新時代做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本的創(chuàng)新探索

李金波 李丹

摘要：黨的十九大報告提出“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”。上海市在國資國企改革具體實(shí)踐中取得了積極成效，通過明確企業(yè)功能分類、轉(zhuǎn)變職能加強(qiáng)監(jiān)管、調(diào)整國資戰(zhàn)略布局、組建國資流動平臺、大力推進(jìn)混改和證券化、完善激勵和約束機(jī)制等創(chuàng)新舉措，將國資國企打造成上海市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中堅(jiān)力量，進(jìn)一步提升了上海的城市競爭力。為進(jìn)一步深化并切實(shí)推進(jìn)全國范圍內(nèi)的國資國企改革，可借鑒并推廣上海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正確處理政府與市場的關(guān)系，將分類改革與分類治理相結(jié)合，著力推進(jìn)國有資本優(yōu)化配置，并注重發(fā)揮人的積極性創(chuàng)造性，為新時代推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大不斷探索新路徑。

關(guān)鍵詞：國企改革?國有資本?企業(yè)管理?國資監(jiān)管

作者簡介：李金波，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部副部長、高級經(jīng)濟(jì)師;李?丹，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部助理研究員。

本研究是中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心2018年重大課題《國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大研究》的部分成果。感謝中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長李榮融的悉心指導(dǎo)，感謝上海市國資委對課題組調(diào)研的大力支持。

黨的十八大以來，上海市作為全國改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，緊緊圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的改革要求，大力推進(jìn)國有資本監(jiān)管體制改革創(chuàng)新，以進(jìn)一步細(xì)化企業(yè)功能分類為切入點(diǎn)，推動國有資本布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，國資國企改革取得了突破性進(jìn)展，符合黨的十九大報告提出的“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”的方向和要求。分析總結(jié)上海的主要創(chuàng)新舉措和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于新時代進(jìn)一步深化國資國企改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、深刻認(rèn)識做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本的重大意義

從“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)”到“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”，雖一詞之差，但體現(xiàn)了全面深化國資國企改革工作重心的重大轉(zhuǎn)變。一方面，國資國企改革的重點(diǎn)將由過去的公司制改革、股份制改革、產(chǎn)權(quán)改革和混合所有制改革轉(zhuǎn)向推進(jìn)國有資本的優(yōu)化配置和合理流動。實(shí)踐表明，國有企業(yè)與民營企業(yè)互有比較優(yōu)勢，國企的比較優(yōu)勢在于提供公共物品、在重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域維護(hù)國家安全和經(jīng)濟(jì)命脈。這就需要對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。黨中央提出“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”，一個政策含義就是要通過國有資本的有進(jìn)有退推動國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。那么與推動國有資本優(yōu)化配置和合理流動有關(guān)的改革就成為了新一輪國資國企改革的重點(diǎn)之一。另一方面國資監(jiān)管的重點(diǎn)將由過去的“管企業(yè)”，轉(zhuǎn)向在上述改革基礎(chǔ)上的“管資本”?！白鰪?qiáng)做優(yōu)做大國有資本”，意味著要深化國資監(jiān)管體制改革，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)回歸出資人職責(zé)，根據(jù)國有資本投資、運(yùn)營公司服務(wù)國家戰(zhàn)略、促進(jìn)國有資本保值增值的情況對其經(jīng)理進(jìn)行考核，真正實(shí)現(xiàn)由過去的“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”。

（一）深化國資國企改革、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求

國資國企改革一直是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。但隨著改革的深入，過去“管人、管事、管資產(chǎn)”的監(jiān)管和運(yùn)營體制越來越不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。人才在流動、企業(yè)有勝敗，國有經(jīng)濟(jì)從布局到結(jié)構(gòu)，從宏觀監(jiān)管到微觀治理，都需要與時俱進(jìn)根據(jù)國家需要推動國有資本合理流動，在流動中促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。這就需要國有資本監(jiān)管運(yùn)營體制轉(zhuǎn)向以“管資本”為主、推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大這一新的目標(biāo)導(dǎo)向上來。惟其如此，我們在處理戰(zhàn)略布局的調(diào)整、資本形態(tài)的轉(zhuǎn)換、監(jiān)管權(quán)責(zé)的收放以及具體企業(yè)的進(jìn)退上才能有所依歸、有的放矢，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系才有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展三大變革、轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的主要動能

