新時(shí)期資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)思考

張書海 阮端斌

摘要：資源環(huán)境承載力是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和重要支撐，但其在概念界定、理論方法統(tǒng)一、服務(wù)規(guī)劃編制等方面仍存在諸多問題。本文立足于生態(tài)文明體制改革與國(guó)土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型背景，采用文獻(xiàn)分析法厘清資源環(huán)境承載力研究歷程、概念內(nèi)涵及評(píng)價(jià)體系等關(guān)鍵問題，構(gòu)建面向新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架，以期為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供輔助參考。結(jié)果表明：（1）承載力研究與國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程高度相關(guān)；（2）新時(shí)期資源環(huán)境承載力研究應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)維度的內(nèi)容：概念的時(shí)空動(dòng)態(tài)性、可持續(xù)發(fā)展的理念、“資源環(huán)境系統(tǒng)+社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”的承載主體、“人口及其活動(dòng)規(guī)模+承載狀態(tài)評(píng)價(jià)”的承載力表征結(jié)果；（3）以往資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)在區(qū)域要素流動(dòng)性、評(píng)價(jià)指標(biāo)的共性與個(gè)性，以及評(píng)價(jià)結(jié)果的豐富性與實(shí)用性等方面存在不足；（4）面向新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃需求，未來資源環(huán)境承載力實(shí)踐應(yīng)強(qiáng)化“資源環(huán)境本底表達(dá)”“區(qū)域承載狀態(tài)評(píng)價(jià)”“要素跨區(qū)域流動(dòng)評(píng)估”三個(gè)層次的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；規(guī)劃編制；資源環(huán)境承載力；指標(biāo)體系

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.007 中圖分類號(hào)：TU981

文章編號(hào)：1009-1483（2019）11-0039-07 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Several Reflections on the Evaluation of Resources and Environment Carrying Capacity in the New Era

ZHANG Shuhai， RUAN Duanbin

[Abstract] Resource and environment carrying capacity is the basis and important support to territorial spatial planning. However， there are still many problems in the research of resource and environment carrying capacity in terms of concept definition， unified theoretical methods， and integration with planning. Based on the background of ecological civilization system reform and territorial spatial planning system transformation， this paper uses literature analysis method to clarify the key issues of resource and environment carrying capacity research process， concept， connotation and evaluation system， and construct a resource and environment carrying capacity evaluation framework， in order to provide reference for territorial spatial planning. The main conclusions of this article are as follows： （1） The study of carrying capacity is closely related to the process of national industrialization and urbanization； （2） The study of resource and environment carrying capacity in the new era should focus on the four dimensions： the dynamics of time and space， the concept of sustainable development， the host of the "resource environment system + socioeconomic system" and the population and its activity scale as well as bearing status as a result of the bearing capacity；（3） Previous evaluation of resource and environment carrying capacity is insufficient in the regional elemental mobility， the commonality and individuality of evaluation indicators， and the richness and practicability of evaluation results；（4） Facing the needs of territorial spatial planning in the new era， the future practice of resource and environment carrying capacity should strengthen the content of "resource and environment background expression"， "regional bearing status evaluation"， and "factor cross-regional flow assessment".

[Keywords] territorial spatial planning； planning； resource and environment carrying capacity； indicator system

引言

資源環(huán)境承載力是空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和底線，決定了區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)利用的潛力與空間格局布局[1-2]?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出以來，國(guó)家高度重視資源環(huán)境承載力在規(guī)劃編制中的作用，強(qiáng)調(diào)依據(jù)資源環(huán)境承載力推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)、開展環(huán)境影響評(píng)估、規(guī)范海洋開發(fā)保護(hù)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、指導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)重建等①。2017年《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》明確資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警的管控、管理、協(xié)調(diào)機(jī)制，2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的“雙評(píng)價(jià)”工作，進(jìn)一步突出了資源環(huán)境承載力在“三線”劃定、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化、國(guó)土空間用途控制等方面的基礎(chǔ)性地位。

