制度政策導(dǎo)向下國土空間規(guī)劃編制方法探討

?？◎? 雷會霞 謝永尊

摘要：國土空間規(guī)劃是新時期我國空間治理改革的重要舉措，具有突出的制度政策導(dǎo)向?qū)傩裕湟?guī)劃編制應(yīng)緊密結(jié)合政策導(dǎo)向，切實體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、國土用途管控、規(guī)劃有效傳導(dǎo)、信息科學(xué)治理等要求。本文通過分析我國國土空間規(guī)劃相關(guān)制度政策的背景和動態(tài)，從政策導(dǎo)向著手，探討國土空間規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容深度、管控傳導(dǎo)彈性、技術(shù)方法科學(xué)性等關(guān)鍵問題。研究認(rèn)為，國土空間規(guī)劃的內(nèi)容深度調(diào)控應(yīng)加強(qiáng)對紅線空間的管控，專項要素引導(dǎo)應(yīng)達(dá)到大綱深度；空間管控傳導(dǎo)中，應(yīng)增加城市功能區(qū)層面到用途區(qū)一級的規(guī)劃管控，以保障有效傳導(dǎo)；規(guī)劃編制技術(shù)方法應(yīng)突出對大數(shù)據(jù)及地理信息技術(shù)的應(yīng)用，以增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；政策導(dǎo)向；規(guī)劃編制方法

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.003 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2019）11-0011-06 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Thinking on the Territorial Spatial Planning under the Policy Orientation

NIU Junqing， LEI Huixia， XIE Yongzun

[Abstract] Territorial spatial planning is an important measure of space governance reform in China in the new era. It has prominent institutional and policy-oriented attributes， which should reflect the requirements of ecological civilization construction， land use control， effective transmission of planning and informational scientific governance. Based on the analysis of the background and dynamics of the relevant systems and policies of territorial spatial planning in China， this paper discusses the issues of territorial spatial planning， such as the depth of planning content， the elasticity of use-controlled conduction and the rationality of compilation methods. The study draws the following conclusions： the content depth of territorial spatial planning should emphasize the control of strictly protected space， the planning of the other special elements should reach the outline depth； in order to ensure effective transmission， it is necessary to increase the use zoning at the urban level in the space control conduction； the planning compilation method should strengthen the application of big data and geographic information technology in order to enhance its rationality.

[Keywords] territorial spatial planning； policy orientation； planning method

引言

空間規(guī)劃作為我國開展空間治理的重要手段和平臺，在國家改革工作全局中占據(jù)著舉足輕重的戰(zhàn)略地位。多年來，我國存在主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多個類型空間規(guī)劃，政出多門、多規(guī)矛盾等問題導(dǎo)致的規(guī)劃落地性差、協(xié)調(diào)難度大等問題十分突出。開展空間體系改革，構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，成為我國空間治理改革面臨的首要問題。

2018年自然資源部的成立，標(biāo)志著從政府機(jī)構(gòu)改革層面正式拉開了我國國土空間規(guī)劃改革的序幕。目前國土空間規(guī)劃改革的相關(guān)制度政策方案正在逐步形成和制定之中。期間國內(nèi)相關(guān)專家進(jìn)行了大量的先期研究，主要涉及空間規(guī)劃體系構(gòu)建的探索思考[1]、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法研究[2]、新技術(shù)應(yīng)用研究[3]等領(lǐng)域，其中基于制度政策領(lǐng)域開展國土空間規(guī)劃研究的相對較少。由于國土空間規(guī)劃在我國具有特殊的政府治理導(dǎo)向，國土空間規(guī)劃的編制與宏觀制度政策息息相關(guān)，故本文從我國空間規(guī)劃制度政策改革角度著手，通過梳理和研究政策背景和制度動態(tài)，探索我國國土空間規(guī)劃編制的內(nèi)容導(dǎo)向、傳導(dǎo)路徑和技術(shù)方法等關(guān)鍵問題。

1 我國統(tǒng)一空間規(guī)劃改革的政策背景與動態(tài)

1.1 我國國土空間規(guī)劃提出的背景淵源

我國構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃是基于兩方面初衷所提出，一是為應(yīng)對多年來持續(xù)存在的多規(guī)矛盾問題，二是為響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)帶來的國土全要素管控問題。

我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃包括住建部門主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃和發(fā)改委主導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃三大空間規(guī)劃類型。但三大規(guī)劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間關(guān)于建設(shè)用地指標(biāo)的沖突矛盾尤為突出[4]，進(jìn)而衍生了大量實操層面問題和規(guī)劃調(diào)整問題，不僅削弱了規(guī)劃的權(quán)威性，對城鄉(xiāng)建設(shè)亦造成一定消極影響[5]（見表1）。唯有構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，方能從根本上解決當(dāng)前政出多門帶來的多規(guī)矛盾問題。