新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，國有資本作用和角色是關(guān)鍵：要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革，需要做強(qiáng)國有資本，以強(qiáng)有力的戰(zhàn)略引領(lǐng)能力帶動形成一大批具有國際競爭力和品牌影響力的世界一流企業(yè)，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢;實(shí)現(xiàn)效率變革，需要優(yōu)化國有資本戰(zhàn)略布局，深化石油天然氣、電力、鐵路、電信等行政性壟斷行業(yè)改革，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入、促進(jìn)有效競爭，全面提高經(jīng)濟(jì)的投入產(chǎn)出效率;實(shí)現(xiàn)動力變革，則要加快推進(jìn)混合所有制改革，將國有和民營兩種體制的優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來，以混改來激發(fā)全社會創(chuàng)新活力，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素充分涌流，以放大的國有資本功能推動形成經(jīng)濟(jì)增長新動力。

（三）有效應(yīng)對經(jīng)貿(mào)摩擦、塑造國際競爭新優(yōu)勢的重要依托

當(dāng)前，單邊主義勢力力圖重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。其中，相關(guān)“國企條款”對我國影響和制約最大，提出做強(qiáng)做優(yōu)做大“國有資本”而非“國有企業(yè)”，可以在很大程度上化被動為主動：一是以“管資本”為導(dǎo)向深化授權(quán)經(jīng)營體制改革，做實(shí)國有資本投資、運(yùn)營公司，理清政府與市場的邊界，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，打破所謂“國家資本主義”的謬論;二是結(jié)合發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以國有資本運(yùn)營公司為依托推動混改后的企業(yè)上市、資產(chǎn)證券化，在此基礎(chǔ)上將國有資本從一般競爭性領(lǐng)域逐步退出控股地位，實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)競爭性行業(yè)不存在“國企條款”下的“國有企業(yè)”;三是可以國有資本投資公司為依托，推動國有資本投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，進(jìn)一步夯實(shí)參與國際競爭的基礎(chǔ)和優(yōu)勢。

二、上海市國資國企改革發(fā)展的基本情況

近年來，上海國資國企改革發(fā)展取得了積極成效，國資國企成為上海市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量，為塑造上海城市競爭力提供了重要支撐。2018年，上海市地方國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入3.59萬億元，同比增長8.5%;利潤總額3494.83億元，同比增長6.1%;資產(chǎn)總額19.77萬億元，同比增長6.3%。

（一）支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展

上海地方國有經(jīng)濟(jì)在全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，如圖1所示，連續(xù)多年保持生產(chǎn)總值占全市國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1/4、新增固定資產(chǎn)投資占全市總量1/4。特別是2019年以來，在經(jīng)濟(jì)形勢面臨較大困難的背景下，上海市地方國有經(jīng)濟(jì)仍然實(shí)現(xiàn)了較快的增長，發(fā)揮了“壓艙石”的作用。

（二）代表城市實(shí)力

上海國企實(shí)力強(qiáng)影響廣，是上海城市競爭力的體現(xiàn)。上汽集團(tuán)、寶武鋼鐵集團(tuán)、交通銀行、太平洋保險集團(tuán)、浦發(fā)銀行、綠地集團(tuán)、遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)7家企業(yè)進(jìn)入2018年《財(cái)富》雜志世界500強(qiáng)。

（三）提升城市功能

上海市地方國有企業(yè)全力支持市級重大工程建設(shè)和生態(tài)環(huán)境綜合治理，推進(jìn)北橫通道等多項(xiàng)涉及市屬國企騰地搬遷工作。如圖1所示，國有企業(yè)新增固定資產(chǎn)投資占全市新增固定資產(chǎn)投資的比例穩(wěn)步保持在20%以上。

（四）服務(wù)保障民生

2018年以來，上海市地方國有企業(yè)上繳各項(xiàng)稅金總額2515.38億元，增加從業(yè)人員6.75萬人。上海市地方國資國企承擔(dān)了全市100%高速公路建設(shè)，90%以上舊區(qū)改造和天然氣液化氣供應(yīng)，80%以上保障房及租賃房建設(shè)、公共交通和自來水供應(yīng)，以及70%以上的主副食品流通供應(yīng)。