與上述政策要求相比，資源環(huán)境承載力在應(yīng)用中仍存在概念模糊、方法單一、可操作性差，評(píng)價(jià)與規(guī)劃編制脫節(jié)等問題[3-4]。在生態(tài)文明體制改革與國(guó)土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型背景下，傳統(tǒng)的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)難以滿足新時(shí)期的改革需求，亟需對(duì)資源環(huán)境承載力的相關(guān)研究進(jìn)行梳理，厘清其發(fā)展脈絡(luò)、概念內(nèi)涵、評(píng)價(jià)體系等關(guān)鍵問題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建面向新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架，為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供技術(shù)支撐。

1 資源環(huán)境承載力研究的發(fā)展脈絡(luò)

學(xué)界對(duì)資源環(huán)境承載力的源起說法不一，主流觀點(diǎn)認(rèn)為其衍生于工程概念，后逐漸被引入生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、人口學(xué)等領(lǐng)域[5]，成為真正意義上衡量區(qū)域資源、生態(tài)環(huán)境對(duì)人類及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)承載能力的重要依據(jù)。18世紀(jì)初馬爾薩斯出版的《人口原理》第一次提出人口增長(zhǎng)與物資資源供給之間的關(guān)系，認(rèn)為出于資源有限前提，人類發(fā)展將受到資源環(huán)境限制，奠定了承載力研究的基本框架[6]。20世紀(jì)20年代，伴隨人類工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，承載力作為極限容量被引入生態(tài)學(xué)中。Hawden和Palmer提出生態(tài)承載力是在一定時(shí)期內(nèi)，在可持續(xù)條件下牧場(chǎng)所能支持的最大牲畜數(shù)量[7]，強(qiáng)調(diào)了承載力的“最大閾值”內(nèi)涵，此后許多學(xué)者以特定棲息地、草場(chǎng)、野生動(dòng)物等生態(tài)系統(tǒng)為對(duì)象，探討種群數(shù)量與生態(tài)環(huán)境的影響機(jī)制和限制[8-9]，該時(shí)期對(duì)承載力的研究主要集中在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，且多為理論層面的探討。伴隨工業(yè)化、城市化在世界范圍內(nèi)普及深化，能源短缺、環(huán)境惡化等問題引發(fā)了資源環(huán)境與人類發(fā)展內(nèi)在關(guān)系的思考，促成了1972年羅馬俱樂部構(gòu)建的“世界模型”、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織進(jìn)行的資源承載力研究[10-11]等，進(jìn)一步闡述了如何在資源環(huán)境約束條件下，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。隨著資源環(huán)境承載力研究體系的成熟，國(guó)際上對(duì)其研究轉(zhuǎn)向文化承載、空間規(guī)劃、旅游系統(tǒng)管理等方面的應(yīng)用[12-13]。

我國(guó)資源環(huán)境承載力研究整體呈現(xiàn)出起步較晚，發(fā)展迅速的特點(diǎn)。20世紀(jì)60年代，竺可楨等學(xué)者基于“保障糧食產(chǎn)量”的目標(biāo)，開啟了對(duì)土地資源生產(chǎn)潛力的研究[14]。較為系統(tǒng)的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)則始于20世紀(jì)80年代。該時(shí)期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度加快，對(duì)土地、水、礦產(chǎn)等資源依賴性顯著增強(qiáng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與有限的能源資源之間的矛盾更加突出，土地、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等單要素承載力的概念相繼被提出[15-18]。隨著環(huán)境意識(shí)增強(qiáng)和研究深入，人們逐漸認(rèn)識(shí)到單要素承載力的局限性和生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性，研究進(jìn)一步擴(kuò)展到了環(huán)境承載力、區(qū)域承載力、生態(tài)承載力、綜合的資源環(huán)境承載力等范圍[19-20]。