此外，隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略逐步上升為國家戰(zhàn)略，因生態(tài)要素保護(hù)帶來的國土全要素管控訴求日益強(qiáng)烈。2015年國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在強(qiáng)調(diào)對山水田林湖草的生態(tài)保護(hù)的同時，明確提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃[6]。至此，我國統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的改革試點工作拉開序幕，期間海南、寧夏開展了省級空間規(guī)劃改革試點[7]，上海、北京等地開展了總規(guī)改革試點[8]，直至2018年自然資源部正式組建成立，我國統(tǒng)一空間規(guī)劃的行政機(jī)構(gòu)改革塵埃落定。2019年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃[9]。同年5月，自然資源部發(fā)布通知，全面開展各級國土空間規(guī)劃編制工作，不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等[10]。這標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃治理正式開啟（見表2）。

1.2 當(dāng)前國土空間規(guī)劃制度的建設(shè)動態(tài)

經(jīng)過一系列的政策出臺，目前國土空間規(guī)劃體系已明確為“五級三類”，即分為國家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三種類型（見圖1）。在整個國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中，法律法規(guī)體系及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是支撐國土空間規(guī)劃改革順利開展的重要保障。其中，法理體系涉及到《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法》《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》等多項法律法規(guī)的較大調(diào)整。2019年7月全國人大公示的《中華人民共和國土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法（修正案草案）》，已進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整修訂，“國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”。同時，自然資源部正在研究起草《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《國土空間規(guī)劃法》[11]。整個立法及法律法規(guī)調(diào)整后，我國的空間治理法理體系將最終形成。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系調(diào)整方面，涉及到《城市規(guī)劃編制辦法》及實施細(xì)則、各級《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》、各類土地分類標(biāo)準(zhǔn)等多個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的重新梳理和重大變動。其中，國土空間規(guī)劃用地現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)已確定以2017年公布的《土地現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 2010—2017）為準(zhǔn)。其他相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已形成一定初步成果，目前《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南（試行）》《國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南（試行）》《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行）》《國土空間規(guī)劃實施評估技術(shù)指南（試行）》等已相繼進(jìn)入意見征詢階段。各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定后，我國國土空間規(guī)劃編制將形成一套新的技術(shù)路線和方法指南。

2 制度政策導(dǎo)向下國土空間規(guī)劃編制問題的思考

《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中反映出三方面重要信息：一是全要素治理，二是有效傳導(dǎo)，三是科學(xué)規(guī)劃。筆者圍繞這三點導(dǎo)向，分別就國土空間規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容、傳導(dǎo)機(jī)制和規(guī)劃方法三方面進(jìn)行探討。

2.1 全要素治理之下規(guī)劃內(nèi)容的深度問題

全要素治理，即在城鎮(zhèn)要素、農(nóng)業(yè)要素的基礎(chǔ)上，增加并強(qiáng)調(diào)突出生態(tài)要素。國土空間全要素管控治理，是響應(yīng)生態(tài)文明戰(zhàn)略，彌補(bǔ)現(xiàn)行空間規(guī)劃對非建設(shè)用地的管制不足，以及海域空間的治理空白的客觀訴求[12]。全要素治理的提出，要求國土空間規(guī)劃的內(nèi)容在包含現(xiàn)行空間規(guī)劃核心要點的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對生態(tài)類要素、海域空間、礦產(chǎn)空間等其他非城鎮(zhèn)建設(shè)空間的規(guī)劃管控。

面對如此龐雜的規(guī)劃對象，如何避免由于內(nèi)容大而全所導(dǎo)致的規(guī)劃時效性差、規(guī)劃重點不突出等問題，筆者認(rèn)為規(guī)劃的深度是解決該問題的關(guān)鍵所在，即通過編制深度的調(diào)控實現(xiàn)抓大放小、輕重合宜。筆者從以下兩方面提出規(guī)劃深度的調(diào)控建議：一是守住保護(hù)底線，即對保護(hù)類國土空間要素，應(yīng)提出保護(hù)管控的空間紅線和準(zhǔn)入要求，同時應(yīng)按照大綱深度提出保護(hù)治理的任務(wù)要求，具體細(xì)化的保護(hù)治理方案由相應(yīng)的專項規(guī)劃完成。該部分規(guī)劃內(nèi)容深度應(yīng)至少包括生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、歷史文化遺跡保護(hù)紅線、海洋強(qiáng)制保護(hù)紅線等保護(hù)類管控底線，同時應(yīng)明確山水田林湖草生態(tài)修復(fù)的任務(wù)目標(biāo)和總體安排、農(nóng)田優(yōu)化和土地整治的任務(wù)要求和整治重點、歷史文化遺存的保護(hù)要求；二是管控利用開發(fā)，即對利用類國土空間要素，應(yīng)明確開發(fā)利用的規(guī)模結(jié)構(gòu)、用途分區(qū)和管制要求，同時應(yīng)按照大綱深度提出各類配套要素的建設(shè)要求，具體的用地布局細(xì)化由詳細(xì)規(guī)劃完成，具體的各類要素建設(shè)方案由相應(yīng)的專項規(guī)劃完成。該部分規(guī)劃內(nèi)容深度應(yīng)能夠明確建設(shè)用地的空間布局方案和用途管制要求，明確產(chǎn)業(yè)開發(fā)布局方案（包括礦產(chǎn)、工業(yè)、旅游、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等），提出存量建設(shè)用地集約節(jié)約利用要求（包括城市更新、地下空間利用、鄉(xiāng)村用地優(yōu)化等），以及公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施體系、市政基礎(chǔ)設(shè)施、國土風(fēng)貌設(shè)計等配套要素的總體規(guī)劃要求（見圖2）。