三、上海國資深化改革的主要創(chuàng)新舉措

上海市國資國企改革取得了重要進(jìn)展，一個重要的原因在于上海市在學(xué)深吃透黨的十八屆三中全會《決定》和十九大精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海的實(shí)際創(chuàng)造性提出了一系列符合上海實(shí)情、契合國企規(guī)律、體現(xiàn)改革取向的重要舉措。特別是在2013年12月，上海市委市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），高瞻遠(yuǎn)矚地提出了很多很好很有創(chuàng)新意義的改革舉措，集中體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）明確企業(yè)功能分類，探索中國特色企業(yè)制度

黨的十八屆三中全會《決定》提出將國有企業(yè)按功能分為公益類和商業(yè)類，實(shí)行分類改革。上海市則在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類。

參見《中共上海市委?上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》，上海市在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類。其中，競爭類企業(yè)是以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會效益，完全市場化運(yùn)作的企業(yè);功能類企業(yè)是以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè);而公共服務(wù)類企業(yè)則是以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會效益為主要目標(biāo)的企業(yè)。在實(shí)際操作時，對涉及跨類業(yè)務(wù)的企業(yè)考核因企制宜，一企一策。對競爭類企業(yè)承擔(dān)政府交辦任務(wù)的業(yè)務(wù)根據(jù)實(shí)際情況歸入功能類或公共服務(wù)類進(jìn)行考核;對功能類或公共服務(wù)類企業(yè)自主決策、以市場化運(yùn)營的業(yè)務(wù)則歸入競爭類進(jìn)行考核;上市公司所屬業(yè)務(wù)均歸于競爭類業(yè)務(wù)。而且對于已經(jīng)劃定類別的企業(yè)，則根據(jù)國資布局結(jié)構(gòu)和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施動態(tài)調(diào)整，循序推進(jìn)，逐步到位，不搞“一刀切”。

胡鋒：《上海深化國企改革的實(shí)踐探索及發(fā)展路徑》，《上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第15期。目前，上海市國資委直接監(jiān)管企業(yè)45家，其中競爭類32家、功能類10家、公共服務(wù)類3家。同時，進(jìn)一步健全國有企業(yè)公司治理，探索設(shè)立由外部董事作為主任委員的提名與治理、薪酬與考核、審計(jì)與風(fēng)控等專門委員會。

《意見》提出要建立健全具有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，確立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。對競爭類企業(yè)，積極推進(jìn)以外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)，強(qiáng)化董事會專門委員會功能。此外，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。拓寬外部董事來源渠道，國有企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員、政府經(jīng)濟(jì)管理部門原負(fù)責(zé)人經(jīng)任職資格認(rèn)定并經(jīng)有關(guān)部門審批同意后，可擔(dān)任市管國有企業(yè)外部董事。

（二）轉(zhuǎn)變職能加強(qiáng)監(jiān)管，加快健全國資監(jiān)管體系

深入推進(jìn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。上海市國資委深入推進(jìn)“放管服”改革，先后下放了28項(xiàng)審批事項(xiàng);全面梳理國資監(jiān)管規(guī)范性文件，清理廢止90件規(guī)范性文件，率先在全國建立了包括“管好資本、服務(wù)企業(yè)履職清單”“事中事后監(jiān)管事項(xiàng)清單”的出資人監(jiān)管清單，以及權(quán)力清單、責(zé)任清單的行政監(jiān)管清單。

《意見》提出在監(jiān)管方式上突出企業(yè)市場屬性，兼顧股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展階段，逐步實(shí)現(xiàn)差異化管理。

完善市屬經(jīng)營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管。上海與中央和全國其他省市不同的是，上海市明確將市屬國有金融機(jī)構(gòu)全部納入市國資委監(jiān)管。

《意見》指出通過以產(chǎn)權(quán)為紐帶，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與金融結(jié)合，加快產(chǎn)業(yè)與金融等各類資本優(yōu)化配置。分別是：上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司、上海銀行股份有限公司、上海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司、國泰君安證券股份有限公司、海通證券股份有限公司、中國太平洋保險（集團(tuán)）股份有限公司等6家。切實(shí)履行資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，上海市進(jìn)一步完善“直接監(jiān)管為主、委托監(jiān)管為輔”的市屬國資監(jiān)管體系，市屬體育企業(yè)已實(shí)現(xiàn)國資統(tǒng)一管理，文化等領(lǐng)域改革也納入到了國資整體布局。截至2018年9月，已經(jīng)完成44個政府委辦局177戶企業(yè)脫鉤劃轉(zhuǎn)和企業(yè)清理規(guī)范。