國(guó)內(nèi)外資源環(huán)境承載力研究的演進(jìn)脈絡(luò)呈現(xiàn)出與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程高度相關(guān)的特征（見圖1）。從18世紀(jì)到21世紀(jì)，西方國(guó)家走過了從粗放利用資源、資源浪費(fèi)、環(huán)境惡化，到重視能源資源，治理環(huán)境的工業(yè)化、城市化道路，資源環(huán)境承載力的研究也隨實(shí)踐需要不斷深化，從種群生態(tài)學(xué)、資源環(huán)境論深入到服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)發(fā)展的應(yīng)用中。與之相似，中國(guó)的資源環(huán)境承載力研究在20世紀(jì)80年代開始發(fā)展和繁榮，成為應(yīng)對(duì)工業(yè)化進(jìn)程中資源浪費(fèi)、能源短缺、環(huán)境污染等問題的一個(gè)有效手段，研究注重資源、環(huán)境各類要素，并且在探索要素綜合方法方面也做了諸多探索。新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃給資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)提出了更多要求，傳統(tǒng)“資源+環(huán)境”的方法已經(jīng)不足以支撐這種需求：（1）在生態(tài)文明體制改革的背景下，如何進(jìn)行評(píng)價(jià)要素的選擇；（2）在高質(zhì)量發(fā)展背景下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素是否應(yīng)該成為承載力內(nèi)涵的有機(jī)部分；（3）在資源環(huán)境要素流動(dòng)的背景下，如何考慮區(qū)域間的要素分配和平衡問題。上述三個(gè)方面的問題是新時(shí)期資源環(huán)境承載力面臨的新課題。

2 資源環(huán)境承載力的概念內(nèi)涵

承載力是一個(gè)寬泛、動(dòng)態(tài)的概念，其內(nèi)涵和外延在近百年的研究和實(shí)踐中不斷拓展和更新。承載力的命名尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前普遍采用的是以承載主體方式命名，如資源承載力、環(huán)境承載力、生態(tài)承載力等；從承載客體來看，可分為人口承載力、產(chǎn)業(yè)承載力、文化承載力等；以研究區(qū)域劃分，如城市承載力、山區(qū)資源環(huán)境承載力等。借鑒具有代表性的承載力概念，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制需要，本文認(rèn)為資源環(huán)境承載力是一個(gè)綜合概念，其內(nèi)涵應(yīng)包括：在一定區(qū)域范圍內(nèi)，在特定的時(shí)間期限內(nèi)，在維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展條件下，當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，以及考慮一定成本收益評(píng)估基礎(chǔ)上資源環(huán)境要素在區(qū)域間流動(dòng)的可能前提下，上述要素所能承載的人口及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力（見表1）。

為更好支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制，資源環(huán)境承載力的概念內(nèi)涵應(yīng)該突出以下幾個(gè)維度（見圖2）：（1）時(shí)空動(dòng)態(tài)性：資源環(huán)境承載力不是一成不變的，不同的時(shí)間尺度、不同的地域范圍，以及考慮區(qū)域要素流動(dòng)可能性情況下，資源環(huán)境承載能力的內(nèi)涵會(huì)存在差異。在編制國(guó)土空間規(guī)劃過程中，應(yīng)結(jié)合規(guī)劃年期、編制層級(jí)（國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)）等的要求和特點(diǎn)，選擇合適的時(shí)空尺度進(jìn)行評(píng)價(jià)。（2）可持續(xù)發(fā)展的理念：資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該成為評(píng)價(jià)目標(biāo)，該目標(biāo)強(qiáng)調(diào)了保證資源合理開發(fā)利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持人地關(guān)系協(xié)調(diào)等要求，其與新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃倡導(dǎo)的綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等具有內(nèi)在統(tǒng)一性。（3）“資源環(huán)境系統(tǒng)+社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”的承載主體：當(dāng)前比較常見的研究范式是以資源、環(huán)境等自然生態(tài)子系統(tǒng)作為承載主體，選取土地資源、水資源、大氣環(huán)境等要素作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平對(duì)區(qū)域發(fā)展的支持作用。在高質(zhì)量發(fā)展的要求下，應(yīng)考慮基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)（人造環(huán)境）子系統(tǒng)，將公共服務(wù)均等化發(fā)展目標(biāo)融入到資源環(huán)境評(píng)價(jià)體系之中，將其視作同樣重要的發(fā)展條件，更加綜合、客觀地反映實(shí)際承載和發(fā)展?jié)摿?，服?wù)空間規(guī)劃編制。（4）人口及其活動(dòng)規(guī)模作為承載能力表征結(jié)果，區(qū)域承載狀態(tài)指導(dǎo)國(guó)土空間布局：考慮到資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)規(guī)劃決策的支持作用，應(yīng)將表征結(jié)果轉(zhuǎn)化為人口規(guī)模及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模。并通過設(shè)定閾值，明確區(qū)域承載狀態(tài)（承載力有余、處于臨界值還是超載）、能容納多少人口、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)發(fā)展規(guī)模等，更好識(shí)別區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，使國(guó)土空間規(guī)劃編制能夠在此基礎(chǔ)上合理配置資源，優(yōu)化國(guó)土空間布局。