2.2 有效傳導(dǎo)之下管控方式的彈性問題

有效傳導(dǎo)，即針對現(xiàn)行規(guī)劃的傳導(dǎo)失效問題，強(qiáng)調(diào)從不同層級、縱橫維度搭建有效的傳導(dǎo)機(jī)制。目前我國已形成了從國土空間規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃縱橫兩個層面的傳導(dǎo)體系[13]（見圖3）。其中，橫向傳導(dǎo)通過規(guī)劃內(nèi)容的深度控制得以實現(xiàn)（上文已做分析），此處重點討論縱向維度的用地管控傳導(dǎo)問題。

我國現(xiàn)行空間規(guī)劃因用地布局過細(xì)導(dǎo)致與控制性詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)失效問題較為突出[14]，為應(yīng)對這一問題，國土空間規(guī)劃基本確定了由功能引導(dǎo)到地塊管控的縱向用途傳導(dǎo)機(jī)制，即在國土空間規(guī)劃層面僅劃分國土功能區(qū)，其中城鎮(zhèn)功能區(qū)內(nèi)的具體用地布局在詳細(xì)規(guī)劃層面開展。筆者認(rèn)為當(dāng)前已出臺的國土空間功能區(qū)劃的試行政策更側(cè)重全域?qū)用妫芸爻叨冗^于寬泛，突出了對控制保護(hù)類要素的紅線管控，但對于國土空間中開發(fā)利用部分，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)空間開發(fā)引導(dǎo)方面涉及較少，容易導(dǎo)致空間規(guī)劃矛盾下移、總體層面管制架空等問題。

因此，筆者建議市縣層級的國土空間規(guī)劃應(yīng)在全域大的功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，就城鎮(zhèn)功能區(qū)細(xì)化至用途區(qū)劃分，各用途區(qū)明確對應(yīng)可準(zhǔn)入的用地類型和比例，控制性詳細(xì)規(guī)劃對接國土空間規(guī)劃層面的用途區(qū)，對其進(jìn)行地塊的細(xì)化布局和建設(shè)開發(fā)管控。其中，全域?qū)用娴墓δ軈^(qū)劃應(yīng)在生態(tài)、海域、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、礦產(chǎn)、歷史文化遺跡六大基礎(chǔ)功能區(qū)的基礎(chǔ)上，通過生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、海洋核心保護(hù)區(qū)紅線、歷史文化遺跡保護(hù)核心控制紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線的劃定，對基礎(chǔ)功能區(qū)進(jìn)行層級劃分，如生態(tài)空間劃分為核心生態(tài)保護(hù)區(qū)、外圍生態(tài)修復(fù)區(qū)等。城鎮(zhèn)功能區(qū)作為國土空間開發(fā)利用的核心片區(qū)，其用途區(qū)劃一是要規(guī)避直接細(xì)化至地塊所導(dǎo)致的彈性缺乏問題，二是要考慮到城市發(fā)展中的混合用途客觀需求問題，三是要規(guī)避管控過泛所導(dǎo)致的傳導(dǎo)虛空問題。筆者認(rèn)為城市功能區(qū)用途區(qū)的劃分可在居住、商業(yè)、工業(yè)三大基本用途的基礎(chǔ)上，增加商住融合區(qū)、工貿(mào)混合區(qū)、綜合產(chǎn)業(yè)區(qū)、混合發(fā)展區(qū)等混合用途類型，同時結(jié)合城市發(fā)展特征，增加創(chuàng)新發(fā)展區(qū)、公共游憩區(qū)、中央活力區(qū)、文旅展示區(qū)等特殊用途區(qū)。各用途區(qū)明確準(zhǔn)入的用地類型、兼容的用地類型，明確主導(dǎo)用途與配套用途、兼容用途之間的比例關(guān)系，從而切實形成對下一級規(guī)劃的有效管控要求，同時保障傳導(dǎo)中的彈性空間（見圖4）。