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管。強(qiáng)化企業(yè)境外投融資、產(chǎn)權(quán)變動、資金管控和資產(chǎn)評估風(fēng)險防范，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋、全流程、全方位。開展了境外設(shè)立英屬維爾京群島公司（BVI）、特殊目的公司（SPV）等10個專項(xiàng)審計(jì)檢查。堅(jiān)持依法治企，建立市國資委兼職政府法律顧問隊(duì)伍，近年來解決企業(yè)法律糾紛涉案總額586億元，挽回經(jīng)濟(jì)損失19億元。規(guī)范國資評估監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國資保值增值，市國資委備案303個評估項(xiàng)目，增值1835.76億元，增值率為143.7%。

（三）組建國資流動平臺，積極培育投資運(yùn)營主體

按照市場化、專業(yè)化要求運(yùn)作，上海市重點(diǎn)打造上海國際集團(tuán)、上海國盛集團(tuán)兩大國資運(yùn)營公司和以上海聯(lián)合投資為代表的國有資本投資公司，在更大范圍、更高層面統(tǒng)籌配置資源、盤活存量。其中，對國有資本運(yùn)營公司，按照“兩個主體一個通道”的定位（部分國有股權(quán)的持股主體、國資運(yùn)營的執(zhí)行主體和部分一般性競爭領(lǐng)域國資退出的重要通道），先后對國際集團(tuán)、國盛集團(tuán)進(jìn)行金融企業(yè)縱向整合、產(chǎn)業(yè)企業(yè)橫向重組（共7個項(xiàng)目，資產(chǎn)總額約500億元），完成平臺公司的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

截至目前，兩大國資運(yùn)營平臺擁有股權(quán)總額800億元，累計(jì)運(yùn)作盤活資金177.4億元。

其中，上海國際集團(tuán)完成上港集團(tuán)與錦江航運(yùn)重組，實(shí)現(xiàn)上海航運(yùn)中心建設(shè)資源整合;上海國盛集團(tuán)以上海建工為標(biāo)的發(fā)行50億元可交換公司債，創(chuàng)造當(dāng)年國內(nèi)證券市場可交換公司債最大規(guī)模。設(shè)立反映國企創(chuàng)新發(fā)展水平的上海國企指數(shù)，2017年漲幅0.98%，高于中證500指數(shù)1.2個百分點(diǎn);發(fā)行“上海國企ETF基金”首募規(guī)模152億元，成為當(dāng)年全球公募基金行業(yè)首募規(guī)模最大的權(quán)益類基金產(chǎn)品。上海國際集團(tuán)、上海國盛集團(tuán)發(fā)起設(shè)立科創(chuàng)、國企改革、軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金，“上海改革ETF”基金成功發(fā)行，各類基金規(guī)模近1500億元。與此同時，上海市重點(diǎn)發(fā)展了以上海聯(lián)合投資有限公司為代表的國有資本投資平臺。該公司定位于“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投融資平臺”和“科創(chuàng)成果轉(zhuǎn)化孵化功能性平臺”，堅(jiān)持服務(wù)國家戰(zhàn)略，堅(jiān)持走科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的道路，推動高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，在信息產(chǎn)業(yè)、生命健康、能源和智能制造及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域領(lǐng)投了上百個項(xiàng)目，對外投資額超過百億元，是上海兆星（目前國內(nèi)唯一同時掌握X86處理器、Advanced RISC Machine ARM處理器、芯片組和圖形處理器四大核心技術(shù)自主研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化能力的公司）、上海聯(lián)影（中國唯一一家自主研發(fā)、生產(chǎn)全線高端醫(yī)學(xué)影像及放療設(shè)備，并提供醫(yī)療信息化、智能化解決方案的高新技術(shù)企業(yè)）、艾普強(qiáng)（首臺國產(chǎn)質(zhì)子治療設(shè)備研發(fā)生產(chǎn)服務(wù)商）和蘭透平（打破壟斷、產(chǎn)品達(dá)國際先進(jìn)水平的小型燃?xì)廨啓C(jī)提供商）等戰(zhàn)略新興龍頭企業(yè)的培育者。