3 資源環(huán)境承載力的評(píng)價(jià)體系

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方法多樣，涵蓋農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)域法、因子分析、聚類分析、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、狀態(tài)空間法、生態(tài)足跡、能值分析等[25-26]，基本形成了定性定量結(jié)合、要素綜合、靜態(tài)評(píng)估與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)合的評(píng)價(jià)方法體系。上述方法多以構(gòu)建指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，輔之以相應(yīng)的測(cè)算思路、系統(tǒng)模型，指標(biāo)體系的科學(xué)合理性直接影響最終評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。

本文對(duì)已有研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建邏輯歸納為以下4種：（1）Ⅰ類，采用土地資源、水資源、水環(huán)境、大氣環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等因子從資源和環(huán)境兩個(gè)維度對(duì)資源環(huán)境承載能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)用于城市規(guī)劃區(qū)、省級(jí)主體功能區(qū)劃等[27-28]；（2）Ⅱ類，認(rèn)為資源環(huán)境承載力是一系列發(fā)展變量和制約變量共同作用的結(jié)果，從自然資源、社會(huì)條件、環(huán)境資源三個(gè)方面選取相對(duì)應(yīng)的發(fā)展變量和制約變量，并對(duì)其進(jìn)行比較加權(quán)，獲得最終承載狀態(tài)指數(shù)[21]；（3）Ⅲ類，將資源環(huán)境承載力分解為資源支撐、環(huán)境約束、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)施壓三個(gè)方向的力，計(jì)算支撐（土地、水、能源資源等）、約束（污染排放、污染治理、能源消耗等）及壓力（人口、經(jīng)濟(jì)等）子系統(tǒng)共同作用結(jié)果[29]；（4）Ⅳ類，沒有對(duì)資源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系做明確區(qū)分，直接構(gòu)建包含上述三個(gè)子系統(tǒng)的指標(biāo)體系，采用熵值法、均方差決策法等確定權(quán)重，獲得綜合評(píng)價(jià)結(jié)果[30-31]。

指標(biāo)體系構(gòu)建差異反映了對(duì)資源環(huán)境承載力概念內(nèi)涵的不同理解。指標(biāo)體系Ⅰ類強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境承載力是一種正向的支撐“能力”，即在沒有人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)干預(yù)之初，單純的自然資源生態(tài)子系統(tǒng)所能發(fā)揮的功能作用；指標(biāo)體系Ⅱ類和Ⅲ類將資源環(huán)境承載力視作資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)共同作用的結(jié)果，即在資源環(huán)境系統(tǒng)支撐人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，人們也通過生產(chǎn)生活等活動(dòng)對(duì)資源環(huán)境系統(tǒng)施壓，二者相互作用，最終達(dá)到的一種承載“狀態(tài)”；指標(biāo)體系Ⅳ類則反映了當(dāng)前資源環(huán)境承載力研究的重難點(diǎn)尚未取得突破性進(jìn)展，資源環(huán)境與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的互動(dòng)與反饋機(jī)制不清，二者受時(shí)間、技術(shù)進(jìn)步、管理水平提升等影響路徑、影響程度尚不明晰。