2.3 科學(xué)規(guī)劃之下編制方法的理性問題

科學(xué)規(guī)劃，即強(qiáng)調(diào)借助新技術(shù)、信息平臺開展規(guī)劃編制，強(qiáng)化規(guī)劃編制方法的合理性。受傳統(tǒng)規(guī)劃方法的限制，既有三大規(guī)劃中不同程度存在主觀規(guī)劃的問題，導(dǎo)致規(guī)劃落地實施性較差。此次規(guī)劃改革強(qiáng)調(diào)要充分運用大數(shù)據(jù)分析、地理信息等新技術(shù)開展規(guī)劃編制，并開展雙評價作為前期分析依據(jù)，在規(guī)劃成果中提交數(shù)據(jù)庫及信息平臺。筆者認(rèn)為國土空間規(guī)劃編制方法的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下三方面。

2.3.1雙評價和雙評估成為必要的前期分析基礎(chǔ)

開展資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價，作為國土空間規(guī)劃的重要前期專題，是劃定三區(qū)三線和功能區(qū)的重要依據(jù)[15]。此外，由于國土空間規(guī)劃具有“多規(guī)合一”的重要屬性，因此在規(guī)劃編制前需要開展對兩規(guī)的差異性圖斑進(jìn)行篩選分析，這是確保規(guī)劃順利實施的重要前提。

2.3.2大數(shù)據(jù)、地理信息技術(shù)成為規(guī)劃分析的重要方法手段

一方面，大數(shù)據(jù)分析為國土空間規(guī)劃的人口變遷變動、區(qū)域聯(lián)系強(qiáng)度、社會經(jīng)濟(jì)輻射度、交通擁堵、設(shè)施使用效率、商業(yè)活躍強(qiáng)度等方面分析研究提供了強(qiáng)有力的支撐，使得國土空間規(guī)劃的相關(guān)需求、變動、趨勢分析更為科學(xué)理性。另一方面，GIS分析技術(shù)為國土空間規(guī)劃的空間引力分析、公共服務(wù)半徑分析、交通通達(dá)性分析、坡度分析、水文分析、流域分割等問題研究提供更為科學(xué)化、信息化、可視化的分析工具，大大提升了規(guī)劃表達(dá)的準(zhǔn)確性和分析的合理性。

2.3.3 GIS平臺成為規(guī)劃編制、管理的基礎(chǔ)平臺

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃以CAD為成果提交平臺，土地利用規(guī)劃以MapGIS為成果管理平臺，規(guī)劃改革后國土空間規(guī)劃全部統(tǒng)一為GIS平臺開展，并通過國土空間基礎(chǔ)信息平臺和實施監(jiān)督信息平臺實現(xiàn)規(guī)劃管理。國土空間規(guī)劃信息平臺不僅集成了國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、實施監(jiān)測評估指標(biāo)體系數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了現(xiàn)狀、規(guī)劃、審批、監(jiān)督、預(yù)警“一張圖”，同時集成了預(yù)測預(yù)警、模擬推演、決策支持等智能化服務(wù)支撐，變革了傳統(tǒng)空間規(guī)劃的管理模式和手段。

3 結(jié)論與討論

國土空間規(guī)劃改革的序幕已然開啟，隨著標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系的建設(shè)和國土空間規(guī)劃立法的推進(jìn)，我國空間治理方式正在發(fā)生著巨大變革。新信息技術(shù)的應(yīng)用及規(guī)劃管理方法的改變，將扭轉(zhuǎn)既往規(guī)劃的固有技術(shù)路線，也將深深影響我國空間研究領(lǐng)域的諸多方面。本文從國家政策制度角度切入，梳理了我國國土空間規(guī)劃體系及相關(guān)技術(shù)、立法建設(shè)動態(tài)，基于此，探討了在縱橫有序的規(guī)劃傳導(dǎo)體系中，國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容深度要求、管控彈性策略和方法優(yōu)化建議。國土空間規(guī)劃具有突出的政策導(dǎo)向?qū)傩?，其?guī)劃編制應(yīng)緊密結(jié)合政策導(dǎo)向，切實體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、國土用途管控、規(guī)劃有效傳導(dǎo)、信息科學(xué)治理等要求。隨著各級國土空間規(guī)劃編制工作的快速展開，其中的控制線劃定、用途管制傳導(dǎo)、信息平臺建設(shè)等具體問題將得到學(xué)界更多專家的進(jìn)一步深入研究。

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