（四）大力推進(jìn)混改和證券化，加快發(fā)展公眾公司

一是加快公司制股份制改革。目前，上海市已經(jīng)完成了水產(chǎn)集團(tuán)、化工院、儀表院、電纜所等科研院所的公司制改革，市管企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)公司制全覆蓋。2017年，上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所完成了“事轉(zhuǎn)企”改制，為下一階段深化改革奠定基礎(chǔ)。二是拓寬地方國有企業(yè)改革資本參與渠道。為積極引導(dǎo)各類資本投入，上海市出臺了國有企業(yè)混合所有制改制操作指引，

上海國有企業(yè)混合所有制改制操作指引，嚴(yán)把“科學(xué)決策、審計(jì)評估、市場交易”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)上海建科集團(tuán)引進(jìn)央企、民企等戰(zhàn)略投資者完成混合所有制改革，穩(wěn)妥有序推進(jìn)8家混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)。穩(wěn)妥有序推進(jìn)混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)相關(guān)工作，累計(jì)實(shí)施企業(yè)員工持股的地方國有企業(yè)共計(jì)397家。三是加快企業(yè)整體或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，大力發(fā)展公眾公司。建立以市場化、專業(yè)化、國際化為導(dǎo)向的國有企業(yè)公眾公司發(fā)展模式，形成“資源集聚、機(jī)制創(chuàng)新、社會監(jiān)管、價值提升、回報民生”的國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大機(jī)制。目前，全市共有83家地方國有控股境內(nèi)外上市公司，總市值2.51萬億元，國有股市值1.08萬億元，41家國有控股上市公司入選上證50等指數(shù)股，占國有控股上市公司總數(shù)的57%。上汽集團(tuán)等18家上海市地方國有控股上市公司被納入美國明晟（MSCI）新興市場指數(shù)。

四、進(jìn)一步的分析與思考

上海國資國企的改革創(chuàng)新是黨的十八大以來我國全面深化改革偉大征程的重要組成部分，其有益探索和成功經(jīng)驗(yàn)為新時代推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大提供了重要啟發(fā)和借鑒。

（一）抓住重點(diǎn)，準(zhǔn)確把握“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”的內(nèi)涵

“國有資本”與“國有企業(yè)”在內(nèi)涵上存在本質(zhì)不同：前者是價值形態(tài)，后者是實(shí)體形態(tài);前者追求的是配置效率，要在市場流動中實(shí)現(xiàn)保值增值，后者追求的是經(jīng)營效率，以最小的投入換取最大的產(chǎn)出。在政策導(dǎo)向上，“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”不拘泥于某個具體企業(yè)的成敗與進(jìn)退，而是從國家全局的高度對國有資本按照戰(zhàn)略需要進(jìn)行合理配置，旨在推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展;而“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)”則強(qiáng)調(diào)通過建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度、健全的公司治理結(jié)構(gòu)、有效的激勵約束機(jī)制，以及通過制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新來打造國有企業(yè)的核心競爭力。

隨著改革的深化和市場的發(fā)育，在實(shí)際操作中往往做“大”容易、做“強(qiáng)”做“優(yōu)”難，甚至導(dǎo)致以“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的名義搞行業(yè)壟斷、擠壓民資發(fā)展空間、引發(fā)“國進(jìn)民退”等問題。在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則博弈中，有關(guān)“國企條款”是一個繞不開的話題。在當(dāng)前國際背景下，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)”，不僅不利于厘清政府與市場的邊界，也容易授人以“國家資本主義”之口實(shí)。

順應(yīng)國際潮流和滿足國內(nèi)需要，在新一輪改革中要有進(jìn)有退，有所為有所不為，強(qiáng)調(diào)“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”，可以更好地實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，厘清政府作為出資人和公共管理者的職能邊界;更好地推動國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和混合所有制改革，促進(jìn)形成競爭性市場體制;更好地參與國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，在新一輪經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判中揚(yáng)長避短，爭取主動。