此外，面向國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌空間、優(yōu)化布局、強(qiáng)化底線約束的現(xiàn)實(shí)需求，以往資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)體系存在三個(gè)方面的局限性：一是評(píng)價(jià)忽略了資源環(huán)境要素的區(qū)域流動(dòng)性。許多資源環(huán)境要素的分布本身具有跨區(qū)域動(dòng)態(tài)變化特征，南水北調(diào)、西氣東輸?shù)裙こ谈菫槌休d力的調(diào)整提升提供了可能，區(qū)域要素流動(dòng)性的缺失一方面夸大了北京等經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)城市的“短板效應(yīng)”，另一方面也不利于促進(jìn)跨區(qū)域的資源有效配置；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)共性與個(gè)性結(jié)合不足。我國(guó)各地區(qū)資源稟賦條件差異巨大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力和模式也有顯著差別，以往資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)多以個(gè)案為主進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建，一定程度上體現(xiàn)了評(píng)價(jià)的特殊性。然而，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)若缺乏部分通用標(biāo)準(zhǔn)，編制依據(jù)千差萬別，不利于國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施。三是評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏豐富性與實(shí)用性。以往指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果多表達(dá)為相對(duì)的承載狀態(tài)指數(shù)，即該區(qū)域是否已經(jīng)超載、臨界超載或未超載，為規(guī)劃編制提供了一定參考。但新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃要求進(jìn)一步提升，需要依據(jù)資源稟賦、環(huán)境本底等劃定生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線，資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)就不能僅停留在承載狀態(tài)層面，還應(yīng)進(jìn)一步剖析區(qū)域承載優(yōu)劣條件，通過綜合閾值、要素閾值、短板閾值等多維度的結(jié)果表達(dá)，為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供更多樣、更直接的決策參考。

4 面向新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃工作已全面展開，為提升規(guī)劃編制的科學(xué)性，本文在整合上述研究成果的基礎(chǔ)上，提出建立三個(gè)層次的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架，為完善當(dāng)前的“雙評(píng)價(jià)”工作提供參考。第一，從被評(píng)價(jià)對(duì)象本地的自然資源和環(huán)境（包括自然環(huán)境和人造環(huán)境）條件出發(fā)，厘清和測(cè)度區(qū)域內(nèi)自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施本底，識(shí)別區(qū)域資源環(huán)境支撐和約束因子；第二，分析區(qū)域內(nèi)人類生產(chǎn)生活等活動(dòng)形成的資源消耗、污染排放等壓力指數(shù)，與相應(yīng)承載能力進(jìn)行比較，進(jìn)行區(qū)域綜合承載狀態(tài)評(píng)價(jià)；第三，綜合資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，考慮區(qū)域要素流動(dòng)的成本收益，進(jìn)行資源環(huán)境要素跨區(qū)域流動(dòng)的動(dòng)態(tài)評(píng)估，并提出時(shí)空動(dòng)態(tài)承載力的配套政策建議。

評(píng)價(jià)要素選取方面，應(yīng)強(qiáng)化自然資源類要素和設(shè)施服務(wù)類要素的結(jié)合。不僅應(yīng)考慮傳統(tǒng)的土地資源、水資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害等自然要素，還應(yīng)結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展需求，對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等反映“社會(huì)經(jīng)濟(jì)支撐能力”的要素進(jìn)行評(píng)價(jià)。依據(jù)這一思路，建立由目標(biāo)層、指標(biāo)層和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的綜合的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中（1）目標(biāo)層：圍繞資源環(huán)境承載力，建立多維子目標(biāo)，綜合反映區(qū)域自然地理環(huán)境特性、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和改善要求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等內(nèi)容，形成自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等子系統(tǒng)；（2）指標(biāo)層：針對(duì)不同子系統(tǒng)，分別選取能夠從不同層面反映目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的因子，如采用土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源等衡量區(qū)域資源稟賦；水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境等衡量生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)；交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等衡量區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。（3）為提高規(guī)劃的科學(xué)性，因地制宜開展規(guī)劃編制工作，承載力評(píng)價(jià)還應(yīng)充分考慮區(qū)域差異，針對(duì)不同區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和實(shí)際情況，采用短板指標(biāo)強(qiáng)化、模型求解、專家打分等方法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。

