃經(jīng)濟體制，國民經(jīng)濟和社會事務被政府機構(gòu)各部門分隔管理，歸口管理與部門管理相適應。第三，歸口管理有利于同類問題集中在一個業(yè)務部門，處理口徑一致，便于業(yè)務部門掌握群眾的訴求，有利于綜合分析研究，可以避免一個問題多頭交辦和處理，減少受理機關(guān)的困難，防止別有用心的人鉆空子[8]59。為了有效解決20世紀90年代的信訪洪峰，《信訪條例》對歸口管理進行了改革。1995年通過的《信訪條例》規(guī)定“堅持分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責，及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結(jié)合的原則”，該條例雖然仍然堅持歸口辦理，但是對其進行了限定。2005年頒布的《信訪條例》則徹底地放棄了歸口管理而轉(zhuǎn)向?qū)俚毓芾怼Ｔ摋l例規(guī)定，“堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結(jié)合的原則”。從歸口管理向?qū)俚毓芾淼霓D(zhuǎn)型，一方面是因為我國條塊關(guān)系的變化，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，“塊”的地位愈顯重要;另一方面是為了應對第三次信訪高峰的需要，中央面臨的信訪壓力巨大，意識到需要從源頭解決信訪矛盾，歸口管理只會把社會矛盾引向中央。

（二）從信訪政治化到信訪制度化

信訪的制度設計帶有強烈的政治色彩。在《必須重視人民的通信》的批示中，毛澤東強調(diào)信訪是黨加強與人民聯(lián)系的一種方法，要摒棄官僚主義的態(tài)度。信訪的制度設計有兩個目的，一是加強黨與人民的聯(lián)系，加強和鞏固黨的政治合法性，二是避免黨出現(xiàn)官僚主義的傾向。信訪制度把黨尤其是中央領(lǐng)導與普通群眾直接聯(lián)系起來，建立了中央領(lǐng)導與普通民眾之間的信息通道，它直接跨越了整個官僚體系，所以在客觀上它可以制約和監(jiān)督官僚。同時，黨也可以直接跨越官僚體系來對普通民眾進行動員，以實現(xiàn)政治路線或政策糾偏，所以，信訪制度天生具有反官僚主義的特點。在“三反”“五反”運動中，黨通過信訪制度對民眾進行社會動員，可以充分掌握社會信息，把整個的國家機器和社會群眾置于透明信息之中，對于取得革命斗爭的勝利意義重大。在“撥亂反正”中，信訪制度可以避免官僚體系對冤假錯案的壓制，有效地進行政治糾偏。黨和政府通過信訪對民眾進行社會動員以期達到一定的政治目標。信訪制度的兩端即黨和群眾之間存在利益一致性，這是信訪政治化的基本前提。

改革開放以后，我國社會政治體制發(fā)生了很大的變化。首先是社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，黨逐步從社會中撤離[30]。黨對群眾社會的滲透性降低，社會動員能力也隨之下降。其次是社會治理日益科層化。在改革開放之前，社會治理更多是運動型治理，通過黨的政治動員來打破官僚體制實現(xiàn)政治目標。改革開放之后，黨對社會的治理更多是依賴科層化、專業(yè)化的國家科層體系來實現(xiàn)。最后是群眾社會的興起。市場經(jīng)濟的發(fā)展，政治人變成了經(jīng)濟人，民眾更加關(guān)切自己的利益得失。在這種背景下，黨、國家科層體系與群眾之間的關(guān)系也發(fā)生了微妙的變化。改革開放之前，黨通過信訪制度加強與群眾的聯(lián)系，為黨的建設提供了合法性支撐，也推動了國家建設的發(fā)展。20世紀90年代后，群眾巧妙地利用信訪制度的反官僚主義色彩來達到自己的利益目的。駐訪、群訪、鬧訪、纏訪、謀利訪現(xiàn)象層出不窮，嚴重擾亂了社會秩序，對黨和國家科層體系也帶來了很大的挑戰(zhàn)。