（二）辨明類型，厘清國有企業(yè)的治理要求和基本規(guī)律

做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本的前提就是要深刻把握不同類型國有企業(yè)的治理要求和基本規(guī)律。黨的十八屆三中全會《決定》曾創(chuàng)造性地將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，這實(shí)際上提出了國有企業(yè)應(yīng)分類改革、分類治理的新思路。盡管此后多個中央文件（如中發(fā)〔22〕號文）均明確提出了“分類推進(jìn)國有企業(yè)改革”的要求，但貫徹這一思路的效果差強(qiáng)人意。原因是多方面的：一是將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類過于簡單化，不僅商業(yè)類和公益類的業(yè)務(wù)界限不清晰，而且商業(yè)類下的商業(yè)I類、II類與自然壟斷類劃分標(biāo)準(zhǔn)也不清晰;二是對不同類型的國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的比較優(yōu)勢和功能定位缺乏清晰認(rèn)識，相應(yīng)的治理要求也不明確;三是很多企業(yè)既有商業(yè)類業(yè)務(wù)又有公益類業(yè)務(wù)，在實(shí)際操作中出于自身利益的考慮都希望被劃為商業(yè)類企業(yè)，以致公益類企業(yè)很少。

事實(shí)上，國有企業(yè)的功能在不同的國家不同的發(fā)展階段承擔(dān)的職能使命是不同的。在我國，現(xiàn)有國有企業(yè)實(shí)際上履行著三重職能：一是在競爭性領(lǐng)域以盈利為主要目的參與市場競爭，如華潤的啤酒業(yè)務(wù)、一汽和上汽的整車制造、部分央企的房地產(chǎn)業(yè)務(wù)等;二是出于維護(hù)國家安全和提升國家整體競爭力的需要，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)承擔(dān)特殊使命和任務(wù)，如中核集團(tuán)的核電裝備、中國航發(fā)的發(fā)動機(jī)、航天科工的高精尖武器等;三是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，代表政府去彌補(bǔ)市場失靈和提供民生保障，如電網(wǎng)、鐵路、高速公路以及醫(yī)療、養(yǎng)老、嬰幼兒教育等。對應(yīng)上述三類職能，可分別將現(xiàn)有國有企業(yè)的業(yè)務(wù)分為“競爭類”“功能類”和“公益類”，針對業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同確定相應(yīng)的治理方式。大量研究和事實(shí)證明，對多數(shù)競爭類業(yè)務(wù)，國有企業(yè)不具備比較優(yōu)勢，但可以國有資本參股的方式存在;對功能類的業(yè)務(wù)，為保障國家安全和提升國家整體競爭力，國有資本應(yīng)進(jìn)入并控股;對于公益類業(yè)務(wù)，可借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，鼓勵國有企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但將之視為特殊企業(yè)，并通過立法規(guī)定其業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營模式。

（三）明確定位，正確處理政府與市場的關(guān)系

在研究國資國企改革頂層設(shè)計(jì)思路時，上海市特別注重明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的功能定位，正確處理政府與市場的關(guān)系。

《意見》特別提出，“政府部門履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理等公共管理職能。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，分類推進(jìn)改革調(diào)整和管理。形成規(guī)則統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、分類分層、規(guī)范透明的市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管全覆蓋體系”。事實(shí)上，自2003年成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會時，國資監(jiān)督管理部門就被定位于履行出資人職責(zé)。按照出資人的定位，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門在處理其與監(jiān)管企業(yè)之間關(guān)系時，要嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規(guī)，其行使的是股東權(quán)利。這意味著國資監(jiān)管部門與監(jiān)管企業(yè)之間是平等的市場主體關(guān)系。作為出資人的國資監(jiān)管部門與被投資企業(yè)的其他投資者也是平等的，共同享有按照公司章程約定和《公司法》賦予的法定權(quán)利。作為大股東的國資監(jiān)管部門不能把自身的管理要求凌駕于《公司法》之上，不能通過簡單下指令、提要求讓監(jiān)管企業(yè)去執(zhí)行，更不能直接干預(yù)其日常經(jīng)營管理活動。