區(qū)域綜合承載狀態(tài)評(píng)價(jià)方面，應(yīng)結(jié)合人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)資源環(huán)境系統(tǒng)造成的壓力。采用建立指標(biāo)體系、生態(tài)足跡、能值分析等方法，衡量一定時(shí)間空間范圍內(nèi)由于人口規(guī)模增長(zhǎng)、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、開展社會(huì)活動(dòng)等消耗的資源數(shù)量，以及由此造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染程度，獲得綜合壓力指數(shù)，并與區(qū)域承載能力進(jìn)行比較，判斷區(qū)域承載狀態(tài)（已超載、臨界超載或未超載及相應(yīng)的承載程度）。通過灰色關(guān)聯(lián)法、Spearman等級(jí)相關(guān)系數(shù)、障礙因子診斷等方法還可以進(jìn)一步識(shí)別影響區(qū)域承載力的關(guān)鍵要素。

資源要素短板和地方發(fā)展需求關(guān)系平衡方面，為了合理有效配置資源，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作，服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃編制，應(yīng)將被評(píng)估區(qū)域視作一個(gè)可與周邊地理單元進(jìn)行資源交換的開放系統(tǒng)，因地制宜地考慮資源要素在區(qū)域間流動(dòng)的可能性與成本收益。這種可能性要以厘清不同區(qū)域之間的承載能力、承載狀態(tài)和關(guān)鍵短板要素為前提，明確不同區(qū)域間的資源環(huán)境承載力相互作用關(guān)系，即哪些區(qū)域?qū)儆谫Y源環(huán)境要素（潛在）“輸出”區(qū)域，哪些區(qū)域?qū)儆谫Y源環(huán)境要素（潛在）“吸入”區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)面向嚴(yán)重稀缺的可移動(dòng)資源（如水資源、礦產(chǎn)資源、糧食等）進(jìn)行成本收益核算，比較資源成本、工程建設(shè)與維護(hù)成本、資源輸出的環(huán)境成本等成本之和，與由資源輸入帶來的經(jīng)濟(jì)效益、減少資源開采的生態(tài)效益等綜合效益進(jìn)行比較，以判斷是否進(jìn)行資源環(huán)境要素交換，調(diào)整要素跨區(qū)域流動(dòng)指數(shù)，修正資源環(huán)境承載力評(píng)估結(jié)果。根據(jù)規(guī)劃編制需要，還可以設(shè)定科技進(jìn)步、管理水平提升、人類生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等情景，更加客觀地進(jìn)行承載力的預(yù)測(cè)和提升。

5 結(jié)語

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，科學(xué)合理的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和前提。承載力研究歷經(jīng)百年，由傳統(tǒng)的單要素評(píng)價(jià)走向綜合要素評(píng)估，其評(píng)價(jià)方法也不斷朝著科學(xué)化、精細(xì)化方向發(fā)展。本文在綜述承載力已有研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為資源環(huán)境承載力研究伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷發(fā)展；其概念具有寬泛、動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，面向新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃編制要求的承載力內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)注重概念的時(shí)空動(dòng)態(tài)性、可持續(xù)發(fā)展的理念、“資源環(huán)境系統(tǒng)+社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”的承載主體，以及人口及其活動(dòng)規(guī)模、承載狀態(tài)作為承載力表征結(jié)果四個(gè)維度；在評(píng)價(jià)體系構(gòu)建方面，應(yīng)充分考慮資源環(huán)境要素的區(qū)域流動(dòng)性、評(píng)價(jià)指標(biāo)的共性與個(gè)性，以及評(píng)價(jià)結(jié)果的豐富性與實(shí)用性。未來資源環(huán)境承載力可在三層次評(píng)價(jià)框架下，開展更深入與系統(tǒng)的研究，以更好支撐和服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局。

注：

①參考中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要（2006年），國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知（2010），環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見（2013），國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的通知（2015），國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見（2015），中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見（2016）等法律法規(guī)文件。

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