（三）信訪法治化改革

從20世紀90年代開始，國家信訪局推行了一系列信訪制度化改革。第一，出臺和修改《信訪條例》。國務院先后于1995年和2005年發(fā)布《信訪條例》，《信訪條例》縮小了信訪的范圍，把信訪界定為“行政信訪”。該條例明確了信訪人的權(quán)利和義務，信訪的辦理程序以及責任追究制度?！缎旁L條例》的出臺和修改標志著信訪制度的發(fā)展明確向制度化前進。第二，信訪辦理規(guī)范化改革。國家信訪局先后頒布《關(guān)于完善信訪事項復查復核工作的意見》《關(guān)于推進信訪工作信息化建設的意見》《關(guān)于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》《關(guān)于進一步加強和規(guī)范信訪統(tǒng)計工作的意見》等文件，對信訪事項復查符合、信息技術(shù)使用、信訪處理流程、信訪考核統(tǒng)計等等進行進一步的規(guī)范引導。第三，逐級信訪制度改革。在改革開放之前，我國信訪制度是按照“歸口管理”原則，以條為主辦理的，客觀上對越級上訪沒有限制。新中國成立初期的各項制度沒有嚴厲禁止越級上訪行為，即使是《信訪條例》也沒有提出越級上訪的懲戒性條文。隨著越級上訪對中央帶來的沖擊越來越大，管理原則由“歸口管理”轉(zhuǎn)向“屬地管理”。2014年國家信訪局發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法觸及走訪的辦法》，明確：“對跨越本級和上一級機關(guān)提出的信訪事項，上級機關(guān)不予受理?！痹撐募M一步明確國家對越級上訪的否定態(tài)度。第四，訴訪分離改革。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》提出，實行訴訟與信訪分離制度，建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，嚴格落實依法按程序辦理制度。

五、人民政黨、群眾社會與信訪制度

新中國成立七十年來，信訪制度經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，第一個階段是國家建設的信訪制度階段。在這個階段，信訪制度隨著新中國成立而形成，并且伴隨著國家權(quán)力的延伸而逐步科層化。信訪制度在這個階段主要滿足于人民政黨的國家建設需要，人民政黨通過信訪制度對群眾進行政治社會動員，以達到其合法性建構(gòu)、革命斗爭和撥亂反正的政治目標。第二個階段是20世紀90年代后國家治理的信訪制度階段。在這個階段，人民政黨逐步由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型，人民政黨改革信訪制度對群眾社會進行有效的治理，信訪制度逐步法治化。

（一）人民政黨與信訪制度的政治性

中國共產(chǎn)黨是通過長期的革命斗爭獲得政權(quán)的。中國共產(chǎn)黨獲得政權(quán)又是依賴人民群眾長期支持成功的。與人民群眾保持緊密的聯(lián)系是中國共產(chǎn)黨能夠獲得人民群眾支持的重要原因。中國共產(chǎn)黨的合法性邏輯是人民政黨的合法性邏輯，它依賴于黨與人民群眾的親密互動關(guān)系，強調(diào)“每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中”[31]，合法性不僅是來源于黨對群眾利益的關(guān)注，更是來源于黨對群眾生活的融入，與群眾共同生活所形成的共同體，“同人民有福共享，有禍同當”[32]。這與西方公民政黨的合法性邏輯有很大不同。公民政黨的合法性邏輯是基于選舉制度的委托代理人關(guān)系，政黨是選民的利益代言人。新中國成立后，人民政黨的共同體合法性要求中國共產(chǎn)黨仍然需要與人民群眾保持緊密的聯(lián)系，需要建立黨與人民群眾的制度通道，信訪制度應運而生并得以生根發(fā)芽。

（二）群眾社會與信訪制度的群眾性

信訪制度也是人民群眾利益表達、民主參與、民主監(jiān)督的一種通道，是群眾社會的利益表達方式，這與西方公民社會也有很大區(qū)別。第一，群眾社會的差序格局特性。費孝通把中國社會描述成以個人為中心的差序格局[12]58。人們以差序格局為基礎形成了中國人的公私觀念、國民關(guān)系以及行為方式和社會政治制度[33]。群眾社會差序格局導致群眾的利益表達是非組織化的、非法治化的。第二，群眾社會的“生存權(quán)利”特性。群眾社會的權(quán)利觀念不是以社會契約為基礎的權(quán)利義務觀念，而是基于倫理秩序的生存權(quán)利觀念，黨和政府需要滿足群眾的基本生計和經(jīng)濟發(fā)展需要[34]。群眾社會的“生存權(quán)利”要求政府對群眾的需求做出回應。第三，群眾社會與人民政黨之間關(guān)系的家庭倫理特性。群眾與黨之間的關(guān)系也不同于西方選民與政黨之間的委托代理關(guān)系，而是類似于家長制中家長—子女之間的分配撫養(yǎng)關(guān)系。黨群之間的矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾，是自家的事情，不是敵我矛盾。