但在實(shí)際操作中原本履行的“出資人職責(zé)”逐步變成了無所不包、無所不管的“婆婆”：從資產(chǎn)處置的評估報告到對外投資方向和額度，從工資總額的決定到管理層成員任免都需要國資監(jiān)督管理部門審批，導(dǎo)致企業(yè)自主權(quán)受到很大限制，企業(yè)的活力得不到充分發(fā)揮，制約了國有經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展。此外，國資監(jiān)督管理部門還因政府工作需要承擔(dān)很多公共管理職能。在一些地方，國資監(jiān)管部門成了政府的第二財(cái)政，成為地方政府的融資平臺;有些甚至成了政府追求地方經(jīng)濟(jì)增長的重要工具：由國資監(jiān)管部門督促企業(yè)完成GDP增長指標(biāo)。這種政企不分、政資不分的根源就在于將公共管理職能與出資人職能相混淆，國資監(jiān)督管理部門無形中承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的職能。上海市在《意見》中明確了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出資人職能，有利于為深化國資國企改革創(chuàng)造良好的制度氛圍，從頂層設(shè)計(jì)的高度正確處理政府與市場的關(guān)系。

（四）完善機(jī)制，著力推進(jìn)國有資本優(yōu)化配置

上海市在調(diào)整優(yōu)化國資戰(zhàn)略布局的過程中，探索建立了一個以“決策平臺”和“運(yùn)作平臺”為主要架構(gòu)的國有資本流動配置的新機(jī)制。其中，“決策平臺”即投資決策委員會，委員會主任由分管副市長兼任，副主任由分管副秘書長兼任，成員由市政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志以及對應(yīng)的平臺公司負(fù)責(zé)人組成，投資決策委員會辦公室設(shè)在市國資委;“運(yùn)作平臺”即上海國際集團(tuán)有限公司（簡稱“國際集團(tuán)”）、上海國盛（集團(tuán)）有限公司（簡稱“國盛集團(tuán)”）。這兩個平臺公司是部分上市公司和非上市公司的持股主體，是國資重大重組改制的操作平臺，是配置資金的執(zhí)行通道。公司董事會、監(jiān)事會及高管由市委、市政府任命。除法律法規(guī)明確須由市國資委履行的監(jiān)管事項(xiàng)外，涉及被持股企業(yè)的資本運(yùn)作事項(xiàng)由投資決策委員會決策，平臺公司主要負(fù)責(zé)股權(quán)運(yùn)作和市值管理。持股期間，平臺公司僅享有分紅權(quán)，不干預(yù)被持股企業(yè)日常經(jīng)營活動，對企業(yè)的監(jiān)督管理職責(zé)仍由市國資委履行。

這一探索可以為國有資本投資、運(yùn)營公司的運(yùn)作以及更高層面的國有資本宏觀配置機(jī)制提供了重要啟發(fā)。國有資本投資公司和運(yùn)營公司職責(zé)分明。但問題是，國有資本投資公司以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，需要大量資本的長期投入;而國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)，將有可能形成規(guī)?？捎^的國有資本運(yùn)營收益。前者需要靠后者來保障，后者也需要前者的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)資源。這就需要建立國有資本宏觀配置機(jī)制，打通國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司之間的資本形態(tài)轉(zhuǎn)換渠道。上海的這種“決策平臺”機(jī)制可以為建立健全國家宏觀層面的國有資本配置機(jī)制提供有益借鑒。

（五）搞對激勵，注重發(fā)揮人的積極性創(chuàng)造性

上海市在深化國資國企改革的過程中特別注重發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性，注重建立鼓勵創(chuàng)新的體制機(jī)制。2015年上海市出臺了鼓勵和支持國有企業(yè)加快科技創(chuàng)新的九條措施，建立了一整套激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力和活力的考核、激勵、評價機(jī)制。在這些政策的推動下，上海市國資委系統(tǒng)企業(yè)加大研發(fā)投入，制造業(yè)企業(yè)科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）投入強(qiáng)度2.18%，高于全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)0.84個百分點(diǎn)。近30家企業(yè)約593億元的研發(fā)投入、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型以及境外收購創(chuàng)新資源等費(fèi)用在經(jīng)營業(yè)績考核中視同利潤。累計(jì)安排65.25億元國資收益支持國家和市級創(chuàng)新項(xiàng)目。建立創(chuàng)新后備、創(chuàng)新骨干、創(chuàng)新領(lǐng)軍三級人才體系，引進(jìn)海外高層次人才40余名。人是生產(chǎn)力中最為活躍的因素。從國家到企業(yè)，成功的發(fā)展都需要選好人、用好人。“把激勵搞對”是所有改革成功的關(guān)鍵。上海市的這些經(jīng)驗(yàn)做法，其核心就是要通過上述政策措施進(jìn)一步激發(fā)大家創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性，值得中央企業(yè)學(xué)習(xí)。

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