（三）新中國成立之初信訪制度的國家建設取向及其成因

在新中國成立之初，隨著國家科層體系的逐步建立，原來直接聯(lián)系的人民政黨與群眾社會之間多了國家科層體系。為了防止國家科層體系對原有的魚水關(guān)系產(chǎn)生不利的影響，一方面需要通過信訪制度來對國家科層體系進行監(jiān)控，防止官僚主義的出現(xiàn)，或者對官僚主義進行糾偏。當人民政黨需要進行整黨整風或者反腐敗運動時，信訪制度往往會被推向前臺[35]。毛澤東說：“這種違反政策及命令主義的工作作風，是不能忍耐的，必須實事求是，徹底檢查，切實糾正， 并以結(jié)果報告中央。各省各縣有同樣情形的，必須檢查糾正，并厲行整黨整干，徹底糾偏。”[20]335因此，信訪制度的建立本身就具有與生俱來的反官僚主義情結(jié)。為了防止國家科層體系危及到原有的魚水關(guān)系，另一方面需要通過信訪制度建立黨與人民群眾之間的聯(lián)系，以避免國家科層體系對信息的過濾，從而疏遠黨與人民群眾的聯(lián)系。

（四）90年代后信訪制度的國家治理取向及其成因

但是，在改革開放之后，國家治理的專業(yè)化、理性化逐步加強，人民政黨、群眾社會與國家科層體系之間的關(guān)系的變化使得信訪制度在法治化與政治化之間搖擺。一方面，人民政黨與國家科層體系之間進行了理性的分工，人民政黨更多地是通過國家科層體系對群眾社會進行治理。另一方面，人民政黨領(lǐng)導著國家科層體系，它需要來自群眾社會的信息對國家科層體系進行監(jiān)控，以防止國家科層體系偏離政治的人民性取向?；诶硇曰?、專業(yè)化的國家科層體系是一個等級化的組織體系，其“向上負責制”可能會出現(xiàn)地方政府與基層群眾脫離的傾向，從而危及人民政黨的人民性取向。而且，國家科層體系為了部門組織利益（政府競爭）或個人利益（腐?。┗蛘叨唐诶妫〞x升、考核）會出現(xiàn)傷害群眾社會的情況，人民政黨需要通過信訪制度對國家科層體系進行監(jiān)督，以確保人民政黨與群眾社會之間的魚水關(guān)系不受侵害。

群眾社會訴諸人民政黨來維護自己的權(quán)利或謀取自身利益。在與國家科層體系博弈的過程中，群眾社會可以進行框架動員，以人民政黨的意識形態(tài)話語作為斗爭的工具來維權(quán)謀利。同時，他們還可以充分利用國家科層制度內(nèi)部矛盾的反制力，充分挖掘國家科層體系的體制內(nèi)資源，比如一票否決制、條塊矛盾、政策執(zhí)行機會主義等來達到其維權(quán)和謀利的目的。在國家信訪治理中存在兩難境地。一方面，人民政黨需要通過科層制度來治理信訪，維護社會的基本秩序;另一方面，人民政黨需要通過信訪來獲取群眾社會的合法性支持。因此，信訪制度也不斷地搖擺于法治化與政治化之間。

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Abstract： The design of petition system is rooted in the mass line of the Communist Party of China. The establishment of the petition system is the design of the party's system to strengthen its contact with the masses. The interpretation framework of the people party and mass society which be based on the Chinese political and social context can explain the historical changes of the petition system. At the beginning of the founding of the People's Republic of China， the people party， in order to meet the needs of state building， carried out social and political mobilization through petition system， which brought into play the advantages of direct democracy， political struggle and correction of it. These promoted the establishment and development of petition system. After the 1990s， the rise of mass society forced the people party to turn from state building to state governance， then the petition system transited to the rule of law.

Key Words： People Party; Mass society; Petition System; State Building; State Governance

（責任編輯：易曉艷）